城市土地增值收益分配機制研究

邵燕斐 鄭學遷

摘要：隨著城鎮化迅速發展，大量集體土地被征收并產生巨大的增值收益，但由于土地增值收益分配不合理，農民未能共享土地增值收益，從而產生大量的社會矛盾。以J市為例，研究發現城鄉土地二元制度不合理、政府嚴重依賴土地財政以及相關主體法治意識不強是造成土地增值收益分配不合理的主要原因，并結合實際提出相關建議。

關鍵詞：二元土地制度;土地增值;收益分配

中圖分類號：F293

文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2019）10-0058-63 收稿日期：2019-09-03

隨著工業化和城鎮化的持續發展，城市建設用地、工業用地和基建用地的缺口越來越大。政府把農村集體土地征收為國有土地的過程當中，對農民的征地補償偏低，與后期土地增值形成非常懸殊差距，這大大降低了被征地農民的耕田種田積極性，進而損害了農民的自身的利益。由此還引發了諸如暴力抗征，群體上訪等社會問題。在這樣的一個大背景之下，本文以J市為例，深入分析土地增值收益分配的現狀和矛盾，并提出一些符合現實的政策建議。

1J市土地增值效益分配現狀

1.1農民獲得土地增值收益比例小

在土地征收過程中，土地的增值收益關系到農民的切身利益，但農民在收益分配中獲得的收益偏小。從目前J市的土地增值收益分配情況來看，農民獲得的僅僅只是作為農業用地之下的征地補償價格與農用地價格之間的差值。他們并沒有分享到由于政策規劃、用途轉變等引起的土地增值的效益。并且每個區市的補償標準也不一樣，A區以7.5萬元/畝的補償標準一次性發放，B區的征地補償標準是6.3萬元，畝，同樣也是一次性發放，但是在這個過程當中村集體還要截留20%的款項用于村集體公共事業的開支，所以真正發放到農民手里的款項只有5.04萬元/畝。在調研過程中不少的村民都認為現在的補償標準非常不合理。以A區為例，農民進行種植業每畝地一年的利潤大概是5000元，隨著農產品價格的上漲，農民大概只需要10年的時間就可以實現征地補償的數額。但是征地之后，由于各種因素引起的土地增值卻與農民沒有多大的關系，失地農民會因增值收益被其他的利益主體攫取產生巨大的心理落差和被剝削感，并由此產生暴力抗征或者群體上訪等社會矛盾。

1.2開發商和政府攫取了大部分土地增值收益

參與土地增值收益分配涉及到政府、開發商、村集體和農民之間的利益博弈，其中政府和開發商攫取了大部分的增值收益，而本身擁有土地使用權的集體和農民獲取的增值收益比例偏低。1995年J市每公頃土地出讓金純收益平均為66.1萬元，其中政府獲得了約47.2萬元，集體和農民獲得18.9萬元，政府與集體和農民的土地增值收益分配比為2.5：1，但是到了2006年，這個比例擴大到了9.7：1。近幾年土地價格持續上升，但是征地補償標準的相關政策相對滯后，補償標準的提升幅度也遠跟不上土地市場價格的增長速度。以B區為例，早在2006年的時候征地的補償標準為4.5萬元/畝，2015年的征地補償標準是6.3萬元/畝，區間漲幅僅為原來的0.5倍。但是，目前J市的B區土地出讓價格最高達到了245萬元/畝，是征地價格的近40倍。正因為農民獲得土地增值收益的比例偏低，近幾年地方政府在征地過程中遇到的阻力也較大，農民與政府甚至成為了矛盾對立的雙方。土地問題已經變為不利于社會和諧的一個因素。

1.3對失地農民的就業扶持不到位

如何提升失地農民的就業技術能力，增加他們的非農收入成為解決征地問題的一個關鍵環節。但在調研中發現，雖然J市舉辦了相關的勞動技能培訓，比如電商培訓、電腦技能培訓等，但是這些項目要么沒有真正落實到位，要么可行性不高。以A區為例，為了完成上級要求的對失地農民的勞動技能培訓任務，負責該項目工作人員招聘義工前來培訓，整個培訓過程走過場，并沒有真正惠及到失地農民。有的村民反映負責培訓的老師水平較低，授課內容質量不高，導致農民聽不懂，最后直接就不去了。此外項目組織者并沒有針對農民的真正需求因材施教，農村電商為例，其本意是好的，但是沒有結合當地農村的現狀和特點。因為現在留在農村的基本都是年齡較大且文化知識水平較低的農民，類似的培訓并不適合他們。除此之外，相關部門和開發商們也沒有為失地農民提供足夠的勞動崗位和就業資訊，以致這些農民只能靠自己出去找零工。

1.4對失地農民的社會保障建設落后

土地作為具有一定社會保障功能的生產要素，能夠為農民提供必要的生存資料，農地被征后必然波及到農民的正常收入和生活保障。失地農民他們的身份非常尷尬，一方面他們擁有農村戶口，卻不能根據土地進行完全的農事生產;另一方面，他們失去土地，卻又沒有辦法獲得與城鎮人口的一樣的基本福利待遇，更沒有得到與城市戶籍人口一致的社會保障福利。失地農民因為生活技能差，加上文化偏低，導致生產、生活問題日益凸顯，已成為社會矛盾的一個焦點。一方面，地方政府對失地的農民基本的養老保險出資比例過低，以A區為例，在失地農民養老金籌集比例中，政府每月出資200元，村民自己還需要交納300元。政府出資太少，自身出資占比過大，因此大多數的農民不愿意交錢投保。另一方面，失地農民社會保障法律體系建設相對滯后，缺乏相應的監督機制與救濟手段，對土地轉讓的談判交易、征地補償款的分配等環節監督力度不夠，對失地農民社會保障基金的運營與管理還有待進一步完善。

2土地增值收益分配失衡的原因分析

2.1城鄉二元土地制度不合理

市場經濟發展越完善，商品的市場化水平就會越高，商品交易主體之間的信息就會越對稱，就越能夠滿足交易雙方的利益要求。但在城鄉二元土地制度之下，政府對農村的集體土地采取了嚴格的管理規制措施，導致正常的土地市場買賣途徑不暢通，從而影響了農民的土地增值收益。目前我國土地的開發過程是“征地一土地出讓一開發建設”，在這個過程中由于不同環節的市場化水平不一樣，各個階段中主體地位也不一樣。根據現行的法律規定，集體土地要轉化為國有土地必須通過征地這一環節。如此一來，政府成為集體土地的唯一買家，形成買方市場，政府可以比較隨意地壓低地價，甚至可以以“公共利益”之名強制征收農村集體土地。農民與政府之間市場的不對等關系以及農民的相對弱勢使得他們無力抵抗這種帶有強買強賣性質的征地行為，結果就是農民不能獲得合理的土地增值收益。

2.2土地產權不完整

相對于國有土地而言，集體土地缺乏完整的占有、利用和收益的完整產權，導致農民利益不能被有效保護。現階段，法律對集體產權土地的用途，流轉等都有很多明確的約束。首先，我國的法律明確規定，政府有權以“公共利益”的需要征收農村集體所有的土地。雖然政府以這樣的目的征收集體土地是有必要的，畢竟政府的重要職能之一是為社會提供公共產品，但是現行法律法規并沒有對“公共利益”這一概念和原則做出嚴格界定，具有概念上的模糊性。這也導致出現政府征地并非為了“公共利益”的事例。相對政府而言，農民是弱勢群體，沒有能力阻止政府的征地行動，無法維護自己的正當權利。其次，法律規定農村集體土地的承包權、轉讓權的使用需要在農事作物生產的范圍之內，農民不得隨意改變土地的用途。這個規定就嚴格限定制約了農村土地的使用領域，防止了農民個人將土地轉用為其他用途以實現土地增值收益的可能。這種土地交易制度明顯違背了價值規律，同樣的土地交易，政府和開發商取得的土地增值收益卻大于農民獲得的土地增值收益。最后，由于歷史原因，很多農民很早占有、使用的土地，但沒有建立相關的土地資料檔案。政府在征地的時候是根據國土資源的建檔資料給予補償的，因而農民并未獲得應得的土地補償。

2.3政府嚴重依賴土地財政

上世紀90年代開始的分稅制改革初衷是為了改變中央和地方財政收支的不平衡的情況，調整中央政府和地方政府之間財稅比例關系。雖然分稅制改革達到了預定的設想，使得財權更多地集中到中央政府，增加了中央政府的財政收入，有效加強了政府對經濟的調控能力，但其弊端也日益明顯。隨著分稅制的實施，地方政府的各項收入隨之出現較大的下降，但是由于社會快速發展又使得大量的社會經濟事務需要財政支出。這種地方政府財權和事權不一致的局面使得地方政府負債累累。在這樣的背景之下，地方政府必然會絞盡腦汁地提高財政收入，而土地作為地方政府手中可以有效利用的重要經濟資源，能夠快速增加財政收入，用于處理政府的債務問題。這必然會導致地方政府盲目追求土地出讓帶來的財政收入。隨著土地越賣越少，土地財政的不可持續性使得政府深陷泥潭，地方債務也有增無減。在土地資源越用越少的背景之下，為獲得更多的財政收入，緩解債務壓力，地方政府就會希望農地的征收價格更低，出讓價格更高、房產稅收越多。政府在土地征收和出讓的過程當中努力獲得更多的土地增值收益，農民自然而然的就獲得更少的收益。以J市為例，2016年J市財政總收入202.98億元，其中土地收人65.31億元，占比達到近33%，如此高的比例足以證明目前J市政府嚴重依賴土地出讓獲得財政收入。

2.4相關主體法治意識不強

失地農民土地增值收益遭受損失的另一重要原因就是缺乏法治觀念，表現為政府在征收土地過程中出現不合理行為，農民不懂得通過法律維護自己的正當權益。法律是維護社會公平公義的有效途徑，是維護農民權益的最后一根稻草。失地農民們自身法律的素養不高，不能很好利用法律維護自身利益是導致無法實現更多土地增值收益的原因。在調研中我們發現政府在征地過程中存在一些問題。一些工作人員為說服農民同意征地，不斷游說村民，并承諾給村民一些好處。比如A區為讓村民同意土地征收，鎮政府工作人員給拒絕簽名的村民送禮，承諾對村民的違建問題不予追究，甚至答應購買社保等福利。這就造成“越不聽話”的農民，得到的福利就越多，而那些積極配合征地的農民損失反而更大。其次是農民的征地補償款沒有及時、足額發放，存在違法截留征地補償資金的問題。在A區，農民獲得的征地補償款為7.5萬元/畝，但后來村集體賬戶又收到了一筆3.5萬元/畝的征地補償資金。這筆資金是政府截留的征地補償款和用于購買村民基本養老保險的福利資金，這筆資金的賬目來源可以追溯到上世紀90年代的征地補償款和養老保障金。因為上級財政審計和紀委巡視，政府才不得不將這一“燙手山芋”下放到村集體賬戶。根據要求，政府應該從出讓金當中拿出部分資金用于失地農民的養老保障、低保和醫療保險的開支。但是由于各種原因，這樣的政策并未真正落實。最后，政府并未依法實行政務公開，導致信息不對稱。征地補償數量的實際金額，是否可以享受相關福利，村民都缺乏相關獲取信息的途徑。

3政策與建議

3.1改進原有的城鄉土地二元制度

首先，要建立一套實現國有土地與集體土地的權利平等的制度，從法律層面上確立集體土地和國有土地擁有一樣的占有、使用、收益和處分的權能，對兩者擁有的各種權利給予同等的法律保護，實現同地同權。其次，要放寬原有的農村集體土地僅可以用在農業生產方面的限制，使農村集體土地與國有土地一樣具有進入非農生產的權利。但這種放寬并不意味著放棄土地使用的約束制約，而是制定合理的、必要、安全、環保等準入標準。再次，要加強農村土地的檔案資料管理工作，對由于歷史原因尚未在國土部門登記的土地，在確認之后補發土地憑證，建立相關檔案資料。又次，要加強和完善土地征用制度的規范性。在農地征收征用的過程中，要把土地使用用途控制在公共利益的范疇當中。在以公共利益為目的的征地過程當中，要給予失地農民相應的合理補償，比如基本社會保障、失業保險。對那些不是以公共利益為目的的土地征用，應當引入高效的市場運作方式，讓市場決定土地資源配置。最后，要建立和發展農地產權市場，推動土地產權的市場化流轉，使土地的價值充分在市場中體現出來，以增加農民的土地增值收益。政府要從“管理者”角色向“服務者”角色轉變，維護土地市場的正常秩序，引導土地實現更加高效的利用。

3.2樹立土地增值收益共享的理念

黨的十八大和十八屆三中全會都對農村土地增值效益分配的問題進行了重點的強調，明確提出了要提升農民在土地增值效益當中的分配比例，使農民能夠共享土地增值收益，維護農民的合理合法權益。增值收益共享并非簡單的平均分配，其本質是各方將土地的增值收益用于增進社會福利，使土地的增值收益真正返還社會。具體來說，政府應該樹立土地增值收益來源于民，也要用之于人民的理念。政府獲得的土地增值收益應專用于進行加強和完善落后的基礎設施建設、提供更多的城鄉公共服務、提高農村社會保障，解決“三農問題”等社會事業的建設，以此來分享土地增值收益。開發商應該肩負起更多的社會責任.利用自身優勢.使工業、服務業助推農村地區各項事業發展。以B區為例，為彌補失地農民的損失，征地企業與村委聯合成立了企業慈善基金會，將企業的部分增值收益用于資助村里貧困戶、補償失地農民和開展公益事業等，在一定意義上讓農民分享了土地的增值帶來的收益。

3.3構建起一套合理的農地增值收益分配模式

首先，要遵循誰投入，誰獲得利益的原則。土地增值收益的產生有土地的自然增值部分，也有經過要素投入引起的人工增值部分。土地自然產生增值的那部分應當由整個社會一起共享，而那些通過社會各主體增加要素投資而引起的人工增值部分，應當遵循誰投入，誰獲得利益的原則。其次，借鑒先進的農地增值收益分配模式經驗。目前可供選擇的收益分配模式有財政分配型、談判型和產權分享型等。財政分配模式是通過財政補償的方式，對村集體和農民進行一定的貨幣補償，它仍然是當前農村土地增值收益分配最主要的方式。雖然這種模式能有效地保障農民得到最低的增值收益，但是其缺乏效率、補償標準低的缺點也是顯而易見的。要結合實際情況，吸收談判模式中村民能夠直接參加增值收益分配決策表達利益訴求的優點，抑或可以合理借鑒產權入股的方式讓農民參與土地增值收益分配。再者，為防止某一主體占有土地證增值收益過大，應該制定合理的增值收益分享參考比例。政府、集體、農民和開發商都是農村土地增值收益分配的相關參與主體，需要綜合考慮投入、損失、生活保障等各種要素，合理制定各主體分配收益的占比和水平，特別需要提高相對弱勢的集體和農民分配比例。最后，農地增值收益分配模式的制定需要預留一定的彈性空間，使之能夠適應制度變遷、時間變化、條件轉移、環境改變等帶來的新挑戰，以便能夠靈活處理復雜多變的新情況。

3.4鼓勵發展集體經濟

鼓勵發展集體經濟，是保障失地農民勞動就業、增加收入、參與分紅的有效途徑。集體經濟不僅能夠有效解決失去土地農民的勞動就業困擾，而且能夠提高農民的土地增值收益，為他們的生存提供直接的保證。首先，政府在土地用途審批上要提質提速，在稅費征收上提供更多的優惠政策，在工商管理上提供更好的服務。村集體需要結合自身的實地情況，努力做好相關的招商引資事宜，同時也要積極與政府相關部門溝通好，為村集體招商引資營造一個適宜的經濟氛圍。要加強專業技術人才的引進，為集體經濟的高效發展提供人才支援，使失地農民能夠得到較為長久、穩定、可持續的收入保障。

3.5增強政府依法征地的法治意識

增強法治意識，切實提升農民的土地收益占比，需要各主體的共同努力。就政府而言，第一，應當依法實行陽光工程，切實加強政務公開。政務公開程度的高低直接影響到政府工作的透明度，影響到政府的公信力。在征地過程中要加強政務公開，提高農民對征地行為的理解，推動征地順利實施。第二，要依法推進征地拆遷，強化征收法治宣傳，規范完善征收程序。征地涉及到的群眾利益和集體利益較多，應加大政府征地的信息公開力度，保障人民群眾知情權、參與權、表達權、監督權。第三，要提高征地補償的標準，制定統一的城鄉土地的征地拆遷補償標準，依法及時、足額發放征地的相關補償款項。第四，委托第三方機構為村民提供相關的法律咨詢和服務，促使農民在法律的框架內解決征地問題，避免發生惡性社會群體性事件。

3.6完善失地農民的社會保障制度

土地被征收后，其作為農民生活保障的功能就會被弱化甚至喪失，必然影響到農民及其后代的生活情況。地方政府要為失地農民建立完整的養老、醫療、最低生活保障等社會保障制度，提高失地農民就業補償，使農村社會保障標準逐步與城市居民社會保障體系接軌。首先，在適當提高失地農民安置費標準的基礎上，結合地方財力、物價總水平等具體情況，參照當地城鎮職工社會保障制度的運行模式及城鎮最低生活保障線水平為失地農民建立個人養老保險賬戶，循序漸進解決失地農民的后顧之憂。其次，要多途徑籌集資金，由政府、集體、失地農民個人共同出資、合理負擔，同時引入社會化相關資金以幫扶失地農民。再次，要構建有效的大病醫療救助制度，提高大病報銷比例，落實新農合的普及購買工作，有條件的地區要根據實際情況多途徑籌資，發揮非正規養老保障的重要補充作用。最后，逐步完善失地農民最低生活保障。在失地農民中，那些無生活來源的老弱病殘人員，低于國家規定的最低生活水平的失地農民，應進入低保范圍，享受低保待遇。