精準扶貧資金績效評價指標體系構建研究

陳 霞 任麗英 陳巧鈺

隨著經濟的不斷發展,我國的城鄉差距日益擴大,國家制定的扶貧策略不但能夠改善貧困人口的生活質量,也是實現共同富裕的重要舉措。為了更加精準地識別貧困戶,提高扶貧資金使用的精確度,習近平總書記在2013年提出了精準扶貧的重要戰略,對扶貧工作有了更嚴格的要求。精準扶貧工作自推行實施起就備受關注和重視,是目前解決我國民生問題的重點策略。精準扶貧資金的合理利用是精準扶貧工作的核心,對精準扶貧資金績效的評價是推動精準扶貧工作順利實施的重要環節,設計合理、完善的精準扶貧資金績效指標體系,評價資金使用績效成為精準扶貧工作的重點。

一、精準扶貧概念

“精準扶貧”的重要思想最早是在2013年11月,習近平到湖南湘西考察時首次作出“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的重要指示時提出的。精準扶貧是粗放扶貧的對稱,是指針對不同貧困區域環境、不同貧困農戶狀況,運用科學有效程序對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。一般來說,精準扶貧主要是就貧困居民而言的,誰貧困就扶持誰。精準扶貧與以往貧困幫扶政策最大的不同就是,在貧困戶識別精準度以及扶貧資金使用的精確度上有了更加嚴格的要求。

二、精準扶貧資金使用過程中存在的問題

精準扶貧資金是精準扶貧工作實施的重要財力保障和有力支撐,但是目前扶貧資金使用過程中主要存在如下幾個方面的問題:

（一）精準扶貧資金有限

精準扶貧僅靠中央財政專項扶貧資金是遠遠不夠的,要廣泛吸納社會力量的支持。扶貧資金的有限是制約精準扶貧工作的重要因素,對于廣大貧困地區來講,地方財政相當困難,他們無力從自身財政收入中籌集資金用于扶貧,因此上級撥付扶貧資金的數量將直接影響精準扶貧的效果。這里提及的是扶貧資金額度的問題,如何讓扶貧資金發揮最大的效用或是解決貧困戶最急迫的需求,也同樣值得深思。

（二）精準扶貧資金使用的精準度低

扶貧資金使用要精準,才能發揮應有的作用,然而在實踐中,資金使用對象往往在選擇上發生矛盾。由于扶貧資金數額有限,如果只針對建檔立卡的貧困戶進行使用,無法帶動當地產業升級,返貧的概率就會大大增加,這樣使用資金,不僅難于管理,而且由于信息不對稱,也容易被人冒領,或者被貧困戶領用后用在不該使用的地方,無法形成脫貧的合力。但是如果集中使用資金,把有限資金使用在扶貧的道路、橋梁基礎設施上,資金又顯得很有限。在實際扶貧過程中,這兩種形式都存在,結合當地的實際情況,扶貧資金如何更好實現“精”和“準”,是我們當前需要密切關注的問題。

（三）精準扶貧資金使用的過程監管不到位

扶貧資金的使用,小的資金要建檔立卡,通過貧困戶直接使用,來解決自身脫貧問題,大的資金要通過村委會或者相關機構,走審批程序,嚴格進行前期論證,最后決定實施。但在具體實踐中,往往兩者監管都存在一定的缺失問題。從形式上看,每個文件、證明材料一應俱全,表面上看沒有任何問題,但是實質上是否識別精準,是需要多方鑒別的,并且監管是否到位,需要第三方認證、客觀材料做支撐才行。

三、提升精準扶貧資金績效的建議

（一）擴大精準扶貧資金來源

除了財政專項扶貧資金外,妥善利用其它民間資金,在精準扶貧工作中融入社會資金力量,優化社會扶貧資源配置,使民眾自我幫扶、自我發展意識提高,與政府共同推動貧困幫扶工作的開展。

（二）提高精準扶貧資金使用的精準度

通過各項識別指標精確識別貧困戶以及其分類,使精準扶貧資金落到實處,真正幫扶到位,提升精準扶貧資金使用效率,定期采用問卷調查等方法調查統計群眾對精準扶貧工作實施情況以及過程的滿意程度和相關意見建議,促進精準扶貧工作更好更順利的實施。同時,要合理分配扶貧項目中的資金投入,進行充足的前期準備,對精準扶貧項目以及扶貧資金運用過程進行跟蹤監督,定期對扶貧項目進行查驗,對于不合格的資金利用進行改進,確保扶貧資金切實幫扶到貧困地區和貧困人口。

（三）加強對各項扶貧資金監管

根據資金績效指標對資金績效進行評價,并對所發現的問題進行政策改動,建立更加科學完善的精準扶貧資金管理監督機制,公開精準扶貧資金投入工作的分配和進度情況,并接受社會監督,避免扶貧資金的錯用、違規利用等問題的產生,確保扶貧資金的精準、正當使用,最大程度上擴大扶貧資金的社會效益、政府效益和經濟效益。

四、構建精準扶貧資金績效評價指標體系

隨著精準扶貧工作的不斷深入和細致,如何有效提升資金、人員等資源的配置使用效益,考評精準扶貧效果日益成為學界關注的重點問題。精準扶貧資金績效管理則是從提高精準扶貧的效率、改善精準扶貧的成效、促進貧困地區和貧困人口可持續脫貧以及經濟持續發展等角度出發進行考量,對精準扶貧資金的投入產出效率進行評價管理,直觀反映精準扶貧資金的利用效率以及為精準扶貧工作所帶來的經濟效益和精準扶貧工作實施的順利程度。

（一）資金績效指標設計的依據與原則

精準扶貧資金績效指標設計過程中,最主要的就是把握好“精準”二字,根據扶貧對象的態度以及自身能力情況來界定精準的概念,以此作為依據來設計精準扶貧資金績效指標。

同時,根據價值中立和可測量、可驗證和可證偽的學科規范,構建精準扶貧資金評價指標體系必須貫徹以下幾個方面的基本原則。

1.參與性原則。指標體系的構建一方面要體現過程管理、績效考核的需要,同時也要關注被扶貧主體感受、認知等方面信息的收集考量,以切實評判工作實效、工作方式的切合性、本土適應性,避免扶貧主體失聲。所以在指標設計時既要關注客觀性指標考量,也要關注主體性意見的表達和互動,必須將扶貧工作利益相關者尤其是扶貧對象、非扶貧對象的滿意度考量納入指標系統之中,真實、客觀地檢測扶貧工作的社會效應、經濟效益。

2.整合性原則。扶貧工作是一個系統性工程,關系服務對象生理、心理、能力素質和外部環境等多方面的元素,所以在指標設計過程中,必須貫徹全人理論,涵蓋社會經濟文化、能力提升等多方面的構建,將國家治理性目標、科層化行政性任務和市民生活改善有機銜接。

3.可計量原則。所有指標設計都必須體現為最終能夠加以測量,能夠用數據加以檢測和統計分析。借用國際通用指標體系并進行本土化改造以具體檢測扶貧的過程性和績效,從而為精準扶貧的成功范例提供數據支撐和考核依據。

（二）資金績效評價指標的選擇

目前運用的績效指標主要有兩大類指標,財政績效評價指標和企業績效評價指標。財政資金績效指標的設計主要是從三個方面來構建,對整個的財政資金的流動過程進行管理和控制形成財政資金的規制體系,對專項財政資金進行評價時考慮到財政資金使用的效率性、科學合規性等重要指標的專項財政資金資金評價指標體系以及通過大量的數據和科學合理的計算形成的財政資金評價體系。企業資金績效指標設計主要考慮以下幾個方面:第一,企業戰略資金管理評價。主要針對企業戰略制定的合理性、可實施性以及企業員工對戰略資金預算規劃的認知程度以及其保障措施和執行力等方面的管理評價;第二,資金運用過程中的發展創新評價。主要對企業資金使用在技術研發改造、品牌和新產品研發、市場拓展等方面的作用和成效進行評價;第三,對資金經營決策的評價。主要是對企業資金投入項目或者使用過程中是否存在重大決策和執行失誤等方面進行評價;第四,在控制資金使用風險方面的評價。主要是企業對資金利用過程中出現的各種風險防范和化解能力的評價;第五,企業資金運用對行業影響和社會貢獻方面的評價。主要對企業資金投入使用對企業競爭力擴大和市場地位提升的影響以及對商業誠信、構建和諧社會等社會效益方面的影響的評價。

通過對相關資金績效評價指標的對比分析,本文精準扶貧資金績效指標主要采用財政資金績效評價指標的設計方法,融合企業資金績效評價指標,從分析精準扶貧資金的管理和控制、投入項目的合規性和可操作性出發,具體分析精準扶貧資金使用過程中精準扶貧工作人員對于精準扶貧工作部署的合理性、扶貧相關人員的執行力、扶貧工作的創新度和發展情況、以及扶貧工作給貧困人口帶來的經濟效益以及扶貧工作所帶來的政治效益和社會成效,構成評價精準扶貧資金績效的指標體系。

（三）資金績效評價指標設計的具體內容

根據上述選擇的精準扶貧資金績效評價指標,精準扶貧資金績效評價指標體系設計主要包括以下內容:

從扶貧工作開展人員的角度出發,指標包括(1)是否做到精準幫扶,扶貧項目的安排以及項目實施給貧困地區所帶來的效益;(2)扶貧資金的使用,每一個扶貧項目投入資金的比例以及項目實施過程中資金使用的效率。

從扶貧對象的角度出發,指標包括(1)貧困人口的識別狀況,從吃穿住行、勞動能力以及收入等方面出發,考量貧困人口是否精準識別,扶貧資金是否落到實處。(2)脫貧人口現狀,從脫貧人口脫貧后的衣食住行和收入等方面進行考量,確定扶貧資金是否讓貧困人口真正脫貧。(3)精準扶貧的對象對精準扶貧工作的了解程度,對精準扶貧工作實施的過程是否了解以及對精準扶貧工作的滿意程度。

從政府扶貧資金管理機制的角度出發,指標包括(1)資金管理制度與扶貧工作組織機制和扶貧項目管理制度是否配套。(2)扶貧資金操持利用制度的運轉情況,扶貧資金是否有效使用以及扶貧資金使用所帶來的扶貧效果。(3)扶貧資金使用之后的反饋情況,貧困人數、脫貧人數、脫貧又返貧人數的統計,扶貧對象生活和收入的變化,資金使用是否達到預定的減貧目標和成效。

表1 精準扶貧資金績效評價指標體系

總而言之,扶貧工作的績效評判必須依賴于科學、合理的指標體系的構建,而其最終的落腳點可以歸結為“實現人是目的而非手段”的價值追求。科學、經濟、合理和適用的扶貧績效指標體系的構建必須在實踐中經由不斷的試錯才能成型,而這則需要我們在不斷的總結中才能構建。