城市軌道交通PPP項(xiàng)目工程建設(shè)質(zhì)量安全管理現(xiàn)狀調(diào)研與分析

馬俊 王秋生

摘要：依托城市軌道交通工程建設(shè)實(shí)際需求，本文通過調(diào)研對(duì)城市軌道交通PPP模式項(xiàng)目工程建設(shè)質(zhì)量安全管理現(xiàn)狀與問題展開研究。研究首先對(duì)PPP模式概念、內(nèi)涵以及PPP模式下的質(zhì)量安全管理進(jìn)行了分析;之后，基于法律法規(guī)梳理進(jìn)行了調(diào)研設(shè)計(jì)，通過9個(gè)城市的實(shí)地調(diào)研全面了解國內(nèi)城市軌道交通工程PPP模式項(xiàng)目質(zhì)量安全管理責(zé)任履行現(xiàn)狀，并對(duì)存在的問題進(jìn)行總結(jié)與分析，提出改進(jìn)建議，以期為PPP模式項(xiàng)目工程建設(shè)質(zhì)量安全管理水平的提升提供參考。

關(guān)鍵詞：PPP模式;城市軌道交通工程;質(zhì)量安全管理

城市軌道交通具有投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、資本收益相對(duì)較低等突出特點(diǎn)，對(duì)投資運(yùn)營主體的實(shí)力有較高要求。隨著城市軌道交通建設(shè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，其資金需求量也日益加大，引入社會(huì)資本、發(fā)展多元化投融資模式成為一種趨勢，城市軌道交通領(lǐng)域新型融資模式項(xiàng)目尤其是PPP模式項(xiàng)目隨之不斷涌現(xiàn)。PPP模式不僅是一種融資模式，也是一種全新的建設(shè)管理模式，它的引入在積極推動(dòng)城市軌道交通發(fā)展的同時(shí)，也給城市軌道交通工程的建設(shè)管理帶來了新的挑戰(zhàn)。與傳統(tǒng)模式相比，新模式下城市軌道交通工程建設(shè)的投資主體、參與主體、組織形式、管理形式、責(zé)權(quán)利關(guān)系等均發(fā)生了很大改變;另外，新型建設(shè)管理模式的合同體系、配套政策環(huán)境尚不完善，各方的認(rèn)識(shí)和理解也不統(tǒng)一。上述種種因素給新型建設(shè)管理模式下城市軌道交通工程項(xiàng)目的建設(shè)管理，尤其是工程建設(shè)的質(zhì)量安全管理帶來諸多問題。

質(zhì)量安全管理是工程建設(shè)的核心工作，關(guān)系到工程的成敗乃至整個(gè)行業(yè)的健康發(fā)展。PPP模式下，城市軌道交通項(xiàng)目工程建設(shè)質(zhì)量安全管理工作如何開展成為業(yè)內(nèi)普遍關(guān)心的問題。基于上述背景，本文通過調(diào)研對(duì)城市軌道交通PPP模式項(xiàng)目工程建設(shè)質(zhì)量安全管理現(xiàn)狀與存在問題展開研究，以期為提升城市軌道交通PPP項(xiàng)目工程建設(shè)質(zhì)量安全管理水平提供助力，促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展。

1PPP模式項(xiàng)目的質(zhì)量安全管理

我國政府給PPP模式的官方譯名是“政府和社會(huì)資本合作模式”，主要是指政府和社會(huì)資本方共同成立特殊目的項(xiàng)目公司，政府和企業(yè)全過程合作、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益。PPP模式包含以下幾個(gè)方面的內(nèi)涵：

1.1強(qiáng)調(diào)政府公共部門與各種所有制形式的社會(huì)資本方（包含國企、私企、外企等）的合作伙伴關(guān)系。

1.2強(qiáng)調(diào)政府公共部門與各種所有制形式的社會(huì)資本方以提供公共產(chǎn)品或服務(wù)（包括提供基礎(chǔ)設(shè)施等）為雙方合作的共同目標(biāo)。

1.3強(qiáng)調(diào)利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，指各種所有制形式的社會(huì)資本方與政府公共部門在合作過程中，共同獲益，共同承擔(dān)項(xiàng)目可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

其中，社會(huì)資本與政府公共部門之間合作形成的伙伴關(guān)系是PPP模式最為突出的特征，這種伙伴關(guān)系帶來的變化是項(xiàng)目參與方的多元化。除傳統(tǒng)建設(shè)管理模式中常見的設(shè)計(jì)單位、勘察單位、施工單位、監(jiān)理單位等參建主體外，PPP模式城市軌道交通項(xiàng)目的參與主體還包括政府方及其職能部門、社會(huì)資本方、承擔(dān)項(xiàng)目特許經(jīng)營的項(xiàng)目公司等眾多具有差異性的主體。上述變化給項(xiàng)目質(zhì)量安全管理帶來了直接影響，表現(xiàn)在質(zhì)量安全管理相關(guān)方的構(gòu)成、各方責(zé)任劃分、過程中責(zé)任履行等各個(gè)方面，這些也都是本次調(diào)研的重點(diǎn)。圖1給出了PPP項(xiàng)目質(zhì)量安全管理相關(guān)方的一般構(gòu)成示意圖。

2調(diào)研方案

2.1調(diào)研方式與范圍。調(diào)研采用實(shí)地訪談形式;調(diào)研范圍為全國范圍內(nèi)采用PPP模式進(jìn)行城市軌道交通工程建設(shè)的9個(gè)代表性城市，包括福州、南京、青島、徐州、昆明、成都、貴陽、大連和呼和浩特;訪談對(duì)象為項(xiàng)目相關(guān)各方，包括項(xiàng)目所在地行業(yè)監(jiān)管部門及軌道公司/地鐵公司、PPP項(xiàng)目公司、施工單位、監(jiān)理單位等。

2.2調(diào)研內(nèi)容。工程建設(shè)質(zhì)量安全管理內(nèi)容主要來源于相關(guān)法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的約束，不會(huì)隨項(xiàng)目融資、建設(shè)管理模式的變化而變化，但是質(zhì)量安全管理責(zé)任的分擔(dān)方式則可能會(huì)因項(xiàng)目模式而異。因此，調(diào)研中主要關(guān)注PPP模式項(xiàng)目各方構(gòu)成、實(shí)踐中工程質(zhì)量安全管理責(zé)任的分擔(dān)方式、責(zé)任履行情況及存在的問題。依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的規(guī)定，調(diào)研實(shí)施前將調(diào)研關(guān)注的具體問題進(jìn)行了梳理，詳見表1。

3調(diào)研總結(jié)

基于實(shí)際調(diào)研獲取的信息，研究從責(zé)任履行角度對(duì)所調(diào)研項(xiàng)目的各方質(zhì)量安全管理責(zé)任分擔(dān)及實(shí)際履行情況進(jìn)行了總結(jié)。

3.1質(zhì)量安全管理模式。從調(diào)研結(jié)果來看，PPP模式城市軌道交通工程項(xiàng)目的質(zhì)量安全管理責(zé)任在各個(gè)項(xiàng)目均得以完整履行，但責(zé)任履行方式各有不同，差別集中體現(xiàn)在建設(shè)單位管理責(zé)任的履行方式上。依據(jù)建設(shè)單位管理職責(zé)履行方式的差異，可將既有PPP模式項(xiàng)目的質(zhì)量安全管理模式分為三類：模式一政府出資方代表（軌道公司/地鐵公司）履行質(zhì)量安全建設(shè)單位管理職責(zé)模式，模式二PPP項(xiàng)目公司履行質(zhì)量安全建設(shè)單位管理職責(zé)模式，模式三政府出資方代表（軌道公司/地鐵公司）與PPP項(xiàng)目公司共同履行質(zhì)量安全建設(shè)單位管理職責(zé)模式。圖2給出了所調(diào)研項(xiàng)目中各種模式的實(shí)際采用情況。

3.2質(zhì)量安全管理責(zé)任劃分

（1）建設(shè)單位質(zhì)量安全管理責(zé)任劃分

如上所述，所調(diào)研項(xiàng)目中建設(shè)單位質(zhì)量安全管理責(zé)任履行方式可歸為三類。其中，模式二（PPP項(xiàng)目公司履行建設(shè)單位管理職責(zé)）和模式三[政府出資方代表（軌道公司/地鐵公司）與PPP項(xiàng)目公司共同履行質(zhì)量安全建設(shè)單位管理職責(zé)]在工程建設(shè)質(zhì)量安全管理過程中存在相關(guān)方責(zé)任界面不清晰的問題。

模式二中，政府出資方代表（軌道公司/地鐵公司）與PPP項(xiàng)目公司之間責(zé)任界面不清晰主要反映在項(xiàng)目前期工作移交、基礎(chǔ)資料提供、勘察設(shè)計(jì)交底及管線交底工作的組織等工作方面。此外，所調(diào)研項(xiàng)目中存在因分別發(fā)包（A+B包）導(dǎo)致一個(gè)項(xiàng)目存在多個(gè)項(xiàng)目公司的情況，這種情況下項(xiàng)目公司之間質(zhì)量安全管理責(zé)任劃分也存在不清晰的現(xiàn)象，反映在現(xiàn)場權(quán)屬管理、現(xiàn)場交叉作業(yè)及工程的驗(yàn)收組織等工作中。

模式三中，政府出資方代表（軌道公司/地鐵公司）與PPP項(xiàng)目公司之間質(zhì)量安全管理責(zé)任界面不清晰，主要反映質(zhì)量安全管理過程中的危大工程管理、應(yīng)急救援體系建設(shè)、竣工驗(yàn)收組織、履約管理等具體責(zé)任落實(shí)過程中。

（2）施工單位質(zhì)量安全管理責(zé)任：調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分PPP模式項(xiàng)目總包、標(biāo)段施工單位之間的責(zé)任劃界面不清晰，反映在工程質(zhì)量終身承諾、隱患整改等責(zé)任落實(shí)過程中。

（3）部分項(xiàng)目PPP項(xiàng)目公司與項(xiàng)目總包部之間責(zé)任邊界不清，反映為項(xiàng)目管理人員同時(shí)在PPP項(xiàng)目公司和總包部任職、部分項(xiàng)目公司責(zé)任（如工程報(bào)建、計(jì)量支付、安措費(fèi)撥付、驗(yàn)收備案手續(xù)辦理等）實(shí)際由總包部履行等方面。

3.3質(zhì)量安全管理責(zé)任履行情況

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，PPP項(xiàng)目公司、施工單位在質(zhì)量安全管理責(zé)任履行過程中也存在一些具體問題，如未按要求配備人員、未按要求對(duì)危大工程進(jìn)行管理、未按要求進(jìn)行技術(shù)交底、未按要求進(jìn)行現(xiàn)場管理等。

4問題分析與建議

基于調(diào)研結(jié)果，結(jié)合PPP模式的特點(diǎn)及PPP模式在城市軌道交通領(lǐng)域的應(yīng)用現(xiàn)狀，研究對(duì)PPP項(xiàng)目質(zhì)量安全管理實(shí)踐中存在問題的原因進(jìn)行了初步分析，具體如下：

4.1 PPP模式項(xiàng)目的突出特征為參與主體的多元化和復(fù)雜化。PPP模式項(xiàng)目頂層設(shè)計(jì)時(shí)，對(duì)工程質(zhì)量安全管理責(zé)任劃分考慮不充分，項(xiàng)目具體操作中約束和指導(dǎo)，造成質(zhì)量安全管理責(zé)任分配形式多樣、責(zé)任邊界不清等問題。

4.2城市軌道交通工程建設(shè)管理難度大，對(duì)建設(shè)管理能力及施工管理能力要求都非常高。城市軌道交通領(lǐng)域新型模式的應(yīng)用處于摸索階段，各方管理經(jīng)驗(yàn)及能力不足是問題產(chǎn)生的另一方面原因。

基于上述原因分析，建議從以下幾個(gè)方面著手提升PPP模式項(xiàng)目質(zhì)量安全管理工作：強(qiáng)化PPP模式項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)的頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化相關(guān)各方質(zhì)量安全管理履責(zé)能力建設(shè)，嚴(yán)格對(duì)各方責(zé)任落實(shí)的監(jiān)督與考核，督促各方各司其職。

5結(jié)束語

本文通過調(diào)研對(duì)城市軌道交通PPP模式項(xiàng)目工程建設(shè)質(zhì)量安全管理現(xiàn)狀進(jìn)行了研究。

5.1調(diào)研表明：實(shí)踐中，城市軌道交通PPP模式項(xiàng)目工程建設(shè)存在多種質(zhì)量安全管理模式;PPP模式項(xiàng)目質(zhì)量安全管理過程中，存在各方之間責(zé)任界面不清晰、責(zé)任不落實(shí)的現(xiàn)象。

5.2問題分析表明：問題原因一方面在于PPP模式項(xiàng)目頂層設(shè)計(jì)時(shí)，對(duì)工程質(zhì)量安全管理責(zé)任劃分考慮不充分;另一方面則與PPP模式在城市軌道交通領(lǐng)域的應(yīng)用處于探索階段、各方管理經(jīng)驗(yàn)及能力不足有關(guān)。

5.3建議從強(qiáng)化PPP模式項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)的頂層設(shè)計(jì)、強(qiáng)化相關(guān)各方質(zhì)量安全管理履責(zé)能力建設(shè)，嚴(yán)格對(duì)各方責(zé)任落實(shí)的監(jiān)督與考核三個(gè)方面著手提升PPP模式項(xiàng)目質(zhì)量安全管理工作。