新時代基層法治政府建設理論定位與實踐任務

郭祎 孟大川

摘 要：新時代，加快基層法治政府建設是貫徹全面依法治國戰略的內在要求，具有十分重要的實踐意義。搞清楚基層法治政府建設的屬性、特征、要求等一般性理論問題是加快實踐進程的前提，圍繞新時代基層法治政府建設的特定目標，明晰實踐任務和探索具體路徑，將基層法治政府建設的理論定位與實踐任務有機統一起來，真正解決基層法治政府建設過程中的“難點”和“痛點”問題。

關鍵詞：新時代;基層;法治政府;理論;實踐

中圖分類號：D92 ? ? 文獻標識碼：A ? ? 文章編號：1003-1502（2019）05-0109-12

為保證黨中央在新時代關于全面依法治國的重大決策部署完全落到實處，2019年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳專門印發了《法治政府建設與責任落實督察工作規定》，足以得見法治政府建設在新時代治國理政中的重要性和迫切性。眾所周知，基層法治政府建設是我國法治政府建設中的基礎環節，是實現基層治理法治化的關鍵部分。新的歷史形勢下，準確把握基層法治政府建設的特有屬性，嚴格遵循基層法治政府建設的內在規律，明確基層法治政府建設的目標任務，才能實現“法治國家、法治政府、法治社會一體建設”的全面依法治國總目標。

一、我國基層法治政府的基本屬性與主要特征

關于法治政府的內涵，學界已經有不少的理論概括。“法治政府既可指廣義政府行使國家公權力的法治化，也可指狹義政府行使國家行政權的法治化”[1]。“政府由法律產生，政府由法律控制，政府依法管理，政府對法律負責”[2]。法治政府作為一個法律或法學概念，與之相對應的是人治政府，法治政府就是“由法統治并依法行政的政府形態”[3]。

在黨中央明確提出“法治國家、法治政府、法治社會一體建設”的“三治一體”語境中，應當首先厘清法治政府與法治國家、法治社會的內涵及其相互關系。

法治國家應當包括國家執政權的法治化、國家立法權的法治化、國家行政權的法治化、國家司法權的法治化、國家軍事權的法治化。法治政府即國家行政權的法治化，因而是法治國家內涵中的一個組成部分。“百度百科”認為“法治國家有時又稱法治政府”，這種將法治國家與法治政府劃等號的提法至少在這里是不準確的。盡管在法律意義上，政府有廣義與狹義的概念，廣義的政府概念似乎包含所有國家機關，但是，當與法治國家相提并論時，法治政府的政府概念顯然是指狹義的國家行政主體。

法治社會是指與國家、政府相對應的社會團體與企事業單位等社會共同體的法治化。社會也有廣義狹義之分，廣義的社會應當包含國家、政府、社會團體與企事業單位等，而狹義的社會僅指與國家、政府相對應的社會團體與企事業單位等社會共同體[1]。廣義的法治社會同樣也包括法治政府在內，但是在“三治一體”語境下的法治社會，應當是狹義的法治社會，是指于國家、政府之外的社會團體與企事業單位等社會共同體的法治化。

筆者認為，法治政府是指服從法律統治，堅持法治原則，嚴格依法行政的國家行政主體。在我國，法治政府建設的責任主體主要是國家各級行政機關，從國務院《關于全面推進依法行政實施綱要》《關于加強市縣政府依法行政的決定》《關于加強法治政府建設的意見》和中共中央、國務院《法治政府建設實施綱要（2015—2020年》等系列重要文件看，已經有了明確的規定性。但是，在行政與司法實踐中，國家行政主體的外延應當小于廣義的政府概念，大于狹義的政府概念即國家行政機關。國家行政主體除各級政府及其職能部門外，還應當包括法律授權的組織、行政機關委托的組織與個人。當法律、法規授權一些行政機構、企業組織、事業單位、社會團體與其他組織的行政權能時，他們就具備行政主體的資格。盡管學界有不同意見[4]，但司法裁判卻有劉燕文訴北京大學行政訴訟案、田永訴北京科技大學行政訴訟案、冉利君訴高速公路管理公司行政訴訟案的判例[5]、于艷茹訴北京大學行政訴訟案等。在行政實踐中，存在大量的行政委托情形，尤其是在基層政府的縣、鄉兩級政府之間，縣級人民政府及其職能部門常常將一些自己職權范圍內的行政職權或行政事項委托給不具有該行政職權的鄉鎮人民政府或者其他組織與個人。這些被委托的組織與個人以委托方的名義行使行政職能，其法律后果由委托方承擔。因而，他們也是法治政府建設的應有主體之一。

法治政府的“政府”既不是廣義的包含所有國家機關的政府含義，也不是狹義的僅指國家行政機關的政府含義。而應當是中義狀態的包括國家行政機關、法律授權組織、行政機關委托的組織與個人在內的國家行政主體。這樣的定義，也符合縣鄉級基層政府的行政實踐的客觀實際。在“法治國家、法治政府、法治社會”“三治一體”相互關系中，法治政府處于法治國家、法治社會系統工程的起承轉合的核心地位。

由此，本文在此將基層法治政府定義為： 服從法律統治，堅持法治原則，嚴格依法行政的縣、鄉級人民政府及其適格主體（法律授權的組織與受委托的組織與個人）。

從法治政府的一般特征看，其理論概括也比較多，從政府官員的角度，有代表性的觀點有：國務院原副總理馬凱認為，法治政府應具備五個基本特征：一是行政機構依法設立;二是行政權力依法取得;三是行政程序依法確定;四是行政行為依法作出;五是行政責任依法承擔[6]。從學者的角度，馬懷德認為，法治政府的基本特征是有限有為的政府、是透明廉潔的政府、是誠信負責的政府、是便民高效的服務型政府[7]。楊小軍認為，法治政府的主要特征有，權力法定、監督法定、行為法定、程序法定、責任法定五個方面[3]。

作為處于縣、鄉級的基層法治政府的特征，在既應當具備上述學者概括的一般特征的基礎上，還應當具有符合基層實際的法治特性。

其一是主體法定。基層法治政府的建設，應當首先規范基層行政機關及其內設機構的設置行為，通過加強行政組織法與行政編制法的立法建設，強化“行政機關是法律的產兒”的法治思維，切實改變同級政府機構名稱五花八門，上下不對應的現狀，切實改變隨意設置領導小組、辦公室、指揮部等臨時性的無法律授權、無專業資質的組織，切實改變隨意分立與合并行政區域、行政機構等行為。從而切實改變基層行政主體設置的無法性、恣意性與行政行為的混亂性。

其二是職能法定。在“法無授權不可為、法定職責必須為”的理念下，當務之急是通過完善行政組織法，細化縣鄉兩級基層政府的法定職能與法定權責，細化法律授權，才能理清基層政府的權力清單與責任清單，使權力清單與責任清單法定化;才能避免以“法無授權不可為”為口實的“庸懶散浮拖軟”的行政不作為;才能改變縣級政府及其職能部門習慣將困難與矛盾下交鄉級政府，鄉級政府有責無權、有責無力的“上頭千條線，下頭一根針”的權責分離現狀。

其三是委托法定。在行政委托的研究方面，縣鄉兩級之間的行政委托問題研究成果較少;在縣鄉兩級基層政府的行政實踐中，實際上存在大量的行政委托行為，有要式的書面的，也有非要式的非書面依據的，缺乏統一的規范。應當將行政委托納入行政法規、規章的立法規劃中，明確行政委托的主體、條件、內容、范圍、程序與違法責任等，從而規范行政委托行為。以避免有權的不執法，無權的亂執法的現象，以避免事業人員、臨聘人員執法的亂象。

其四是決策法定。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》在國務院《關于加強市縣政府依法行政的決定》的基礎上，建立了重大決策的終身問責制度，但何為重大決策，不同層級政府的重大決策的標準各是什么，如何厘清重大決策集體決定制度與行政首長負責制的關系等，目前各地各級政府都在竭力規范這些概念，但是標準不夠統一，尚無權威統一的明確依據。尤其是在基層政府，許多重大事項的突擊性與時效性特別強，因而，亟須建立重大決策的民主科學法治的法律法規制度。

其五是指令法定。基層公務員所處的基層地位，面對眾多的條條塊塊上的上級與領導，誰的指令都得必須執行，誰的講話都是“重要講話”。在實踐中，我國基層政府及其公務員是難以做到“不得執行上級違法指令”的，但我國公務員法第六十條規定“公務員執行明顯違法的決定或者命令的，應當依法承擔相應的責任”。因此，違法指令害人害己害國家，必須加以規范。只有強化上級機關與領導行政指令的合法性，才能使基層政府的行為在法治的軌道上運行。

二、基層政府的依法行政與法治政府建設的關系

依法行政是指行政主體及其工作人員必須依據法律、法規和規章實施行政行為，法律、法規和規章是規制行政主體行使行政立法（規范性文件制定）、行政決策、行政執法和行政監督等一切行政權力的標準和依據。其法律特征如下。

其一，依法行政的規制對象不僅僅是行政機關及其公務員，而應當是更寬泛的行政主體及其工作人員，因為在各級行政機關外，還存在法律授權的企事業與社會團體、行政機關委托的組織與個人。因而這里的行政主體的外延要比行政機關寬泛，這里的工作人員的外延也大于行政機關的公務員范疇，即除公務員外，還包括法律授權的企事業與社團組織的工作人員和行政機關委托的大量協管人員與臨時聘用人員。尤其是在基層縣、鄉級政府的職能部門中，實際存在許多內設事業機構，這些機構擔負了許多行政事務甚至行政執法活動，大量協管人員與臨時聘用人員活躍在行政執法的第一線，他們的形象代表著基層人民政府的形象，他們的公務行為后果需要人民政府來“買單”。因此，規制這部分人員的行政行為更為重要，僅僅把行政機關及其公務員作為依法行政的規制主體是不夠的。

其二，依法行政的規制內容也并不僅僅限于各類具體行政行為，而應當包含行政主體的抽象行政行為在內的一切行政行為。在基層政府，通過這些年依法行政的宣傳教育，多數公務員開始注重行政執法活動的合法性了，但是在行政規范性文件的制定過程中，忽視其法治原則與法治程序的現象還客觀存在，規范性文件的自我賦權還并不鮮見。在行政決策中，忽視行政決策民主性合法性科學性的法治程序問題不少，以至于釀出如什邡、啟東等群體性事件突出問題。在行政監督中，監督無據、監督乏力、監督失職、監守自盜現象也值得重視。因此，依法行政的規制內容應當包括行政立法（規范性文件制定）、行政決策、行政執法、行政監督等等一切行政行為。

其三，依法行政所依之法的內涵應當體現良法善治的原則，應當是國家和人民的整體意志的體現，是廣大人民群眾自覺而普遍遵守的良法之制，是與地方保護主義和部門利益意志不相容的。而依法行政所依之法的外延應當是國家的法律、法規和規章，而不能以自我賦權的與上位法相抵觸的規范性文件為依據。“法律是治國之重器，良法是善治之前提”，在基層政府，尤須強調“法律至上”的法律權威性，才能克服“政令不出中南海”“上有政策，下有對策”“有法不依”、各行其是的部門意志、地方保護等“諸侯割據”問題，也才能發揮規范性文件以及鄉規民約的積極作用與治理功能。

其四，依法行政的治理重點應當是“官”和“權”，而非治理“民”和“事”。“依法行政的重心與實質是依法治官而非治民，是依法治權而非治事。”[8]在基層，由于“山高皇帝遠”，行政權力最容易出現恣意、濫用甚至尋租現象。因此必須強調依法行政的治理實質與對象是行政機關及其有權官員，強調依法行政的治理重點是行政權力及其易于濫用的重點領域。只有這樣，才能把行政權力關進行政法治的制度的籠子。

毫無疑問，“依法行政”與“法治政府”是近年來行政機關使用頻率較高的概念，黨的十八屆四中全會明確把“深入推進依法行政，加快建設法治政府”作為全面推進依法治國的重大任務。因此，準確理解與把握“依法行政”與“法治政府”的關系，對于落實黨的十八屆四中全會精神以及黨的十九大精神都有著重要意義。

從二者的相互聯系看，“依法行政”與“法治政府”是互為前提互相促進的有機整體。依法行政是法治政府的基本前提與必要條件，即只有行政主體堅持依法規范行政行為，堅持“合法行政、合理行政、程序正當、便民高效、誠實守信、權責統一”[9]等基本原則與基本要求，堅持責任政府理念、透明政府理念、誠信政府理念、有限政府理念等，法治政府建設目標才能實現。法治政府則是依法行政的必要保證與最終目標，即只有以法治政府的法治精神、法治理念、法治思維以及法治機制、法律制度去規范、保障行政主體的依法行政，依法行政才能沿著正確方向前進，最終實現法治政府的目標。

“依法行政”與“法治政府”的主要區別在于：

其一，依法行政是一種行為要求，即強調行政主體的行政行為必須依法進行。而法治政府不僅是行為要求，而且首先是一種價值觀念，法治政府不僅僅強調行政主體依法行政，而且首先強調行政主體的“法律主治”“良法之治”“制約權力”“保障權利”的法治思維、法治原則與法治精神。

其二，依法行政是一種行為過程，即強調行政行為如何運行，怎樣運行，但它并不意味著朝著什么方向運行，并不必然地保證法治政府目標的確立和實現。而法治政府不僅僅強調行政主體的依法運行的機制，而且規定了行政主體“依法治國”“建設法治政府”的實現目標與運行方向。

其三，依法行政所依之法的內涵外延規定并不明確，它可能依“良法”行政，也可能以“惡法”行政;它可能依國家法律、法規、規章行政，也可能依自我賦權的具有部門利益或地方保護的規范性文件而行政。法治政府則要求行政主體必須依據體現國家整體意志的良法行政，依據國家的法律、法規、規章行政。

其四，法治政府的內容比依法行政更豐富更明確。依法行政強調“合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一”[9]的基本要求。法治政府則包括民意政府、有限政府、責任政府、透明政府、廉潔政府、誠信政府、效能政府等內涵，凸顯主體法定、權責法定、行為法定、程序法定、監督法定、責任法定等特征。而依法行政則不必然包含上述內容。

三、新時代加強基層法治政府建設的重大意義

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調：“推進基層治理法治化。全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層。”在推進基層治理法治化的復雜系統與具體實踐中，基層政府作為國家基層的行政機關，肩負著基層治理的行政職責與國家使命，因而，加快基層法治政府建設是基層治理法治化的關鍵環節和基本條件。

其一，基層人民政府是體現執政黨領導的“形象”政府，基層法治政府建設是實現中國共產黨的領導的重要保障。執政黨的組織并非行政主體，并非政權機關，黨的領導應當通過基層政府去體現去實現。基層政府應當是立法機關的執行機關，對人大負責，受人大監督。黨的領導意志（重大決定決策與戰略部署）與路線方針政策應當通過人民代表大會轉化為國家意志，形成全體公民必須遵守的法律法規，并由這些法律規范授權予人民政府去實施執行。國家法律規范的貫徹執行，絕大多數依靠人民政府去貫徹實施落實，特別是在基層社會，基層政府的一切行政行為，直接體現著執政的中國共產黨的領導形象，直接肩負著人民代表大會賦予的執法使命，直接面對并服務于公民、法人與其他社會組織。如果基層人民政府不能嚴守法律規范，不去依法行政而恣意行政，則必然違背執政黨的意志，必然敗壞執政黨的領導形象，鄧小平早在1941年《黨與抗日民主政權》一文中批判“黨權高于一切”時指出：“遇事干涉政府工作，隨便改變上級政府法令……結果群眾認為政府是不中用的，一切要決定于共產黨。于是要錢的是共產黨，要糧的是共產黨，政府一切法令都是共產黨的法令，政府一切錯誤都是共產黨的錯誤，政府沒有威信，黨也脫離了群眾。這實在是最大的蠢笨！”[10]因此，基層政府的形象就是黨的形象，基層政府形象的好壞，直接體現著黨的形象的好壞。只有依法規范基層政府的行為，努力建設基層法治政府，黨的路線方針政策的才能得以全面落實，黨在基層社會的領導形象才能得以改善與維護。

其二，基層人民政府是推進基層民主的“責任”政府，基層法治政府建設可以保障人民民主的充分實現。我國憲法明確規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民”。基層民主必須通過基層人民政府才能實現。我國的選舉制度實行直接選舉與間接選舉相結合的原則，在縣、鄉兩級基層社會，公民依據憲法與選舉法直接選舉出自己信賴的人大代表，再由這些人大代表選舉出縣、鄉人民政府的行政首長，并由其同級人大常委會決定其政府組成人員。縣、鄉人民政府的職權是，依據我國憲法與組織法規定，執行本級人民代表大會的決議和上級行政機關的決定和命令，管理本行政區域內的公共行政事務。縣、鄉政府對人大負責，受人大監督。人民代表對不稱職的行政首長可以依法行使其罷免權，可以依法行使對政府的質詢權與建議權。由此可以說，人民是主人，政府是仆人。如果基層政府不對人大負責，不受人大監督，不是忠實地執行人大的決定，不能忠實地體現人民的意志，人民政府就會失職，人民當家作主就是空話。尤其是基層政府，直接體現著人民意志的落實兌現，直接擔負著服務于人民群眾的法律使命，直接決定著人民民主的能否實現。

其三，基層人民政府是貫徹執行國家法律與政策的“終端”政府，基層法治政府建設可以保障國家法律與政策的一以貫之。在實施依法治國的宏大系統工程中，人民政府的依法行政是推進與實現依法治國方略的關鍵與重點。我國的法律、法規與規章絕大多數依靠人民政府去貫徹執行，而基層的人民政府則處于執行這些法律、法規與規章的“前沿”與“終端”位置。國家的法律、法規和規章與黨的路線方針政策能否落地生根，能否一以貫之，能否政令暢達，取決于基層人民政府的法治化程度，取決于基層政府工作人員依法行政的意識與水平。廣大人民群眾能否依法享有各項憲法權利，能否依法獲得社會公共產品、公共服務，完全依賴于基層政府的供給與保障。如果基層人民政府不遵守法治政府的基本規范與要求，有法不依、違法行政、弄虛作假、“上有政策，下有對策”、部門意志與地方保護主義盛行，法律、法規與規章就只是一紙空文，依法治國就只是一句空話。

其四，基層人民政府是推進全民守法的“窗口”政府，基層法治政府建設可以促進與引領公民法律意識的覺醒。基層政府與行政相對人（公民、法人和其他組織）關系十分密切，絕大多數誠信守法的行政相對人可能自始至終就與法院、檢察院毫無干系。但是，沒有一個行政相對人可以始終不與行政機關打交道，他（它）們從出生（產生）到死亡（終結）都須臾離不開政府的職能部門。比如上戶口、領執照、注銷戶籍或企業等等。公民、法人和其他組織需要基層政府保障與給予其法定權利，他（它）們的守法意識與依法經營需要基層人民政府去引導與宣傳，國家法律與黨的政策需要基層人民政府去貫徹與實施，行政相對人的違法行為需要基層人民政府去執法與矯正。同時，基層政府的行政行為需要接受行政相對人的依法監督與評價，基層政府的重大行政決策需要接受行政相對人的依法參與評估，基層政府工作人員的升遷需要接受行政相對人的選擇，基層政府工作人員的行為需要接受行政相對人的依法質詢。因此，實現“全民守法”，基層人民政府首先是用法守法的率先垂范者，同時又是行政相對人用法守法的引領示范者。只有在基層積極推進法治政府建設，堅持依法行政，才能形成全民守法的良好氛圍。

其五，基層人民政府是構建和諧社會的“焦點”政府，基層法治政府建設可以有效維護社會穩定與和諧。在市場經濟的大潮中，社會主體多元化，社會利益多元化，社會價值觀多元化，使社會深層次問題凸顯，各種矛盾潛滋暗長，社會發展風險加大，社會系統的脆弱性加劇。而基層政府則處于各種矛盾一觸即發的風口浪尖，成為矛盾糾紛類型多樣化、內容復合化、調處疑難化、矛盾易激化的漩渦與焦點。近年來的征地拆遷、環境污染、企業改制、勞動爭議、司法不公、干部作風等問題導致的社會群體性事件，大量發生的各種上訪信訪事件，使基層政府無法回避而必須正確面對，背負著極大壓力，挑戰著基層政府的維穩應急處置能力，考驗著基層政府的政策法治水平。對此，基層政府必須首先依法行政，以法治政府的行為規范約束自己，才能從利益政府的羈絆中超脫出來，才能從現存的各種錯綜復雜的社會矛盾的漩渦與焦點中解脫出來。基層政府必須充分運用法治思維與法治方式去化解社會矛盾，才能從根本上解決社會各種深層次的矛盾，才能在不斷的深化改革中維護社會的穩定大局。

四、新時代加強基層法治政府建設的目標

目標是目標主體所期望實現的成就，目標具有多層次性。法治政府建設的目標也同樣具有多層次性。

從政府不同層級看，既有各級政府的共性的一般目標，也有各級政府的不同的特有目標。因此，可以分為中央法治政府建設目標與地方法治政府建設目標。地方法治政府建設目標還可以分為省、市（直轄市、設區市）法治政府建設目標與基層（縣、鄉級）法治政府建設目標。

從法治政府建設的過程看，其目標應當有法治政府建設年度目標、近期目標（三至五年，如各省市制定的“全面推進依法行政的五年規劃”），中期目標（十年，如國務院《全面依法推進依法行政實施綱要》提出的“十年左右”基本實現建設法治政府的目標），遠期目標（三十年），終極目標等。

從法治政府建設的內容看，可以分為法治政府建設總目標、分項目標，如高度的行政主體法治意識目標、完備的行政法制體系建設目標、規范的行政執法體系目標、嚴密的法治監督體系目標、有力的法治保障體系目標等。

2004年3月，國務院制定頒發了《全面推進依法行政實施綱要》，提出了七個方面的具體任務。這七個方面勾勒了法治政府建設“十年左右”的階段性與一般性的目標。十年轉瞬過去，實際上，法治政府建設這個階段性與一般性目標的時間定得太短。因此，黨的十八大又提出到2020年“基本建成法治政府”的目標，黨的十八屆四中全會進一步明確提出了法治政府建設的基本目標，即“建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”[11]。2015年12月，中共中央、國務院印發《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》， 為確保到2020年基本建成法治政府的基本目標，提出了法治政府建設的總體要求、主要任務與具體措施。

作為縣鄉級的基層法治政府建設，在遵循國務院三個重要文件即《全面推進依法行政實施綱要》《關于加強市縣政府依法行政的決定》《關于加強法治政府建設的意見》與黨的十八大以來尤其是黨的十八屆四中全會精神和黨的十九大精神的基礎上，應當根據《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》和基層實際設定法治政府建設的特有目標。

其一，明確基層法治政府建設的年度考核目標。在行政實踐中，一些上級政府的五年規劃到不了基層，由于沒有嚴格的短期或年度目標考核，容易使規劃流于形式，或者難以落實。容易出現“規劃規劃，紙上畫畫，墻上掛掛，通篇鬼話，不及領導一句話”的現象。落實黨中央、國務院關于堅持依法行政，建設法治政府的重大部署和重要文件精神，省、市（直轄市、設區市）級政府均有“實施意見”或“實施辦法”或“五年規劃”等貫徹性文件，而到縣、鄉級政府則是強弩之末，一些基層既無貫徹落實的具體實施文件，又無檢查貫徹落實情況的考核要求，使得上級文件精神浮在空中，較多的基層干部對三個重要文件一無所知。這應當是“在推進依法行政的過程中，總的感覺是，從中央政府到省政府、市政府、縣政府，甚至于到鄉政府，總體上推進依法行政的力度有逐級遞減的問題，也就是說，越到基層，依法行政的困難越大”[12]的重要原因。因此，省、市（直轄市、設區市）政府應當制定縣鄉級政府法治政府建設的指標考核體系，細化年度考核目標，建立法治GDP，嚴格督促貫徹落實。縣、鄉級基層政府應當以年度目標的形式，將中央的依法行政與法治政府建設的十年要求，省、市（直轄市、設區市）政府的五年規劃等精神逐年分解，分步實施，落到實處。

其二，明確基層法治政府建設的階段重點目標。基層法治政府涉及面十分廣泛。國務院《關于加強法治政府建設的意見》提出了提高行政機關工作人員依法行政的意識和能力、加強和改進制度建設、堅持依法科學民主決策、嚴格規范公正文明執法、全面推進政務公開、強化行政監督和問責、依法化解社會矛盾糾紛等七個方面共二十九條任務，這七個方面共二十九條任務十分全面，但縱觀各省市（直轄市、設區市）制定的實施意見或實施辦法，有的還沒有國務院《關于加強法治政府建設的意見》內容具體，缺乏操作性;有的幾乎是照搬照抄，上下一般粗。尤其是作為基層政府，對于法治政府建設的階段性重點性目標并不清楚。因此，應當尋求法治政府建設的循序漸進的實現路徑，建立分階段有步驟地建設基層法治政府的目標規劃。應當根據《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》的具體部署，從規范基層政府行政行為開始，做到行政行為的規范化;進而在國家行政法制逐步完善的基礎上，做到行政行為的制度化;最后實現基層政府行政行為的法治化。實現規范化——制度化——法治化的三步走。應當使縣、鄉級基層政府明確每年依法行政與法治政府建設的重點目標是什么，今年應當解決一個或幾個什么重點問題，明年應當突出什么重點，五年中要實現一個什么樣的能落到實處的法治目標。從而避免規劃面面俱到，重點模糊，抓而不實的問題。

其三，明確基層法治政府建設的分項規劃目標。在設定基層政府行政文化法治化，基層政府行政行為的法治化，基層政府行政監督的法治化的總目標下，可以劃分以下幾方面的分項目標，即高度的行政主體法治意識目標、完備的行政法制體系建設目標、規范的行政執法體系目標、嚴密的法治監督體系目標、有力的法治保障體系目標，等等。并根據基層實際，突出其分項目標的可操作性，比如，“提高行政機關工作人員特別是領導干部依法行政的意識和能力”，每年要學習哪些相關法律知識，五年內應當達到什么樣的水準，如何考核考察領導干部依法行政的意識與實績等等，應當明確在“高度的行政主體法治意識”分項目標中。又比如在“突出政府立法重點”方面，各省市（直轄市、設區市）應當擬定政府立法的年度重點與五年立法規劃。尤其應當將基層政府行政執法與行政管理面臨的法律空白、不完善、不協調的亟須完善的內容納入立法規劃中。

其四，明確基層法治政府建設的特有實際目標。我國地域遼闊，各地情況千差萬別。基層政府涉及環境問題、資源問題、維穩問題、就業問題、社保問題、治安問題等較多的問題，應當鼓勵各縣級政府根據自身實際，制定符合本地實際的短期、中期法治政府建設目標。根據不同的縣域經濟，確定不同的縣域法治。如根據不同地域情況，分別突出對環境保護法、土地管理法、森林法、水法、草原法、礦產資源法、漁業法、稅收征管法、國有資產法、安全生產法、食品藥品法、旅游法等法律法規的貫徹執行，制定基層政府的明確的行政執法與管理的近期目標，以規范基層政府的行政執法與管理行為，以保護自然資源和發展基礎。

五、新時代加強基層法治政府建設的實踐任務

黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調：“加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”[13]。這是新形勢下對法治政府建設提出的新要求，也進一步明確了基層法治政府建設的新任務。

（一）加快建設職能科學的基層效能政府

行政體制改革的核心和難點是轉變政府職能，而職能科學、結構優化則是轉變政府職能的關鍵。但是，各級政府在職能定位、機構設置、職責分工、運行機制等方面沉疴明顯，尤其是在縣級政府各職能部門之間的職能交叉、權責失配、政出多門、多頭管理等問題長期存在，縣鄉級政府之間權責配置不協調，縣級政府部門“權大責小”、鄉級政府“權小責大”問題突出。因此，一是應當在縣級政府部門實行“大部制”式的改革，改變職能交叉與重疊的“五龍治水”現象，如食品藥品質量問題，工商行政管理部門、質量技術監管部門、食品藥品監管部門都可以管;綠化工作，林業局、環保局、規劃局、建設局都可以管等等，由此改變“三個和尚沒水喝”的局面，改變管理責任分散，責任定位困難，容易互相推諉，延誤行政效能，產生利益尋租等現象。二是應當進一步深化鄉鎮行政管理體制的改革，及時總結以“擴權強鎮”為核心的經濟發達鎮行政管理體制改革試點經驗，切實糾正縣級政府部門下放責任不放利益，下放負擔不放權力，下放權力反而新增基層負擔等問題端倪。改善鄉級政府職能配置與發展定位不協調、人員配置與工作需要不協調、權力配置與履職責任不協調等問題，改善鄉級政府權小責大、事多人少（專業人員）的“腳大鞋小”的問題。三是應當通過立法建設與改革創新并舉，即加快基層行政組織法制建設與縣鄉級政府行政管理體制改革，厘清縣鄉級政府之間的權責界限、機構設置、職能分工、相互關系等，從而加快建設職能科學的基層效能政府，“推進機構、職能、權限、程序、責任法定化”。

（二）加快建設權責法定的基層有限政府

權責法定是指行政機關的創設源于法律規定，行政機關的權力責任源于法律規定，行政機關在行使權力、作出決定時，首先看有無法律明確授權，并且必須在法律設定的權力范圍內活動而不能隨心所欲。權責法定強調：主體的法定性、權力的有限性、授權的明確性、行為的公權性。強調主體法定、行為法定、權力有限、越權無效。強調“法律授權必須為，法無授權不可為”。建設權責法定的基層有限政府，當務之急是應當完善基層行政組織法制。首先，只有完善基層行政組織法制，才有“法律授權必須為，法無授權不可為”的法律依據。如鄉級政府對公民、法人和其他組織實施消極行政行為，如行政處罰、行政許可、行政強制、行政檢查、行政收費、行政確認、行政征用、行政征收等具體行政行為，首先，要有法律對鄉級政府的明確授權，鄉級政府才具有主體資格，才具有行為的合法性。如果僅僅依靠縣級政府的下放權力或行政委托，其合法性依然存在問題。其次，只有完善基層行政組織法制，才能厘清縣鄉級政府的權力清單與責任清單。中央、國務院下發了《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》，各地積極梳理權力清單，但許多同級政府拿出的權力清單的項目、數量差異較大，如某街道辦事處公布了9大類6636項行政權力。之所以各地差異大，仔細推敲，這些權力清單尤其是在鄉級政府（派出機構街道辦事處）許多法律依據不足。最后，只有完善基層行政組織法制，才能克服基層政府的恣意與任性，把基層行政權力關進制度的“籠子”。由于長期的基層行政組織法制的缺位、粗疏與不完善，使基層政府工作人員的思維缺乏法治思維習慣，缺乏法治規矩意識，加之人治傳統的積淀，基層政府的人治恣意與枉法任性并不鮮見。

（三）加快建設執法嚴明的基層責任政府

執法，顧名思義是指掌管法律，手持法律，執行法律。在日常生活中，人們通常在廣義與狹義這兩種含義上使用這個概念。筆者認為，“執法”可分為四個層面：一是泛廣義的執法是指國家行政機關、司法機關及其公職人員依照法定程序實施法律的活動，如，彭真同志為司法機關題寫的“嚴肅執法”。二是廣義的執法是指法的執行，即國家行政機關作為國家立法機關的執行機關，其一切行政行為都應當是貫徹執行法律的活動。三是狹義的執法是指國家行政機關與行政立法相對應的活動，即在行使行政管理權的過程中，依照法定的職權和程序，貫徹執行法律的活動。四是最狹義的執法是指國家行政機關的執法機構依法執行行政檢查、行政處罰、行政強制等活動，是與行政立法（規范性文件制定）的抽象行政行為相對應的具體行政行為。行政實踐中，多在這一層面使用“執法”概念，這里的“執法嚴明”的“執法”也應當在此層面上。“嚴明”是指嚴格而明確，嚴肅而公正。而并非嚴厲打擊，并非動輒“頂格處罰”，“嚴明”應當是嚴格明確依據法律規定、依據事實證據、依據辦案程序，嚴格遵守“合法行政、合理行政、正當程序、誠實守信、便民高效。權責統一”等基本要求。“執法嚴明”就是“堅持嚴格規范公正文明執法”。基層政府擔負著大量的執法任務，面對著大量的行政相對人，每一項具體行政行為執行的好與壞，都體現整個人民政府的形象，因此，應當按照依法行政的六個基本要求，嚴格規范基層執法行為，從而加快建設執法嚴明的基層責任政府。

（四）加快建設公開公正的基層透明政府

公開是公正的前提與保障，公開公正是透明政府的基本要求。黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“堅持以公開為常態、不公開為例外原則，推進決策公開、執行公開、管理公開、服務公開、結果公開。”基層政府應當按照《政府信息公開條例》和《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》精神，建設公開公正的透明政府。努力培育透明政府的法治思維，肅清長期形成的“秘密行政”的“神秘政府”觀念，厘清保密與公開的原則區別與事項界限。堅持決策公開，凡涉及重大決策的事項應當把“公眾參與”作為首要程序公開征求公眾意見;堅持執行公開，積極推行行政執法公示制度，規范執法人員的執法行為;堅持管理公開，凡涉及行政相對人權利和義務的規范性文件都應當公開，嚴禁使用未公開“內部文件”作為管理依據;堅持服務公開，努力建設縣鄉級政府互聯網政務信息數據服務平臺和便民服務平臺;堅持結果公開，全面公開政府職能、法律依據、實施主體、職責權限、管理流程、監督方式等事項，注重行政審批、行政處罰等行為的結果公開。在基層政府部門，常常涉及公民與政府之間的信息是否公開，哪些信息可以公開的矛盾。為此，最高人民法院2014年9月12日發布人民法院政府信息公開十大案例，對基層政府提供了可資借鑒的判例，對以種種理由拒絕信息公開的傳統做法可以進行司法監督了。

（五）加快建設廉潔高效的基層廉價政府

廉潔與廉價政府是實現效率與效能政府的基礎與前提，建立“廉價、廉潔、效率、效能”政府是現代政府所追求的理想目標。黨的十八大強調，要堅決反對腐敗，建設廉潔政府，做到干部清正、政府清廉、政治清明。黨的十八大以來，通過落實改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定，對因公出國、公務用車、公務招待“三公消費”的治理，對形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風的“四風”整頓，對“庸懶散浮拖”的作風整頓，也使政府的效能效率有了明顯提高。加快建設廉潔高效的基層廉價政府，是貫徹黨的十八大以來的方針路線政策的必然要求，也是建設基層法治政府的重要內容。因此，應當加快基層廉潔廉價政府的法律制度建設，靠制度問責問效問政，用制度管權管事管人，把權力關進法制的籠子;應當加快基層政企分開、政資分開、政事分開、政社分開的理念培育與制度建設，促進基層政府“管理退出、監督跟進”，促進決策、管理、監督法治化;應當健全了基層工作運行和責任追究機制，建立科學的考核考評機制與監督問責機制，樹立法治GDP政績觀，以促進基層廉階廉潔政府建設。

（六）加快建設守法誠信的基層誠信政府

守法誠信即是行政機關的行政道德底線，也是行政法治要求。國務院《全面推進依法行政實施綱要》把“誠實守信”作為各級政府依法行政的基本要求，具有重要的指導意義。只有加快建設守法誠信的基層誠信政府，才能切實糾正弄虛作假、欺上瞞下，假數字、假報告、假政績的現象，切實糾正形象工程、政績工程、“花架子”工程等現象;只有加快建設守法誠信的基層誠信政府，才能切實糾正朝令夕改、出爾反爾、言而無信的虛浮作風;只有加快建設守法誠信的基層誠信政府，才能在全社會建設起言而有信、一諾千金、童叟無欺的社會誠信體系。因此，加快建設守法誠信的基層誠信政府，應當強化依法行政的所依之法的法律穩定性與不可溯及性，改變基層政府的人治行政與政策行政思維傳統;應當強化基層政府行政活動的真實性、確定性與善良性，做到取信于民，善政于民;應當強化信賴保護原則，不得隨意撤銷授益行政行為，以保護無過錯行政相對人的既得利益，特別是涉及群眾重大切身利益時，更應當嚴禁政府恣意妄為，與民爭利。

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Abstract： In the new era， speeding up the construction of the government of therule of law at the grassroots level is the inherent requirement of implementing the strategy of comprehensively governing the country according to law， and it has very important practical significance. It is a prerequisite to speed up the practical process of understanding the general theoretical issues such as the attributes， characteristics and requirements of the construction of the government of the rule of law at the grassroots level. The theoretical orientation and practical task of the construction of the government of the rule of law at the grassroots level ought to be organically unified to truly solve the problems of "difficulty"and "pain point"in the process of the construction of the government of the rule of law at the grassroots level.

Key words： new era; grassroots; government of the rule of law; theory; practice

責任編輯：翟 ? 祎