淺談?dòng)吞锿恋毓芾砉ぷ鞔嬖趩?wèn)題及對(duì)策

霍紀(jì)峰

摘要：油田勘探開(kāi)發(fā)對(duì)土地的依賴(lài)性很強(qiáng)，在占用土地上具有點(diǎn)多、面廣、量大等特性，在建設(shè)初期，臨時(shí)用地取得的難易制約著油田產(chǎn)能建設(shè)的順利進(jìn)行與否，確權(quán)之后又作為資產(chǎn)管理的重要方面，直接影響著油田的權(quán)益。隨著土地管理工作的發(fā)展變化，如何進(jìn)一步完善制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)降本增效，本文從當(dāng)前油氣田土地日常管理工作分析入手，找出了土地管理過(guò)程中存在的不足，提出了有效的管理措施建議，為油氣田加強(qiáng)土地管理工作提供了參考。

關(guān)鍵詞：油田;土地;管理;對(duì)策

油田作為沒(méi)有圍墻的工廠，油、水井及其生產(chǎn)設(shè)施遍布于鄉(xiāng)村農(nóng)田，隨著油氣田開(kāi)發(fā)時(shí)間的不斷深入，生產(chǎn)建設(shè)不斷占用大量農(nóng)民土地，土地供需矛盾也日益突出。同時(shí)，土地法律法規(guī)及相關(guān)政策制定的日趨完善，辦理手續(xù)的程序和過(guò)程相當(dāng)繁雜，按地類(lèi)區(qū)別從基層村集體開(kāi)始辦起，直到省土地部門(mén)，甚至到國(guó)土資源部，各級(jí)國(guó)土部門(mén)逐級(jí)把關(guān)、逐級(jí)審核申報(bào)，并按政策標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)償、繳納相關(guān)稅費(fèi)，工作量非常巨大。

國(guó)家相關(guān)法規(guī)政策情況 從2004年10月國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)）文件以來(lái)，國(guó)家相繼頒布實(shí)施了一系列更為嚴(yán)格的土地政策和規(guī)定，在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、占補(bǔ)平衡等方面有了更加嚴(yán)格的要求。這些文件的主要內(nèi)容可以概括為兩個(gè)字，一個(gè)是“高”，一個(gè)是“嚴(yán)”：“高”就是征地費(fèi)用越來(lái)越高。近幾年來(lái)，油田建設(shè)項(xiàng)目用地價(jià)格基本按10%的幅度逐年遞增，社保每年約按15%的幅度遞增。“嚴(yán)”就是用地審批程序越來(lái)越嚴(yán)。現(xiàn)在用地報(bào)批必須同時(shí)具備“符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、取得當(dāng)年用地計(jì)劃、補(bǔ)償安置足額到位、占補(bǔ)平衡義務(wù)落實(shí)、符合行業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)”五個(gè)基本條件才能審批用地和供地。? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?油田土地管理現(xiàn)狀調(diào)查

隨著《土地管理法》的頒布與實(shí)施，土地管理已步入法制化軌道，并且國(guó)家土地管理的力度在逐年增大，建設(shè)用地供需矛盾突出，國(guó)家加大了土地宏觀調(diào)控力度，耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地的措施更加有力，用地行為更加規(guī)范，審批程序更加嚴(yán)格，過(guò)去粗放和無(wú)序化的管理方式已不再適應(yīng)國(guó)家和集團(tuán)公司對(duì)土地管理的要求。

2.1征地難度加大，成本增高

由于油田的長(zhǎng)期開(kāi)發(fā)建設(shè)，農(nóng)民人均土地逐漸減少，不同意征地的區(qū)域在不斷擴(kuò)大。同時(shí)油田周邊區(qū)域內(nèi)的部分農(nóng)民存在著嚴(yán)重的“靠油田、吃油田”的思想，在征地過(guò)程中，為了索要高額補(bǔ)償，經(jīng)常千方百計(jì)進(jìn)行刁難，嚴(yán)重阻礙了油田正常的征地和補(bǔ)償工作，影響了油田勘探開(kāi)發(fā)建設(shè)的步伐。

2.2 新增建設(shè)用地取得難 2016年月11月，國(guó)土資源部修訂后的《建設(shè)用地預(yù)審管理辦法》規(guī)定，“應(yīng)當(dāng)由國(guó)土資源部負(fù)責(zé)預(yù)審的輸電線(xiàn)塔基、鉆探井位、通訊基站等小面積零星分散建設(shè)項(xiàng)目用地，由省級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)預(yù)審，并報(bào)國(guó)土資源部備案”?，F(xiàn)省國(guó)土資源廳要求所有鉆井用地預(yù)審報(bào)件須落實(shí)到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃圖上，并增加各區(qū)縣政府出具的每宗土地符合規(guī)劃的證明材料，才予以審批。由于絕大部分井場(chǎng)屬于滾動(dòng)建設(shè)，無(wú)法落實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃圖上，無(wú)法完成上報(bào)材料。

2.3用地?cái)?shù)量的隨機(jī)性

在油田勘探開(kāi)發(fā)過(guò)程中，開(kāi)發(fā)方案的調(diào)整也會(huì)影響用地?cái)?shù)量的隨機(jī)變化，一方面新開(kāi)發(fā)區(qū)塊，雖已探明投入開(kāi)發(fā)，并確定了布井?dāng)?shù)量，但因開(kāi)發(fā)中油氣層品質(zhì)相對(duì)較差等因素的影響;另一方面老區(qū)塊隨著認(rèn)識(shí)和工藝技術(shù)水平的提高，重新部署加密井，或打側(cè)鉆井等，都會(huì)導(dǎo)致開(kāi)發(fā)方案的調(diào)整，油氣勘探開(kāi)發(fā)從用地?cái)?shù)量上具有隨機(jī)性。

2.4地方建設(shè)與油田生產(chǎn)的沖突

油氣田臨近城區(qū)的井站、管網(wǎng)、油水井等油田設(shè)施較多，城鎮(zhèn)化建設(shè)（如道路修建、規(guī)劃建設(shè)等）不可避免地涉及油田設(shè)施的拆遷，致使油田或放棄原定施工井位或關(guān)停、遷移井站、改建管網(wǎng)，打亂了油田原油生產(chǎn)布局，造成比較大的經(jīng)濟(jì)損失。

2.4用地實(shí)施的超前性

地下油氣資源勘探開(kāi)發(fā)與地面鉆井及配套設(shè)施建設(shè)是同時(shí)部署、同時(shí)實(shí)施、同時(shí)建產(chǎn)，而在建設(shè)用地方面則要求跨前一步、超前運(yùn)作、提前實(shí)施。只有建設(shè)用地超前落實(shí)，土地供給滿(mǎn)足油氣勘探開(kāi)發(fā)需要，才能確保油氣勘探、評(píng)價(jià)、開(kāi)發(fā)各階段目標(biāo)的順利實(shí)施。

2.5 地籍管理不規(guī)范

由于多年來(lái)持續(xù)不斷的機(jī)構(gòu)改革與重組，很多單位或機(jī)構(gòu)已經(jīng)撤消，但土地權(quán)證并沒(méi)有及時(shí)變更，存在土地權(quán)證管理分散、證件遺失等現(xiàn)象，給土地管理工作增加了難度。 2.5 隨意侵占油田生產(chǎn)用地的情況時(shí)有發(fā)生 主要表現(xiàn)在強(qiáng)行在油田進(jìn)井路、井場(chǎng)及界溝內(nèi)耕種、種樹(shù)，影響到油田正常生產(chǎn)，尤其是在作業(yè)等施工過(guò)程中，遇到車(chē)輛掛樹(shù)等問(wèn)題，老百姓挖路攔車(chē)，索要補(bǔ)償，由此產(chǎn)生的工農(nóng)糾紛在逐年增加，一方面使油田生產(chǎn)受到影響，另一方面每年多增加一定比例的支出。

3 應(yīng)對(duì)措施及對(duì)策

（1）針對(duì)目前存在的問(wèn)題，要繼續(xù)深入學(xué)習(xí)《土地管理法》及相關(guān)配套法律法規(guī)，以全面提升土地管理工作水平為目標(biāo)，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，采取有效措施，在統(tǒng)籌謀劃上求發(fā)展，特別是對(duì)工作中存在的重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行疏理，按照“以點(diǎn)帶面、全面發(fā)展、整體提高”的思路，采取多種方式，加大培訓(xùn)力度，要把政策規(guī)章、業(yè)務(wù)技能與綜合知識(shí)有機(jī)結(jié)合起來(lái)。

（2）加強(qiáng)油田土地的地籍管理，維護(hù)好油田土地的合法權(quán)益，對(duì)已經(jīng)確權(quán)的土地通過(guò)界溝、界樁、圍欄等不同形式加以保護(hù)，對(duì)侵占土地的侵權(quán)行為進(jìn)行依法打擊，確保權(quán)益不受侵占。

（3）提前進(jìn)行規(guī)劃，積極與地方政府部門(mén)溝通，根據(jù)國(guó)土部門(mén)的空間規(guī)劃計(jì)劃合理安排鉆探井位，做到一次部署到位，避免因土地問(wèn)題無(wú)法實(shí)施勘探打井。

（4）加強(qiáng)已有土地的有效利用，通過(guò)在已有土地上鉆探新井或利用已經(jīng)廢棄的油水井進(jìn)行側(cè)鉆或更新，合理利用已征土地，或在一宗土地上多打井，實(shí)施“井工廠”模式進(jìn)行區(qū)塊開(kāi)發(fā)。盡最大可能減少新征土地。