黃河金三角：三省抱團(tuán)的艱難試驗(yàn)

楊智杰

三省合作打造一所大學(xué)，應(yīng)該叫什么名字？

今年5月，山西、陜西、河南三省聯(lián)合印發(fā)《切實(shí)加快晉陜?cè)S河金三角區(qū)域合作工作實(shí)施意見(jiàn)》，文件提出，三省要合作發(fā)展教育，“聯(lián)合港澳臺(tái)及國(guó)內(nèi)外名校共同打造一所綜合性大學(xué)”。

一旦建成，必會(huì)開(kāi)中國(guó)高等教育之先河。這個(gè)消息在網(wǎng)上引發(fā)了大量“圍觀”，網(wǎng)友們最關(guān)心兩個(gè)問(wèn)題：這所大學(xué)會(huì)叫什么名字？將來(lái)具體落地在哪？很多人獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，在“晉陜?cè)ゴ髮W(xué)”“黃河大學(xué)”“黃河金三角大學(xué)”“中原大學(xué)”“華夏大學(xué)”等名字中，“黃河大學(xué)”的呼聲最高。

建一所大學(xué)，也是王樹(shù)民一直以來(lái)的心愿。他的身份是“金三角辦”主任，這個(gè)部門(mén)的全稱(chēng)是晉陜?cè)S河金三角區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展試驗(yàn)區(qū)辦公室，是山西省運(yùn)城市的直屬事業(yè)單位。

2014年3月，國(guó)務(wù)院批復(fù)《晉陜?cè)S河金三角區(qū)域合作規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》），設(shè)立我國(guó)第一個(gè)省際交界地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展試驗(yàn)區(qū)，覆蓋了山西的臨汾、運(yùn)城，河南三門(mén)峽和陜西渭南四個(gè)城市，旨在探索省際交界地區(qū)合作發(fā)展新途徑和新模式。

合辦大學(xué)，是三省四市“抱團(tuán)發(fā)展”的一個(gè)新思路。“咱們這個(gè)名字叫起來(lái)，從哪個(gè)角度都很吸引眼球。”王樹(shù)民說(shuō)。但他預(yù)感，這個(gè)計(jì)劃會(huì)有很多困難：“先不說(shuō)誰(shuí)拿錢(qián)，光學(xué)校的選址，（四個(gè)市）一兩年也爭(zhēng)不下來(lái)，會(huì)吵得不可開(kāi)交。”

對(duì)于這個(gè)“試驗(yàn)區(qū)”的親歷者們來(lái)說(shuō)，大學(xué)選址和取名的難題，只是三省抱團(tuán)合作眾多困境的一個(gè)縮影。

緣起

黃河最后一個(gè)大拐彎處，聚集著四個(gè)城市。

山西省最南部的運(yùn)城位于黃河以北，西與陜西省渭南接壤，南與河南省三門(mén)峽隔河相望，北邊挨著省內(nèi)的臨汾。以運(yùn)城為中心，乘坐高鐵或者開(kāi)車(chē)可以1小時(shí)通達(dá)其他三地，當(dāng)?shù)厝私o這片區(qū)域取了一個(gè)響亮的名字：黃河金三角。

同處黃河流域，四市的民間交往有悠久的歷史。如今走在街頭，仍然可以感受到地緣相交帶來(lái)的融合。在運(yùn)城的街上，可以很容易找到“河南逍遙鎮(zhèn)胡辣湯”“老孫家羊肉泡饃”的館子。渭南人跨過(guò)省界走到三門(mén)峽的靈寶市，從口音到生活方式，都是熟悉的陜西味。對(duì)于生活在運(yùn)城“南大門(mén)”平陸縣的人來(lái)說(shuō)，周末乘車(chē)只要十幾分鐘就可以到對(duì)岸的三門(mén)峽逛街消費(fèi)，甚至就在當(dāng)?shù)厣习嗪妥x書(shū)。

除了民間交往，區(qū)域政府間的合作始于1986年，最初的合作動(dòng)機(jī)是為了解決交通問(wèn)題。此前，平陸縣到三門(mén)峽只能坐船，來(lái)回要花一整天時(shí)間，在兩地之間建設(shè)一座黃河大橋的想法被提上日程。

運(yùn)城市多彩的鹽湖。圖/中新

在國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所原所長(zhǎng)肖金成看來(lái)，受到黃河的阻擋，這幾個(gè)城市的市場(chǎng)受到天然分割。這些交界地區(qū)過(guò)去產(chǎn)生過(guò)一些矛盾，但也非常希望加強(qiáng)合作，實(shí)現(xiàn)交通、公共服務(wù)和市場(chǎng)的一體化。

1991年，三門(mén)峽黃河大橋破土動(dòng)工，1993年正式通車(chē)。為了修建這座大橋，當(dāng)時(shí)還未設(shè)市的山西運(yùn)城、河南三門(mén)峽連同陜西渭南成立了“晉陜?cè)S河金三角經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)”，“黃河金三角”的叫法也由此傳開(kāi)。

但是由于行政區(qū)劃的限制，三市的經(jīng)濟(jì)協(xié)作體一度中斷。二度合作在2008年重啟，這次不像20年前解決具體問(wèn)題，而是緣于一群人看上去“不切實(shí)際”的想法。

2006年，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)中部地區(qū)崛起的若干意見(jiàn)》。時(shí)任運(yùn)城市常務(wù)副市長(zhǎng)的張建合敏銳地發(fā)現(xiàn)，這對(duì)地處中部的運(yùn)城是一個(gè)重要機(jī)遇。運(yùn)城市在山西省內(nèi)并不弱，2006年GDP排名全省第三。不過(guò)和山西北部其他城市不同，運(yùn)城遠(yuǎn)離省會(huì)城市太原，煤炭資源不多。2003年以后，山西煤炭產(chǎn)業(yè)進(jìn)入快速發(fā)展期，省政府頒布了不少相關(guān)政策，運(yùn)城都無(wú)法享受到。

為了爭(zhēng)取更多政策資源，張建合專(zhuān)門(mén)從其他部門(mén)抽調(diào)了陸世生等三人，研究政策，論證并商議向國(guó)家爭(zhēng)取在運(yùn)城設(shè)立“東中西經(jīng)濟(jì)互動(dòng)試驗(yàn)區(qū)”，并多次前往北京找門(mén)路。

張建合至今仍然清楚地記得一個(gè)日期，2007年3月13日。這天，他在北京見(jiàn)到時(shí)任國(guó)家發(fā)改委地區(qū)經(jīng)濟(jì)司司長(zhǎng)范恒山，兩個(gè)人就此事長(zhǎng)談了40分鐘。范恒山對(duì)張建合說(shuō)：“咱們想到一起了！”

此前，張建合對(duì)爭(zhēng)取國(guó)家政策還尚有懷疑，這次談話給了張建合極大的信心。他很興奮，“這條路走對(duì)了！”

試驗(yàn)區(qū)

但要申報(bào)國(guó)家試驗(yàn)區(qū)，運(yùn)城體量太小了。

在范恒山的建議下，張建合等人提出，在黃河金三角經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)的基礎(chǔ)上，增加臨汾市，建設(shè)國(guó)家晉陜?cè)S河金三角區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展綜合試驗(yàn)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)試驗(yàn)區(qū)）。

這個(gè)當(dāng)時(shí)有些“不切實(shí)際”的想法，其實(shí)有著“切實(shí)”的基礎(chǔ)。除了地緣接近，這四個(gè)市在人口、經(jīng)濟(jì)體量上也較為相近，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，主要都是依靠煤炭冶金、裝備制造、能源化工、紡織服裝、農(nóng)產(chǎn)品加工等二產(chǎn)發(fā)展帶動(dòng)，科技含量不高，資源消耗量大，缺乏特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。

張建合告訴《中國(guó)新聞周刊》，過(guò)去三個(gè)市的交往多停留在朋友往來(lái)、突發(fā)事件或者公路鐵路等基礎(chǔ)項(xiàng)目的銜接，在跨省區(qū)域合作上一直沒(méi)有突破。

從北京回來(lái)一星期后，張建合就帶著運(yùn)城市十幾個(gè)部門(mén)的負(fù)責(zé)人，走訪了三門(mén)峽、渭南，同時(shí)也與臨汾溝通合作，一番考察后，張建合信心倍增。

“大家都很積極，思想一致。而且，我們看了相似的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，區(qū)域合作的潛力很大。”張建合對(duì)《中國(guó)新聞周刊》回憶，他當(dāng)時(shí)提出，四地至少可以有五個(gè)合作亮點(diǎn)：四市的蘋(píng)果產(chǎn)量占全國(guó)的25%，濃縮果汁產(chǎn)能占75%;黃河金三角的鋁、鎂、金、銅、鉬、芒硝等礦產(chǎn)資源豐富;文化旅游資源富集;基礎(chǔ)設(shè)施合作潛力大;四市同在黃河沿岸，有利于黃河中游的綜合治理，為全國(guó)大江大河跨區(qū)域綜合治理積累經(jīng)驗(yàn)。

經(jīng)過(guò)國(guó)家發(fā)改委國(guó)土所的多次調(diào)研，2008年4月2日，“爭(zhēng)取建設(shè)國(guó)家晉陜?cè)S河金三角區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展綜合試驗(yàn)區(qū)第一次聯(lián)席會(huì)議”在運(yùn)城召開(kāi)，會(huì)議確立試驗(yàn)區(qū)實(shí)行聯(lián)席會(huì)議制度等合作機(jī)制。

3個(gè)月后，由運(yùn)城牽頭，四個(gè)市聯(lián)合向國(guó)家發(fā)改委遞交了《關(guān)于將晉陜?cè)S河金三角設(shè)立為國(guó)家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展綜合試驗(yàn)區(qū)的請(qǐng)示》的申報(bào)材料。

肖金成很早就參與進(jìn)來(lái)，但他最初并不看好。“我們研究這個(gè)問(wèn)題很多年，三省交界處，要推動(dòng)合作會(huì)遇到很多問(wèn)題。”肖金成對(duì)《中國(guó)新聞周刊》坦言，但他最終被一個(gè)人打動(dòng)，改變了態(tài)度。

讓他改變態(tài)度的人，就是陸世生。肖金成回憶，陸世生目標(biāo)明確，希望此事能夠成功，能夠得到國(guó)家的重視和支持，這種推進(jìn)區(qū)域合作的精神讓他感動(dòng)。

2012年5 月，國(guó)家發(fā)改委正式批復(fù)設(shè)立“晉陜?cè)S河金三角承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)”，要求把這一地區(qū)建設(shè)成為中西部地區(qū)重要的能源原材料與裝備制造基地、區(qū)域性物流中心、區(qū)域合作發(fā)展先行區(qū)和新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。

更讓四個(gè)市沒(méi)想到的是，2014年3月，國(guó)務(wù)院正式批復(fù)了《晉陜?cè)S河金三角區(qū)域合作規(guī)劃》，將其定位為“全國(guó)省際交界地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展試驗(yàn)區(qū)”。“當(dāng)時(shí)勢(shì)頭非常好，我們希望通過(guò)規(guī)劃，在省際交界處能夠探索出一個(gè)模式，可以在全國(guó)推廣。”肖金成對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說(shuō)。

冰凍期

“黃河金三角是國(guó)家第一個(gè)跨省級(jí)合作的經(jīng)濟(jì)區(qū)，與其他合作區(qū)域不同。”陸世生曾表示，《規(guī)劃》中鼓勵(lì)支持三省建立高層協(xié)調(diào)機(jī)制，“如無(wú)突破，廢紙一張。”

但這句話被他不幸言中。

2014年國(guó)務(wù)院批復(fù)《規(guī)劃》后，首先擺在面前的是如何建立合作協(xié)調(diào)機(jī)制。當(dāng)時(shí)，四市延續(xù)之前的機(jī)制，建立市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度，在聯(lián)席會(huì)議下設(shè)黃河金三角區(qū)域合作辦公室，相當(dāng)于秘書(shū)處，是具體辦事機(jī)構(gòu)。

當(dāng)時(shí)國(guó)家發(fā)改委提議，一直以來(lái)的工作由運(yùn)城牽頭，其他三市配合，這個(gè)辦公室建議常設(shè)在運(yùn)城，但是遭到了其他三市的反對(duì)。運(yùn)城提供的2017年資料匯編中記載，當(dāng)時(shí)國(guó)家發(fā)改委一位負(fù)責(zé)人與運(yùn)城市領(lǐng)導(dǎo)談話時(shí)透露，“其他三個(gè)市是怕辦公室常設(shè)在運(yùn)城，運(yùn)城又派人擔(dān)任辦公室的主任，是不是你運(yùn)城一家獨(dú)大？”

“四個(gè)市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力差不多，誰(shuí)來(lái)牽頭，大家都認(rèn)為它牽不起來(lái)。”一位當(dāng)時(shí)參與此事的地方官員對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說(shuō)。

在肖金成看來(lái)，省際交界地區(qū)不可能有一個(gè)很大的城市，這是和長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域合作的不同之處，“在（黃河金三角）區(qū)域合作中，不存在誰(shuí)領(lǐng)導(dǎo)誰(shuí)。我們當(dāng)時(shí)對(duì)機(jī)制問(wèn)題做了重點(diǎn)探索，這里不是一個(gè)特區(qū)，否則動(dòng)靜太大。”

當(dāng)時(shí)在國(guó)家發(fā)改委看來(lái)，三省四市的合作機(jī)制應(yīng)該是市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度。四市的領(lǐng)導(dǎo)定期聚在一起，解決合作問(wèn)題。同時(shí)需要有一個(gè)辦公室，辦公室設(shè)在哪個(gè)市，不是重點(diǎn)。“市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議可以四市輪值，但是辦公室要固定在一個(gè)城市，人員要相對(duì)穩(wěn)定，是辦事機(jī)構(gòu)。這就像聯(lián)合國(guó)的總部在美國(guó)，但不是由美國(guó)說(shuō)了算，重大事項(xiàng)大家共同決定，由辦事機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施落實(shí)。”肖金成對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說(shuō)。

四個(gè)市在區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制上始終未能達(dá)成共識(shí)，在2014年底召開(kāi)的機(jī)制方案協(xié)調(diào)會(huì)議上，有幾位市長(zhǎng)曾爭(zhēng)執(zhí)不下，不歡而散。

此后近兩年的時(shí)間，四市分管區(qū)域合作的工作陷入“冰凍期”，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)再無(wú)往來(lái)，更沒(méi)有部門(mén)來(lái)落實(shí)《規(guī)劃》中項(xiàng)目和政策。

2018年黃河金三角地區(qū)GTP（億元）

白天鵝在三門(mén)峽黃河濕地棲息。圖/新華

破冰

轉(zhuǎn)機(jī)出現(xiàn)在2016年。這一年9月，在運(yùn)城新任市委書(shū)記王宇燕的推進(jìn)下，運(yùn)城成立了運(yùn)城促進(jìn)晉陜?cè)S河金三角承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)發(fā)展中心（簡(jiǎn)稱(chēng)市金三角中心），并掛晉陜?cè)S河金三角區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展試驗(yàn)區(qū)辦公室（簡(jiǎn)稱(chēng)金三角辦）的牌子，為市政府直屬正處級(jí)全額事業(yè)單位，分配了16個(gè)事業(yè)編制。

王樹(shù)民被調(diào)任金三角辦主任，他此前是運(yùn)城市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)副主任。陸世生已經(jīng)退休，因病于2018年去世。

四市之間的核心問(wèn)題依然沒(méi)有解決。在國(guó)家發(fā)改委的促成下，2016年12月25日，三省四市在運(yùn)城召開(kāi)了市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議和省級(jí)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議。在會(huì)議上，其他三市仍然不同意將常駐辦公室設(shè)在運(yùn)城。王樹(shù)民回憶，時(shí)任國(guó)家發(fā)改委地區(qū)經(jīng)濟(jì)司副司長(zhǎng)于和軍最終同意，將異議部分刪掉，宣讀了黃河金三角區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制方案。

王樹(shù)民把這次會(huì)議看作是三省四市的“破冰”會(huì)議，此后四個(gè)市的關(guān)系才開(kāi)始回暖。

2018年4月，三省政府聯(lián)合印發(fā)《晉陜?cè)S河金三角區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制方案》，區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制才正式建立。方案提到，三省建立高層協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，四市建立聯(lián)席會(huì)議，下設(shè)秘書(shū)處作為日常辦事機(jī)構(gòu)，并未提及常駐某市。設(shè)秘書(shū)長(zhǎng)，由分管副市長(zhǎng)輪流擔(dān)任，按照運(yùn)城-渭南-三門(mén)峽-臨汾的順序輪值，任期一年。

三門(mén)峽市發(fā)改委區(qū)域辦副主任張曉明告訴《中國(guó)新聞周刊》，這次文件印發(fā)后，三省四市機(jī)制開(kāi)始理順，很多事情變得好辦了。

而運(yùn)城市金三角辦處境卻變得尷尬起來(lái)。王樹(shù)明自稱(chēng)，這個(gè)金三角辦公室“上沒(méi)有爹，下沒(méi)有孩子”，其他三市不認(rèn)可它作為金三角辦的地位。在運(yùn)城市內(nèi)部，作為獨(dú)立市級(jí)服務(wù)機(jī)構(gòu)，也很難協(xié)調(diào)同級(jí)的其他職能部門(mén)。

相比之下，其他三市分管黃河金三角事務(wù)被安排在了市發(fā)改委區(qū)域辦。距離運(yùn)城50多公里以外的黃河南岸，三門(mén)峽市發(fā)改委區(qū)域辦正忙得焦頭爛額。上世紀(jì)90年代建的老樓里，四人擠在一間辦公室，“晉陜?cè)S河金三角區(qū)域合作市級(jí)聯(lián)席會(huì)議秘書(shū)處”的金色牌子被放置在高高的柜子上，一半被文件擋住。

合作

盡管過(guò)程一波三折，但合作項(xiàng)目正在摸索中逐步推開(kāi)。

運(yùn)城南部的平陸縣與運(yùn)城有一山之隔，冬天下雪封路，平陸縣沒(méi)有三甲醫(yī)院，當(dāng)?shù)氐闹夭〔∪撕茈y送到運(yùn)城市醫(yī)院救治。三門(mén)峽黃河大橋開(kāi)通以后，平陸縣到三門(mén)峽市離得更近，只需要十幾分鐘車(chē)程，但是跨省涉及異地就醫(yī)，需要在運(yùn)城當(dāng)?shù)蒯t(yī)保部門(mén)備案，出院后還要帶著出院的相關(guān)手續(xù)到運(yùn)城市醫(yī)保部門(mén)報(bào)銷(xiāo)。

2014年5月，三門(mén)峽和運(yùn)城市實(shí)現(xiàn)跨省就醫(yī)異地直報(bào)。此前兩地醫(yī)保報(bào)銷(xiāo)比例不同，兩地多次協(xié)商后，分別于2014年5月和2015年1月實(shí)現(xiàn)了運(yùn)城地區(qū)職工、運(yùn)城市城鎮(zhèn)居民在三門(mén)峽市中心醫(yī)院享受山西省內(nèi)市級(jí)醫(yī)院統(tǒng)一報(bào)銷(xiāo)標(biāo)準(zhǔn)，辦理出院手續(xù)時(shí)“即時(shí)報(bào)銷(xiāo)”。

但2018年，合作又出現(xiàn)了新問(wèn)題。山西省醫(yī)保系統(tǒng)調(diào)整，山西省的患者在三門(mén)峽市中心醫(yī)院住院，仍需回當(dāng)?shù)蒯t(yī)保中心辦理轉(zhuǎn)診手續(xù)，并且只能享受省外三級(jí)醫(yī)院的報(bào)銷(xiāo)政策，患者仍然要不停地往返奔波。三門(mén)峽方面建議，還需要進(jìn)一步加快對(duì)接，在省級(jí)層面從制度上實(shí)現(xiàn)對(duì)三門(mén)峽市中心醫(yī)院開(kāi)通點(diǎn)對(duì)點(diǎn)直報(bào)系統(tǒng)。

王樹(shù)民介紹，在修建公路、鐵路、航空綜合網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施上，四市推進(jìn)得比較積極。三門(mén)峽和運(yùn)城市交通運(yùn)輸局和公交公司曾多次召開(kāi)會(huì)議，成立工作小組，并與平陸縣對(duì)接協(xié)商，研究公交線路布局、站點(diǎn)設(shè)置、運(yùn)營(yíng)管理等問(wèn)題，同時(shí)協(xié)調(diào)財(cái)政、公安、交警等部門(mén)，在2017年3月30日，三門(mén)峽市區(qū)到平陸縣城的城際公交車(chē)正式互通，單程時(shí)間35分鐘，票價(jià)僅3元。

在旅游、果業(yè)和警務(wù)聯(lián)防上，四市的合作更為成熟。2009年1月， 四市的旅游局共同推出 “一證游”，在四市58個(gè)景點(diǎn)實(shí)行，四市常住居民和在讀學(xué)生持證可門(mén)票減半。在最新的計(jì)劃中，四市會(huì)整合旅游資源，打造以黃河文化和尋根問(wèn)祖為主題的特色旅游線路，共同拓展旅游市場(chǎng)。

農(nóng)業(yè)合作也卓有成效。運(yùn)城、臨汾、渭南和三門(mén)峽地理位置相近，氣候適合蘋(píng)果生產(chǎn)，據(jù)稱(chēng)，這一區(qū)域是世界蘋(píng)果主產(chǎn)區(qū)中“唯一符合蘋(píng)果七項(xiàng)生態(tài)指標(biāo)的最佳優(yōu)生區(qū)”。四市的蘋(píng)果產(chǎn)量占全國(guó)的25%，濃縮果汁產(chǎn)能占75%。

早期，四地因缺少協(xié)調(diào)，蘋(píng)果及濃縮蘋(píng)果汁的價(jià)格大起大落，優(yōu)質(zhì)蘋(píng)果標(biāo)準(zhǔn)不一，果農(nóng)和企業(yè)利益受到損害。2009年，四市成立了晉陜?cè)S河金三角果業(yè)發(fā)展聯(lián)席會(huì)，啟動(dòng)了果業(yè)服務(wù)體系建設(shè)、出口基地建設(shè)、加工果品基地建設(shè)等五大工程，并在區(qū)域內(nèi)聯(lián)合推廣果園管理技術(shù)。效果立竿見(jiàn)影，當(dāng)年蘋(píng)果總產(chǎn)量同比上升8.6%，為果農(nóng)增收23.8億元。

而難度最大的，是產(chǎn)業(yè)合作。運(yùn)城、渭南等方面都認(rèn)為，四市同為欠發(fā)達(dá)地區(qū)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，很難實(shí)現(xiàn)分工合理的產(chǎn)業(yè)體系。

豫靈鎮(zhèn)是河南的西大門(mén)，與陜西潼關(guān)縣接壤。幾年前，豫靈鎮(zhèn)和潼關(guān)縣的省界區(qū)域，除了個(gè)別有色金屬工廠外，還是荒蕪一片。2014年，兩地簽訂靈潼一體化合作協(xié)議。兩地在省界附近，建立了30平方公里的豫陜合作先行試驗(yàn)區(qū)，豫靈產(chǎn)業(yè)園占地20平方公里，潼關(guān)工業(yè)園占地10平方公里。豫靈產(chǎn)業(yè)園黨總支書(shū)記吳鵬鈺介紹，園區(qū)建設(shè)已經(jīng)突破了行政壁壘，潼關(guān)縣工業(yè)園區(qū)污水可以接入豫靈產(chǎn)業(yè)園的污水廠進(jìn)行處理，兩個(gè)園區(qū)主干道打通，實(shí)現(xiàn)燃?xì)夤灿谩?/p>

不過(guò)兩個(gè)工業(yè)園區(qū)的合作，仍然有很大難度。黃河金三角處于七大“國(guó)字號(hào)”政策疊加區(qū)，包括西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略、中部崛起戰(zhàn)略、山西轉(zhuǎn)型綜合改革示范區(qū)、關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)、中原城市群、關(guān)中平原城市群、晉陜?cè)S河金三角承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)，但是目前這些政策四市無(wú)法共享。

游客在渭南市大荔縣福佑古寨觀景臺(tái)上遠(yuǎn)眺，遠(yuǎn)處的沿黃觀光路渭南段從景區(qū)穿過(guò)。圖/新華

這個(gè)特點(diǎn)在豫陜合作先行示范區(qū)被集中放大。豫靈鎮(zhèn)所在的靈寶市發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，豫靈產(chǎn)業(yè)園緊鄰潼關(guān)縣工業(yè)園區(qū)，卻分別享受中部政策和西部大開(kāi)發(fā)政策，以110千伏大工業(yè)用電為例，位于豫靈的產(chǎn)業(yè)園要比潼關(guān)的電價(jià)高出0.11-0.23元/度。天然氣價(jià)格上，豫靈產(chǎn)業(yè)園天然氣價(jià)格也要高于潼關(guān)。對(duì)于工廠來(lái)講，這是一筆不小的開(kāi)支。負(fù)責(zé)人一臉無(wú)奈地告訴《中國(guó)新聞周刊》，在招商時(shí)，很多高新企業(yè)會(huì)更傾向于去潼關(guān)工業(yè)園區(qū)。

“大家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似，發(fā)展水平相當(dāng)，互補(bǔ)性差。”在中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員陳耀看來(lái)，因?yàn)榈靥庍吘墔^(qū)，各城市的中心地位都不突出，因此合作難度大，效率不高，但越是這樣，越應(yīng)該加強(qiáng)合作，“要認(rèn)同并堅(jiān)持下去，通過(guò)合作進(jìn)行要素資源交流，打破地域分割，這對(duì)各地都有利。”

未來(lái)

到今年，試驗(yàn)區(qū)《規(guī)劃》已經(jīng)批復(fù)了5年，明年將迎來(lái)中期評(píng)估。

回顧過(guò)去十多年的合作歷程，作為黃河金三角協(xié)作最早的發(fā)起者，張建合非常感慨：“事情重大，道路曲折，有收獲、有成效，但是實(shí)施效果還沒(méi)有落實(shí)好。”

對(duì)于未來(lái)，四市都希望，合作能夠更加務(wù)實(shí)和落地。今年8月，四市共同印發(fā)次區(qū)域合作實(shí)施意見(jiàn)，希望通過(guò)節(jié)點(diǎn)縣區(qū)來(lái)先行先試。

三省共建綜合性大學(xué)引起廣泛關(guān)注，內(nèi)容正是出自2019年4月三省共同印發(fā)的《切實(shí)加快晉陜?cè)S河金三角區(qū)域合作工作實(shí)施意見(jiàn)》。

但這個(gè)文件的出臺(tái)，本身也歷經(jīng)艱難。王樹(shù)民介紹，這個(gè)三省文件在四個(gè)市政府起草、修改，再遞交各省審批，前前后后耗時(shí)三年多，期間只要有一方修改，就要打回去重新走流程。

跨區(qū)域的項(xiàng)目申報(bào)也面臨同樣的困難。比如，某市希望修一條通往另一個(gè)市的公路，如果不是國(guó)家的項(xiàng)目，在制定規(guī)劃時(shí)，仍然需要往市、省報(bào)批。雖然有三省協(xié)調(diào)機(jī)制，但申報(bào)過(guò)程仍然和過(guò)去沒(méi)有太大差異，效率很低。

王樹(shù)民在工作中也發(fā)現(xiàn)，四個(gè)市平級(jí)，三個(gè)省平級(jí)，金三角區(qū)域發(fā)展缺乏一個(gè)高于三省四市的機(jī)構(gòu)來(lái)領(lǐng)導(dǎo)。

但肖金成卻不贊同這種想法。在他看來(lái)，黃河金三角并非行政區(qū)，而是合作區(qū)，是國(guó)務(wù)院給四市提供坐下來(lái)商討合作、共同推進(jìn)一體化的契機(jī)，需要四個(gè)市充分重視，一把手溝通推進(jìn)，不可能由國(guó)務(wù)院來(lái)推動(dòng)。

“區(qū)域合作不能寄希望于自上而下，更不能寄希望于用一個(gè)規(guī)劃來(lái)解決所有問(wèn)題，這是不切實(shí)際的。”肖金成說(shuō)，更重要的是，四個(gè)市能夠坐下來(lái)，面對(duì)難題，共同提出解決方案。

但這恰恰是當(dāng)前合作困境的癥結(jié)所在。目前，四市實(shí)行輪值機(jī)制。王樹(shù)民認(rèn)為，輪值機(jī)制有可能會(huì)造成金三角工作缺乏長(zhǎng)期性。在渭南市區(qū)域合作中心主任王斌看來(lái)，輪值機(jī)構(gòu)也會(huì)遇到一些問(wèn)題。四市也曾共同出資委托國(guó)家智庫(kù)，制定產(chǎn)業(yè)協(xié)同規(guī)劃。但王斌擔(dān)心，規(guī)劃編出來(lái)后，難以落地，因?yàn)槟壳暗妮喼抵贫扔伤氖姓畞?lái)做，缺乏監(jiān)督者，“盡管我們覺(jué)得這個(gè)（規(guī)劃）非常需要，但是更需要有一定層級(jí)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌區(qū)域重大產(chǎn)業(yè)布局和資源要素配置，構(gòu)建分工合理、相互支撐的產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系。”

從2006年提出設(shè)想，張建合完整地見(jiàn)證了這14年間種種的波折、艱難和風(fēng)風(fēng)雨雨，“根本的經(jīng)驗(yàn)是，需要有一個(gè)穩(wěn)定的辦公室推動(dòng)，長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展規(guī)劃，還有可行的政策。”

肖金成也一直在關(guān)注這個(gè)試驗(yàn)區(qū)。對(duì)于現(xiàn)狀，他有些失望。他發(fā)現(xiàn)，從2014年到2017年，黃河金三角區(qū)域合作基本沒(méi)有太大動(dòng)作，“市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議機(jī)制確立后，四個(gè)市輪流坐莊，每年開(kāi)個(gè)會(huì)，搞個(gè)論壇，看上去熱熱鬧鬧，會(huì)議結(jié)束后，后面就沒(méi)有了。”

他認(rèn)為關(guān)鍵的問(wèn)題在于，四個(gè)市的合作基金沒(méi)有做起來(lái)，“規(guī)劃需要經(jīng)費(fèi)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要經(jīng)費(fèi)。要先把合作基金建立起來(lái)，四個(gè)市拿出錢(qián)，才能上心，而不是可管可不管，置身事外。”

近期，黃河流域治理再次引發(fā)關(guān)注。9月18日，國(guó)家主席習(xí)近平在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上提到，“黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展是重大國(guó)家戰(zhàn)略”。

對(duì)于“黃河金三角”區(qū)域的四市來(lái)說(shuō)，如何抓住新一輪政策紅利期，為曲折中的區(qū)域合作再次破局，新的考驗(yàn)接踵而至。

2017年4月，在山西省臨汾市吉縣，無(wú)人機(jī)植保服務(wù)應(yīng)用于該縣超過(guò)5萬(wàn)畝果園，為蘋(píng)果豐收提供保障。圖/ 新華