“放管服”改革的頂層設(shè)計(jì)、現(xiàn)實(shí)問(wèn)題與優(yōu)化路徑

沈亞平 田秀娟

摘 要：“放管服”改革的主要目的是從政府和社會(huì)層面解決激發(fā)社會(huì)活力、維護(hù)市場(chǎng)秩序和提升公共服務(wù)質(zhì)量的問(wèn)題，根本在于政府職能轉(zhuǎn)變。“放管服”改革頂層設(shè)計(jì)過(guò)程，既體現(xiàn)了我國(guó)行政改革階段性和連續(xù)性的特征，也內(nèi)含了行政理念、行政方式和行政模式轉(zhuǎn)變的深刻邏輯。通過(guò)總結(jié)T市“放管服”改革經(jīng)驗(yàn)做法，發(fā)現(xiàn)T市存在觀念轉(zhuǎn)變不徹底、放權(quán)過(guò)程不到位、配套政策供給不足、技術(shù)應(yīng)用流于形式等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，由此提出嚴(yán)格政府放權(quán)過(guò)程，優(yōu)化權(quán)責(zé)配置;擴(kuò)大監(jiān)管政策供給，加強(qiáng)審管聯(lián)動(dòng);優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，推動(dòng)政策落實(shí);依托供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推動(dòng)公共服務(wù)供給多元化的“放管服”改革優(yōu)化路徑。

關(guān)鍵詞：簡(jiǎn)政放權(quán);放管結(jié)合;優(yōu)化服務(wù);職能轉(zhuǎn)變

中圖分類(lèi)號(hào)：D630 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? 文章編號(hào)：1003-1502（2019）05-0029-08

2015年5月12日，李克強(qiáng)總理在全國(guó)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話(huà)會(huì)議上提出，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，深化行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能總的要求是：簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)協(xié)同推進(jìn)，即“放、管、服”三管齊下。這是政府從中央層面首次正式提出“放管服”改革。放，即簡(jiǎn)政放權(quán)。這不僅是取消、下放權(quán)力的問(wèn)題，更是為政府“瘦身”，明確政府權(quán)責(zé)，煥發(fā)活力。管，即放管結(jié)合。“放”本身不是目的，而是調(diào)整政府權(quán)責(zé)、激發(fā)各方活力的手段。伴隨著政府的簡(jiǎn)政放權(quán)，有關(guān)行為主體獲得了自由的空間，它們可以在其理性算計(jì)下自主地從事逐利行為，如果對(duì)其放任自流，有可能使經(jīng)濟(jì)活動(dòng)陷入無(wú)序狀態(tài)。因此，在簡(jiǎn)政放權(quán)過(guò)程中，政府應(yīng)當(dāng)遵循權(quán)責(zé)保留原則，即加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管。服，即優(yōu)化服務(wù)。這本身是提高政府服務(wù)質(zhì)量和效率的一種方法，同時(shí)，也是“放管服”改革的目標(biāo)和追求。目前我國(guó)公共服務(wù)供給中仍然存在著諸如供需不匹配、供不應(yīng)求、供給效率較低等問(wèn)題，因此，需要重點(diǎn)優(yōu)化公共服務(wù)。優(yōu)化公共服務(wù)不僅可以通過(guò)加大財(cái)政投入、政策資源傾斜的方式增加公共服務(wù)供給，同時(shí)也需要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)力量的積極作用，創(chuàng)新供給方式，為社會(huì)提供更加多元化的服務(wù)資源。從本質(zhì)上來(lái)看，簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)是一個(gè)有機(jī)整體，其以簡(jiǎn)政放權(quán)為核心，以搞好社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)為目的，根本在于轉(zhuǎn)變政府職能。

一、“放管服”改革的頂層設(shè)計(jì)

簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合和優(yōu)化服務(wù)改革作為一項(xiàng)重大的行政體制改革內(nèi)容，是從改革開(kāi)放后的精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、政府放權(quán)、企業(yè)擴(kuò)大自主權(quán)逐步發(fā)展而來(lái)的。改革開(kāi)放之初，為了解決計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下政企不分、企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)和活力缺失等問(wèn)題，政府開(kāi)始推進(jìn)政企分開(kāi)，給予企業(yè)更多的自主權(quán)，以增強(qiáng)其發(fā)展活力。在調(diào)整政企關(guān)系的同時(shí)，政府職能也開(kāi)始隨之轉(zhuǎn)變。1998年3月，九屆人大一次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》在繼續(xù)強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變政府職能、實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)和繼續(xù)調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu)、實(shí)行精兵簡(jiǎn)政基礎(chǔ)上，提出要“按照權(quán)責(zé)一致的原則，調(diào)整政府部門(mén)的職責(zé)權(quán)限”。

2001年9月，行政審批改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組成立，該領(lǐng)導(dǎo)小組成為國(guó)務(wù)院全面負(fù)責(zé)行政審批制度改革工作的中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、持續(xù)推進(jìn)行政審批制度改革。2001—2013年間，中央政府取消和調(diào)整行政審批事項(xiàng)達(dá)上千項(xiàng)，通過(guò)減權(quán)、限權(quán)來(lái)規(guī)范政府行政權(quán)力行使，激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力。行政審批制度改革過(guò)程中清單管理制度、審批服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化等新方法逐步應(yīng)用。具體來(lái)看，各部門(mén)通過(guò)制定權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單，明確行政權(quán)限以及政府管制和企業(yè)自主發(fā)揮作用的邊界;借鑒企業(yè)管理中精細(xì)化管理的方法，結(jié)合現(xiàn)代信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，對(duì)行政審批事項(xiàng)設(shè)定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)行政審批事項(xiàng)程序化、規(guī)范化和無(wú)紙化操作。這不僅規(guī)范了行政權(quán)力行使，放寬了對(duì)市場(chǎng)的限制，并給予其更多自主權(quán)，同時(shí)提高了行政效率。

“放管服”作為新時(shí)代我國(guó)政府改革的頂層設(shè)計(jì)和重要的改革思路，是在深化行政體制改革、進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化初見(jiàn)成效的背景下形成的。自2015年5月明確提出“放管服”之后至2018年6月，李克強(qiáng)總理先后在相關(guān)會(huì)議上提出“深化簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的戰(zhàn)略舉措。各級(jí)政府要樹(shù)立大局意識(shí)，以政府減權(quán)限權(quán)換來(lái)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力的發(fā)揮”。

應(yīng)當(dāng)指出，“放管服”改革設(shè)計(jì)是我國(guó)行政改革的階段性和連續(xù)性的統(tǒng)一，既體現(xiàn)了我國(guó)行政改革的歷史傳承，也彰顯了新時(shí)代行政發(fā)展的時(shí)代創(chuàng)新。自改革開(kāi)放始，我國(guó)行政改革經(jīng)歷了初期的精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和簡(jiǎn)政放權(quán)階段、20世紀(jì)90年代社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立后的加強(qiáng)宏觀調(diào)控和市場(chǎng)監(jiān)管階段以及21世紀(jì)初以來(lái)強(qiáng)化公共服務(wù)的服務(wù)型政府建設(shè)階段。“放管服”改革在行政改革40年經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將以往針對(duì)特定時(shí)期行政改革的階段性理念和舉措加以創(chuàng)造性整合，使其體現(xiàn)出改革設(shè)計(jì)的整體性、改革要素的關(guān)聯(lián)性和改革實(shí)踐的協(xié)調(diào)性。

二、“放管服”改革的內(nèi)在邏輯

從時(shí)代發(fā)展的角度來(lái)看，“放管服”改革具有階段性與連續(xù)性相統(tǒng)一的特征;從具體內(nèi)容來(lái)看，改革開(kāi)放以來(lái)“放管服”改革通過(guò)不同的實(shí)踐探索積極轉(zhuǎn)變政府職能，歸根結(jié)底，體現(xiàn)了行政理念、行政方式和行政模式轉(zhuǎn)變的內(nèi)在邏輯。

（一）傳統(tǒng)行政理念向現(xiàn)代行政理念的轉(zhuǎn)變

有學(xué)者指出，行政理念是行政的“靈魂”，深刻影響著行政目標(biāo)、行政組織、行政人員以及行政機(jī)制的運(yùn)行[1]。在傳統(tǒng)行政管理之下，政府部門(mén)及行政人員通常奉行一種“權(quán)力至上”的行政理念，主要表現(xiàn)為強(qiáng)權(quán)力，弱服務(wù);強(qiáng)審批，弱監(jiān)管。一些政府部門(mén)“以批代管”或自行擴(kuò)大審批使用范圍，在主體準(zhǔn)入階段設(shè)置較高門(mén)檻，限制企業(yè)或個(gè)人獲得市場(chǎng)主體資格，而對(duì)于已獲準(zhǔn)進(jìn)入市場(chǎng)的主體，監(jiān)管責(zé)任落實(shí)不到位，另外，政府工作人員的服務(wù)意識(shí)相對(duì)較弱。現(xiàn)代行政強(qiáng)調(diào)政府“服務(wù)至上”和責(zé)任意識(shí)和服務(wù)意識(shí)。推行“放管服”改革以來(lái)，政府持續(xù)減少行政審批事項(xiàng)，簡(jiǎn)化行政審批程序。同時(shí)，政府將審批職能和監(jiān)管職能相分離，實(shí)行審管分離，相對(duì)集中行使行政審批權(quán)， 探索高效、快捷的便民服務(wù)方式，降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，方便市場(chǎng)主體準(zhǔn)入。數(shù)據(jù)顯示，2018年全國(guó)各類(lèi)市場(chǎng)主體比2012年底增加了80%以上。[2]“放管服”改革體現(xiàn)了政府行政理念的轉(zhuǎn)變和更新。

（二）粗放式行政方式向精細(xì)化行政方式的轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)行政管理之下，行政人員一般掌握著較大程度的自由裁量權(quán)，權(quán)力尋租、以權(quán)謀私等現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生;行政過(guò)程相對(duì)缺乏量化標(biāo)準(zhǔn)，人治特征明顯;行政方法較為單一，行政技術(shù)手段較為落后且較缺乏智能化，表現(xiàn)為粗放式行政。與之相對(duì)的是精細(xì)化行政。精細(xì)化具有精、細(xì)、準(zhǔn)、嚴(yán)的特征[3]，即精確、細(xì)化、準(zhǔn)確、嚴(yán)格，主要包括精準(zhǔn)對(duì)象、細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格考核、強(qiáng)化問(wèn)責(zé)和反饋等內(nèi)容。“放管服”改革過(guò)程中，通過(guò)設(shè)定各種審批標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)程，減少政府工作人員自由裁量和不規(guī)范操作的可能性;借助大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，電子化執(zhí)法信息，推動(dòng)執(zhí)法過(guò)程和執(zhí)法行為的規(guī)范化和嚴(yán)格化;強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員的監(jiān)督與問(wèn)責(zé)等諸多舉措均體現(xiàn)精細(xì)化的特征。“放管服”改革推動(dòng)行政方式從粗放式走向精細(xì)化、智能化。

（三）分散行政模式向協(xié)同行政模式的轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)行政管理之下，審批權(quán)力多分散于各個(gè)職能部門(mén)，對(duì)于審批環(huán)節(jié)較多、流程復(fù)雜的事項(xiàng)，市場(chǎng)主體進(jìn)行項(xiàng)目審批時(shí)往往需要跑很多部門(mén)去蓋章，有時(shí)多部門(mén)對(duì)同一審批事項(xiàng)均有審批權(quán)，由于所需要件的雷同，會(huì)出現(xiàn)要求市場(chǎng)主體重復(fù)提交材料、部門(mén)重復(fù)審批的現(xiàn)象。以前工商管理局、食品藥品監(jiān)督管理局和質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理局均有市場(chǎng)監(jiān)管權(quán)，形成了“九龍治水”的局面，更是由于監(jiān)管部門(mén)之間的職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)不清造成了監(jiān)管力量弱化，監(jiān)管效果不佳的問(wèn)題。政府通過(guò)“放管服”改革，統(tǒng)籌分散的權(quán)力行使和服務(wù)供給，積極探索協(xié)同行政模式，轉(zhuǎn)變以前的分散式行政模式，提高行政效率。例如天津市統(tǒng)合行政審批職能，建立行政審批局;深圳市整合監(jiān)管力量，建立行政大監(jiān)管系統(tǒng)。

三、T市“放管服”改革的經(jīng)驗(yàn)舉措與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

黨的十八大以來(lái)，T市積極推動(dòng)“放管服”改革，把行政審批制度改革作為重要抓手，減少審批事項(xiàng)，優(yōu)化審批流程，實(shí)施承諾制標(biāo)準(zhǔn)化智能化便利化（“一制三化”）審批制度改革，提高審批效率，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)行和政府權(quán)力運(yùn)行，提高政府服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平，進(jìn)行了一系列的重點(diǎn)改革和模式創(chuàng)新。筆者通過(guò)對(duì)T市行政審批管理辦公室、行政許可服務(wù)中心、B區(qū)行政審批局和J區(qū)市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督管理局四部門(mén)的實(shí)地調(diào)研，獲得了一手的資料，總結(jié)了T市“放管服”改革的典型做法，并討論了其在改革過(guò)程中存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

（一）T市“放管服”改革的經(jīng)驗(yàn)舉措

T市“放管服”改革重點(diǎn)采取了10項(xiàng)措施：一是提出并全面實(shí)現(xiàn)取消非許可審批;二是建設(shè)項(xiàng)目聯(lián)合審批流程再造;三是審批單一事項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)化;四是便民專(zhuān)線(xiàn)中心整合熱線(xiàn);五是行政審批局改革模式;六是直轄市層面的工商整合;七是街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革;八是行政執(zhí)法權(quán)力監(jiān)督;九是企業(yè)總錄，其中權(quán)責(zé)清單，“一證一碼一章一票一天辦結(jié)”屬于全國(guó)首例;十是“政務(wù)一網(wǎng)通”。基本上形成了以網(wǎng)格化、多層次的審批部門(mén);標(biāo)準(zhǔn)化、高效率的行政審批服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系;智能化、便民化的審批服務(wù)平臺(tái);嚴(yán)格化、開(kāi)放式的營(yíng)商環(huán)境為特點(diǎn)的“放管服”改革格局。

1.整合行政審批職能，形成“行政審批處+行政審批局”模式

在市一級(jí)層面，T市專(zhuān)門(mén)設(shè)立了市行政審批管理辦公室，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、監(jiān)管全市“放管服”改革工作。在區(qū)一級(jí)層面，現(xiàn)轄的16個(gè)區(qū)均已建立了行政審批局（行政許可服務(wù)中心），采用審批局“一枚印章管審批”的審批方式。在街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，已經(jīng)建立了236個(gè)街鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政服務(wù)中心、3688個(gè)社區(qū)和村便民服務(wù)代辦點(diǎn)。由此形成了 “市—區(qū)—街鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的三級(jí)中心和“市—區(qū)—街鄉(xiāng)鎮(zhèn)—社區(qū)和村”的四級(jí)服務(wù)體系，行政審批部門(mén)不斷網(wǎng)格化、層次化。通過(guò)將審批職能和監(jiān)管職能的分離，集中行使審批權(quán)，方便了公眾辦事，大大提高了行政審批效率。

2.建立地方審批標(biāo)準(zhǔn)，形成“2+1+N”審批服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系

T市首創(chuàng)審批操作規(guī)程地方標(biāo)準(zhǔn)，建成了行政審批服務(wù)的“2+1+N”標(biāo)準(zhǔn)化體系。“2+1+N”標(biāo)準(zhǔn)化體系中，“2”指的是《行政許可服務(wù)中心運(yùn)行基本規(guī)范》和《行政許可服務(wù)中心服務(wù)規(guī)范》，“1”指的是《T市行政許可事項(xiàng)操作規(guī)程總則》（DB12/T629-2016），“N”指的是按照 “一事項(xiàng)一標(biāo)準(zhǔn)、一流程一規(guī)范”原則編制的單一行政許可事項(xiàng)操作規(guī)程地方標(biāo)準(zhǔn)，包括18個(gè)專(zhuān)項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)、435個(gè)技術(shù)規(guī)范制定。通過(guò)量化細(xì)化各個(gè)審批環(huán)節(jié)、統(tǒng)一服務(wù)操作標(biāo)準(zhǔn)，T市行政許可事項(xiàng)申請(qǐng)材料數(shù)量大幅度減少，由8325件減少到3945件，減少了4380件，降低了52.6%，行政審批效率大幅度提高，平均辦理時(shí)間由21.5天降低到6.6天，極大地減少了辦事人重復(fù)提交材料、“奇葩證明”，審批人員權(quán)力尋租的情況。

3. 搭建智能化服務(wù)平臺(tái)，優(yōu)化政務(wù)服務(wù)

T市打破區(qū)域部門(mén)的條塊分割，搭建統(tǒng)一的社會(huì)服務(wù)平臺(tái)，加強(qiáng)政府、公眾與企業(yè)之間的聯(lián)系。T市先后整合60條政府熱線(xiàn)號(hào)碼和服務(wù)資源，建成了集政府服務(wù)、公共服務(wù)和社會(huì)服務(wù)于一體的“便民專(zhuān)線(xiàn)服務(wù)平臺(tái)”，為公眾提供政策法規(guī)和公共服務(wù)信息咨詢(xún)、求助、反映問(wèn)題等服務(wù);2019年，T市依托本市政務(wù)網(wǎng)和網(wǎng)上辦事大廳，重點(diǎn)建設(shè)全市一體化在線(xiàn)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，主要包括“政務(wù)一網(wǎng)通”和部門(mén)業(yè)務(wù)辦理系統(tǒng)[4]。通過(guò)政務(wù)數(shù)據(jù)共享、部門(mén)業(yè)務(wù)共享，實(shí)現(xiàn)“全面一網(wǎng)通辦”，提高政務(wù)電子化水平，讓公眾和企業(yè)“就近辦”“網(wǎng)上辦”“一次辦”，享受到高效、統(tǒng)一的便利化服務(wù)。

4.改革商事制度，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境

根據(jù)《中國(guó)城市營(yíng)商環(huán)境報(bào)告2018》數(shù)據(jù)顯示，T市營(yíng)商環(huán)境全國(guó)綜合排名位列前十，多項(xiàng)指標(biāo)評(píng)價(jià)排名靠前，T市優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境改革在全國(guó)走在前列。T市試點(diǎn)推行企業(yè)簡(jiǎn)易注銷(xiāo)登記辦法、企業(yè)名稱(chēng)自主申報(bào)制度，推行先照后證“雙告知”制度、“五證合一、一照一碼”登記制度等，完善企業(yè)進(jìn)入和退出市場(chǎng)的各種保障機(jī)制[5] 。壓縮企業(yè)從申請(qǐng)到開(kāi)辦的時(shí)間，節(jié)約時(shí)間成本。尤其是近兩年來(lái)，T市推行的“一制三化”審批制度改革，以承諾制為基礎(chǔ)，以標(biāo)準(zhǔn)化和智能化為依托，以便民化為目標(biāo)，為營(yíng)造一流的營(yíng)商環(huán)境提供了重要保障。

（二）T市“放管服”改革中存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

由上可知，T市在“放管服”改革過(guò)程中形成了一些地方經(jīng)驗(yàn)，并且有些做法在全國(guó)得到了復(fù)制推廣，可以說(shuō)，“放管服”改革取得了明顯成效。但是T市在深化“放管服”改革中仍面臨一些問(wèn)題。

1.責(zé)任擔(dān)當(dāng)不足，改革勇氣有待提高

從某種意義上講，政策執(zhí)行效果取決于政策執(zhí)行者的作為。政府改革亦然，改革的成功離不開(kāi)政府人員的積極作為。在對(duì)T市四部門(mén)的調(diào)研過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)有的部門(mén)的“一把手”和管理人員對(duì)改革存在畏難情緒和消極心理，出于自身利益和其他因素考慮，缺乏主動(dòng)作為的擔(dān)當(dāng)和勇氣。例如，T市建設(shè)項(xiàng)目聯(lián)合審批中明確提出“容缺候補(bǔ)”制度，但是該政策執(zhí)行效果并不理想，一個(gè)主要原因就是一些公職人員不敢為，擔(dān)心出現(xiàn)過(guò)失而承擔(dān)責(zé)任。同時(shí)政策執(zhí)行和公務(wù)員問(wèn)責(zé)過(guò)程中的“雙重標(biāo)準(zhǔn)”問(wèn)題，在一定程度上也限制了公務(wù)人員主動(dòng)作為的積極性。

2.放權(quán)不到位，權(quán)責(zé)配置有待優(yōu)化

在簡(jiǎn)政放權(quán)方面，T市開(kāi)展了數(shù)輪依法清理減少行政審理事項(xiàng)工作，市級(jí)行政許可事項(xiàng)數(shù)量大幅度減少。但是仍存在著 “變相審批”“隱形許可”“放權(quán)懸浮化”“壟斷性中介”“紅頂中介”的問(wèn)題。具體來(lái)看，一些地方將一些事項(xiàng)由審批改為備案，名義上減少了審批事項(xiàng)，但是在實(shí)際操作層面還是遵循“不予備案不能干”的原則，借備案之名行審批之實(shí)[6] 。還有一些地方讓中介機(jī)構(gòu)成為了審批的必要環(huán)節(jié)，中介制約了審批。這些舉措表面上看減少了審批事項(xiàng)，符合改革的要求，但實(shí)質(zhì)上并沒(méi)有真正減少企業(yè)的負(fù)擔(dān)，也沒(méi)有方便公眾辦事。中介成了串聯(lián)審批的一個(gè)環(huán)節(jié)，并一票否決，換句話(huà)說(shuō)，中介報(bào)告不出來(lái)，中介評(píng)估結(jié)果不出來(lái)，審批就進(jìn)行不下去。審批的獨(dú)立性受到影響。

3. 監(jiān)管政策供給不足，政策配套有待完善

目前簡(jiǎn)政放權(quán)和審批便民化方面的政策數(shù)量相對(duì)較多，但是相對(duì)應(yīng)的監(jiān)管配套政策明顯較少，T市尚未建立起與相對(duì)集中行政許可權(quán)改革相適應(yīng)的監(jiān)管體制。“放”的準(zhǔn)入門(mén)檻降低，大量的企業(yè)涌入市場(chǎng)，注冊(cè)資本總額節(jié)節(jié)攀升，很多區(qū)局甚至出現(xiàn)連續(xù)兩位數(shù)的增長(zhǎng)，但是在簡(jiǎn)政放權(quán)過(guò)程中明顯出現(xiàn)了監(jiān)管政策沒(méi)有跟上，沒(méi)有與審批改革政策很好配套的問(wèn)題。“放管服”改革對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管提出了一些新的要求，但是這種監(jiān)管要求的改變沒(méi)有建立相應(yīng)的配套政策支持，反而產(chǎn)生了一系列新的問(wèn)題，加大了監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)。例如現(xiàn)在政府不允許去企業(yè)巡查，改為企業(yè)自主年報(bào)，要發(fā)揮企業(yè)的自主權(quán)，自己管理自己，達(dá)到企業(yè)自律的目的。但是有些企業(yè)社會(huì)責(zé)任感很低，再加上企業(yè)違法的成本太低，政府對(duì)企業(yè)違法行為懲處力度不夠，很多企業(yè)就會(huì)鉆空子，監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)變大了許多。

4.技術(shù)應(yīng)用流于形式，智能政務(wù)服務(wù)有待提升

現(xiàn)代信息技術(shù)應(yīng)用到行政審批、監(jiān)管服務(wù)過(guò)程中，其最終目的和落腳點(diǎn)是提高公共服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量，“互聯(lián)網(wǎng)+”等現(xiàn)代信息技術(shù)手段是提升政務(wù)人員服務(wù)水平的一種先進(jìn)工具。如何很好地將現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)用到行政服務(wù)管理過(guò)程中，與傳統(tǒng)行政服務(wù)模式相融合，是一個(gè)難點(diǎn)。 在現(xiàn)實(shí)中，一些單位在推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”過(guò)程中，過(guò)度重視網(wǎng)站和客戶(hù)端形式化建設(shè)，對(duì)業(yè)務(wù)人員的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)培訓(xùn)和服務(wù)能力的培養(yǎng)尚有不足，為了互聯(lián)網(wǎng)而互聯(lián)網(wǎng)的傾向較為明顯。

四、“放管服”改革的優(yōu)化路徑

“放管服”改革設(shè)計(jì)以簡(jiǎn)政放權(quán)為重點(diǎn)，放管結(jié)合同時(shí)推進(jìn)，并與優(yōu)化公共服務(wù)相統(tǒng)籌，其最根本之處是轉(zhuǎn)變政府職能。2017年6月13日，李克強(qiáng)總理在全國(guó)深化放管服改革電視電話(huà)會(huì)議上指出，放管服改革從根本上是要轉(zhuǎn)變政府職能，是一場(chǎng)從觀念到體制機(jī)制的深刻革命。因此，政府深化“放管服”改革不論是進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)還是具體的政策執(zhí)行都應(yīng)牢牢把握“政府職能轉(zhuǎn)變”這一根本和前提。簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合和優(yōu)化服務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，首先必須轉(zhuǎn)變政府職能，包括職權(quán)職責(zé)的限定、管理理念角色的調(diào)整、手段方式方法的更新等。同時(shí)，解決“放管服”改革過(guò)程中出現(xiàn)的種種問(wèn)題，亦必須通過(guò)政府職能轉(zhuǎn)變這一根本途徑。任何具體優(yōu)化策略的實(shí)行，必須基于政府職能轉(zhuǎn)變的前提。政府職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程也是“放管服”改革政策精準(zhǔn)落實(shí)的過(guò)程。

隨著“放管服”改革工作進(jìn)入“深水區(qū)”，許多深層次問(wèn)題暴露出來(lái)，改革的難度和阻力亦愈來(lái)愈大。因此，針對(duì)改革過(guò)程中出現(xiàn)的以上問(wèn)題，在堅(jiān)持政府職能轉(zhuǎn)變的根本前提之下，具體優(yōu)化路徑應(yīng)包括：

（一）嚴(yán)格政府放權(quán)過(guò)程，優(yōu)化權(quán)責(zé)配置

首先，在觀念意識(shí)層面上，政府部門(mén)應(yīng)該真正做到轉(zhuǎn)變觀念，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，充分認(rèn)識(shí)到行政審批不只是一種權(quán)力，更應(yīng)該是一種服務(wù)。切實(shí)將該放的權(quán)落到實(shí)處。

另外，在具體制度機(jī)制層面上，可以建立必要的他律機(jī)制，完善上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府簡(jiǎn)政放權(quán)的督查制度，督促地方政府真正將審批權(quán)力下放到位或者完全取消，對(duì)于“假借它名行審批之實(shí)”的行為應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)和懲罰。具體來(lái)看，一方面應(yīng)該放寬中介服務(wù)的市場(chǎng)準(zhǔn)入，允許和鼓勵(lì)各類(lèi)中介進(jìn)入市場(chǎng)，參與競(jìng)爭(zhēng)，提供服務(wù)，杜絕某些中介機(jī)構(gòu)的壟斷。切斷某些中介機(jī)構(gòu)與政府之間的利益關(guān)聯(lián)，使其在權(quán)力、財(cái)務(wù)、人員等方面保持獨(dú)立[7]。對(duì)于需要經(jīng)由中介機(jī)構(gòu)的審批事項(xiàng)應(yīng)作出詳細(xì)、具體規(guī)定，同時(shí)建立相應(yīng)的監(jiān)管配套舉措，使得中介的參與和服務(wù)過(guò)程公開(kāi)和透明，避免將中介審批成為前置審批的必要環(huán)節(jié)。另一方面，簡(jiǎn)政放權(quán)過(guò)程中上級(jí)政府應(yīng)該充分評(píng)估地方政府的事權(quán)承接能力，可以結(jié)合地方實(shí)際，建立相應(yīng)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。政府不能為了放權(quán)而放權(quán)，“簡(jiǎn)政放權(quán)涉及政府部門(mén)縱橫關(guān)系，影響政府與市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系調(diào)整，如果協(xié)同不夠、銜接不緊，勢(shì)必會(huì)影響改革的成效。” [8]同時(shí)應(yīng)該統(tǒng)籌推進(jìn)地方政府的財(cái)權(quán)、編制改革，在財(cái)政、人員方面建立相應(yīng)的配套支持，避免“責(zé)放權(quán)不放”。

（二）擴(kuò)大監(jiān)管政策供給，加強(qiáng)審管聯(lián)動(dòng)

審批和監(jiān)管分別從市場(chǎng)準(zhǔn)入和市場(chǎng)管理兩方面規(guī)制市場(chǎng)主體行為，彼此聯(lián)系緊密。“寬進(jìn)嚴(yán)管”政策之下，良好的制度保障是實(shí)現(xiàn)“嚴(yán)管”的重要條件。因此，政府應(yīng)擴(kuò)大監(jiān)管政策供給，為實(shí)現(xiàn)“嚴(yán)管”提供相應(yīng)的政策支持。例如，“審管分離”后如何實(shí)現(xiàn)審批和監(jiān)管無(wú)縫對(duì)接的政策、多部門(mén)交叉施政領(lǐng)域的監(jiān)管政策、監(jiān)管人員免責(zé)政策等。同時(shí)，現(xiàn)有監(jiān)管政策規(guī)范等應(yīng)該盡量精細(xì)化。另外，當(dāng)前有一些地方政府中的一些部門(mén)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了審批和監(jiān)管的分離，但是受到專(zhuān)業(yè)性、特殊性等影響，有一些部門(mén)仍然實(shí)行審管一體。對(duì)于一些已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了審批和監(jiān)管分離的部門(mén)，應(yīng)該加強(qiáng)審管聯(lián)動(dòng)，避免審批和監(jiān)管的脫節(jié)。在當(dāng)前改革模式下，行政審批局只負(fù)責(zé)審批不負(fù)責(zé)監(jiān)管，監(jiān)管權(quán)力還在各委辦局，現(xiàn)在強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，因此各委辦局要積極主動(dòng)地履行好監(jiān)管責(zé)任，改變?cè)瓉?lái)只批不管、以批代管和重審批輕監(jiān)管的問(wèn)題。審管聯(lián)動(dòng)之下，一方面監(jiān)管的職責(zé)不再完全依托于行政審批環(huán)節(jié)，而是明晰審批和監(jiān)管這兩個(gè)環(huán)節(jié)的各自職責(zé)，另一方面審批和監(jiān)管之間又緊密溝通和聯(lián)系，而非完全分離和割裂。例如應(yīng)加快整合市場(chǎng)監(jiān)督、稅務(wù)、國(guó)土、安監(jiān)、公安、銀行等有關(guān)部門(mén)和企業(yè)的核心數(shù)據(jù)和信息，真正實(shí)現(xiàn)部門(mén)間核心數(shù)據(jù)、信息的互聯(lián)互通和共享共用。

（三）優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，推動(dòng)政策落實(shí)

根據(jù)世界銀行發(fā)布的《全球營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》顯示，我國(guó)的營(yíng)商環(huán)境仍處于中等水平，企業(yè)在獲得施工許可、電力建設(shè)、稅收、跨境貿(mào)易等方面仍然面臨著一些顯性或隱性的市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘和發(fā)展限制。因此，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境應(yīng)該重點(diǎn)破除這些方面的障礙。首先，政府應(yīng)該加強(qiáng)營(yíng)商環(huán)境的制度設(shè)計(jì)和制度供給，包括具體政策、動(dòng)態(tài)機(jī)制、法律法規(guī)等。例如市場(chǎng)準(zhǔn)入的相關(guān)便利條件、創(chuàng)業(yè)發(fā)展方面的政策支持、稅收征管機(jī)制和稅收?qǐng)?zhí)法制度、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、司法保障等。通過(guò)相關(guān)制度為企業(yè)，尤其是民營(yíng)企業(yè)、中小企業(yè)、創(chuàng)業(yè)型企業(yè)創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。另外，推動(dòng)建設(shè)營(yíng)商環(huán)境國(guó)際化。隨著全球化的快速發(fā)展，我國(guó)經(jīng)濟(jì)與世界經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系日益密切，并且隨著中國(guó)加入世界貿(mào)易組織，中國(guó)企業(yè)參與世界競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)和程度也日益深入。在這樣的背景下，中國(guó)必須建立起與國(guó)際投資、貿(mào)易、金融等方面相匹配的營(yíng)商環(huán)境，即營(yíng)商環(huán)境的國(guó)際化。一方面應(yīng)該充分利用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，提高電子化和信息化水平，同時(shí)，可以嘗試總結(jié)自貿(mào)區(qū)在營(yíng)商環(huán)境國(guó)際化建設(shè)方面可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法，提高全國(guó)范圍內(nèi)營(yíng)商環(huán)境的國(guó)際化水平。

（四）依托供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推動(dòng)公共服務(wù)供給多元化

隨著社會(huì)多元化的發(fā)展，人們對(duì)于公共服務(wù)的需求也日益多元化。為了滿(mǎn)足公眾多元化的需求，政府應(yīng)該通過(guò)多種途徑供給公共服務(wù)。政府和社會(huì)資本合作（Public Private Partnership簡(jiǎn)稱(chēng)PPP）模式作為一種新型的公共產(chǎn)品（服務(wù)）供給模式，在滿(mǎn)足公眾需求多樣化方面具有明顯優(yōu)勢(shì)。因此，“放管服”改革在優(yōu)化服務(wù)方面，可以采用PPP模式，允許社會(huì)資本和行業(yè)協(xié)會(huì)等主體通過(guò)更加自愿和平等的合作方式參與到公共服務(wù)供給過(guò)程中來(lái)，例如T市建立的便民服務(wù)平臺(tái)不僅包括政府各部門(mén)，還包括18個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)、30000家加盟企業(yè)。讓社會(huì)組織和企業(yè)參與到政府公共服務(wù)中來(lái)不僅能夠增加公共服務(wù)供給數(shù)量，一定程度上緩解當(dāng)前我國(guó)公共服務(wù)供不應(yīng)求的狀況，“補(bǔ)短板”“兜底線(xiàn)”，同時(shí)能夠滿(mǎn)足多元化服務(wù)需求，刺激公共服務(wù)供給競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而提高公共服務(wù)供給質(zhì)量。并且，在多元主體合作共治的新時(shí)期，更多更好地讓市場(chǎng)和社會(huì)主體參與到公共服務(wù)供給過(guò)程中來(lái)，發(fā)揮其積極作用，有利于推動(dòng)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化和可持續(xù)發(fā)展。

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Abstract：“Streamline Administration and Delegating Power，Strengthening Regulation ， Improving Services” reform is meant to solve the problems of stimulating social vitality， maintaining market order and improving service quality. And the transformation of government functions is fundamental. Through field research on four departments in T city and summarizing the experience and practice of "Streamline Administration and Delegating Power，Strengthening Regulation ， Improving Services" reform in T city， it is found that there are some practical problems in the conceptual change， decentralization process， supporting policies and technology application in T city. Therefore，“Streamline Administration and Delegating Power，Strengthening Regulation ， Improving Services” reform in the future should have the characteristics of the new era and focus on the following aspects： tighten the process of decentralization to optimize the allocation mechanism of authority and accountability; strengthen the linkage of administrative approval and market supervision to achieve synergistic effect; promote policy implementation to improve business environment; rely on the supply-side structural reforms to diversify the supply of public services.

Key Words：streamline administration and delegating powers;strengthening regulation;improving services; transformation of government functions

責(zé)任編輯：翟 ? 祎