基于GIS技術的建設用地管制分區實施評價

夏世羽

摘? 要：通過對新增建設用地及新增建設用地中不符合規劃建設用地的研究，對建設用地空間管制分區的實施結果進行評價。提出新增建設用地的空間吻合度評價方法和新增不符合規劃建設用地地塊的重心距離分級評價方法，以羅甸縣土地利用現狀和土地利用總體規劃為基礎，利用GIS空間分析技術，采用文中提出的建設用地空間管制分區評價方法，對羅甸縣9個鄉（鎮）的新增建設用地進行分析。結果顯示，羅甸縣新增建設用地的空間吻合度均低于80%，一些鄉（鎮）的新增建設用地空間吻合度接近于0;新增建設用地越多的鄉（鎮），其新增建設用地空間吻合度越高。羅甸縣新增不符合規劃建設用地距離鄉（鎮）中心越近，其地塊數量和面積越大，特別是邊陽鎮和龍坪鎮在[0，3]公里區間上新增不符合規劃建設用地較為集中。為降低和避免新增不符合規劃建設用地的發生，提高建設用地管制分區的實施效果，應當加強鄉（鎮）周邊的建設用地管制分區規劃和農村的新增建設用地執法監管和選址服務力度。

關鍵詞：土地利用現狀? 土地利用總體規劃? 允許建設區? 新增建設用地? 空間吻合性? 地塊重心距離分級

中圖分類號：F301.23 ? ?文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2019）07（b）-0189-07

建設用地管制分區是土地利用總體規劃編制、實施和評估的重要內容，合理的建設用地管制分區規劃能有效降低和避免違法用地的發生，特別是隨著我國經濟的持續增長，各個地方的發展都離不開新增建設用地，為加強建設用地的管制，國家采取衛片執法、土地督察、“大棚房”清理等多種方式嚴厲打擊違法用地的行為[1-2]。在土地利用總體規劃實施評價方面，主要從實施效果的指標體系構建和空間方面來進行評價[3-4]。通過構建指標體系對實施效果進行評價的方法雖然從量上進行整體衡量，但未能反映實施效果的用地現狀空間變化;在規劃實施效果空間變化方面有空間吻合性和重心偏移等理論，但采用的空間吻合性評價方法主要是基于宏觀的用地變化與規劃的比較，分級程度不夠顯著，不能反映用地變化的明顯差異性[5-8];采用的重心偏移理論方法只能反映土地的整體變化，不能反映局部區域的土地變化特征[9-11]。

目前，建設用地管制分區實施評價的研究較少。在建設用地管制分區規劃方面，主要從景觀安全格局、生態保護和資源承載力等角度研究建設用地空間管制分區的劃分，未能從新增建設用地實際增長角度進行研究[12-14]。在建設用地管制分區的實施結果分析方面，馬丹馴[15]等利用CA-Markov模型對建設用地空間管制分區與城市擴張之間的沖突關系進行了模擬研究，得知城市擴張建設用地發展的主要沖突集中于限制建設區，應當加強限制建設區潛在沖突的管控;趙玉巖[16]等通過對城市周邊新增建設用地的增長特征研究，得知隨著與城市核心建成區距離的增加，新增建設用地擴展強度總體呈下降趨勢。上述研究未能從新增建設用地中不符合規劃建設用地的角度來評價建設用地管制分區的實施結果。該文在前人研究的基礎上，針對建設用地空間管制分區的實施結果，提出新增建設用地空間吻合性評價方法和新增不符合規劃建設用地地塊重心距離分級評價方法，以羅甸縣土地利用現狀和土地利用總體規劃為背景，基于GIS技術，對羅甸縣建設用地空間管制分區實施結果進行評價。

1? 評價方法和分級標準

GIS技術是一種能對空間信息進行存儲、編輯、顯示和分析的技術，特別是較為廣泛使用的Arcgis軟件，能快速、準確地分析土地利用現狀的空間位置變化，計算需要的空間信息。建設用地管制分區內容為“四區三界”，即允許建設區、有條件建設區、限制建設區和禁止建設區，擴展邊界、限建邊界和禁建邊界。允許建設區是對新增建設用地的規劃區域，除了能源、交通、水利和采礦等重點建設項目用地外，一般城鄉建設用地需在允許建設區內進行選址建設，不在允許建設區的建設用地是不符合規劃的建設用地。

1.1 新增建設用地空間吻合性評價方法

依據每年的土地利用現狀變更調查數據可以獲得歷年的新增建設用地數據，利用GIS技術，將歷年新增建設用地與建設用地管制分區進行空間疊加分析，可以得到歷年新增建設用地中不符合規劃建設用地的規模、空間分布等情況。在某一區域內，新增建設用地中新增不符合規劃建設用地的比重越小，即新增建設用地位于允許建設區之內的比重越大，則新增建設用地的空間吻合度越高，建設用地空間管制分區的實施效果越好，基于此，該文使用如下公式對建設用地的空間吻合性進行度量：

w=1-? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? （1）

式中：A為某評價區域的新增建設用地，ai為該區域內新增建設用地中每一個不符合規劃地塊i的總和，w為該評價區域新增建設用地的空間吻合度。

由公式（1）可知，新增不符合規劃建設用地的面積小于或等于新增建設用地的面積，即空間吻合度的取值范圍為[0，1]，可將新增建設用地的空間吻合度劃分為5級，如表1所示。

1.2 新增不符合規劃建設用地地塊重心距離分級評價方法

依據土地利用現狀和城鎮規劃的數據，可以獲得城鎮建設發展比較集中的區域，也就是一個城鎮的建設用地中心，將這個中心的坐標作為該城鎮的重心。利用GIS技術計算新增建設用地中每一個不符合規劃建設用地地塊的重心，再計算每一個新增不符合規劃建設用地地塊的重心到城鎮重心的距離。城鎮重心到每一個地塊的重心距離計算公式為：

D=? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? （2）

式中：（Xi，Yi）為第i個新增建設用地地塊重心坐標，（X，Y）為某評價區域重心坐標，D為新增建設用地地塊重心到評價區域重心的距離。

根據城鎮規模的大小，對城鎮空間按距離進行分級，可以得到每一個不符合規劃新增建設用地落在某一個距離分級上，從而得到新增不符合規劃建設用地的地塊數量、面積等空間分布特點。針對論文研究區域羅甸縣各個鄉（鎮）空間規模的大小，一般鄉（鎮）的城鎮建設用地為方圓3km左右，到建設用地重心的距離最大為15km左右，可將羅甸縣城鎮規模重心距離分級如表2所示。

2? 研究區域情況

2.1 羅甸縣基本情況

羅甸縣位于貴州省黔南布依族苗族自治州，地理位置介于東經106°23'～107°04'，北緯25°04'～25°45'之間;東西寬約63km、南北長約72km，總面積為3013.08km2，轄9個鄉（鎮）182個村（居、社區）委會。羅甸縣屬于典型的山區縣，土地利用空間分布表現為：良田沃土集中在地勢較為平坦的居民點，特別是集鎮周圍，但面積十分有限;林地主要分布在半山腰、山頂;海拔較高處裸巖石礫地較多，土壤瘠薄、水分缺乏。龍坪鎮是羅甸縣的政治、經濟和文化中心區域;邊陽鎮是羅甸縣的第二大鎮，是羅甸縣的工業、旅游中心;沫陽鎮位于羅甸縣東部，是羅甸縣旅游發展和種植業的重要基地;羅悃鎮、逢亭鎮、木引鎮、紅水河鎮、茂井鎮和鳳亭鄉是羅甸縣發展種植業和養殖業等農業的主要區域。

2.2 羅甸縣土地利用現狀

依據2014年《羅甸縣土地利用總體規劃（2006—2020年）調整方案》（以下簡稱《方案》），截止到2014年未，全縣土地利用現狀為：農用地221663.35公頃，占土地總面積的73.57%;建設用地5573.6公頃，占土地總面積的1.85%;其他土地74067.62公頃，占土地總面積的24.58%。

羅甸縣土地利用現狀具有如下特點：（1）土地利用率低，森林覆蓋率大，羅甸縣土地利用率為75.32%。（2）水域面積大，水資源分布不均勻，羅甸縣水域面積9536.58公頃。（3）土地利用結構不合理，建設用地比例過小：全縣土地利用以農用地為主，建設用地比例過小;在城鄉建設用地中又以農村居民點用地為主，農村居民點用地占城鄉建設用地81.39%，而對國民生產總值貢獻較大的城鎮、獨立工礦用地只占18.61%;交通水利基礎設施薄弱，僅占建設用地的18.64%。羅甸縣土地利用現狀影響和制約著羅甸縣土地利用和發展。

由于城鄉建設用地占比大，且用地條件必須符合建設用地管制分區;其他建設用地，如能交水（能源、交通、水力等用地）用地可以通過土地利用規劃修改來達到建設的目的，不嚴格受土地利用總體管制分區的約束。因此后續論文中研究所指建設用地為受土地利用總體規劃管制分區嚴格約束的城鄉建設用地。

依據羅甸縣2015年土地利用現狀變更調查數據，各個鄉（鎮）建設用地分布圖如圖1所示。

從圖1中可以看出，羅甸縣邊陽鎮和龍坪鎮建設用地在鄉（鎮）中心相對比較集中，而茂井鎮、鳳亭鄉等其他鄉（鎮）建設用地分布相對比較分散。

2.3 土地利用總體規劃情況

依據《方案》，羅甸縣2015年至2020年的建設用地管制分區情況為：允許建設區面積為4710.02公頃，有條件建設區面積為6480.1公頃，限制建設區面積為281982.33公頃，禁止建設區面積為8132.12公頃，其中羅甸縣允許建設區在各個鄉（鎮）空間分布如圖2所示。

將羅甸縣建設用地管制區分布圖與2015年土地利用現狀分布圖進行比較，可知羅甸縣2015年土地利用現狀中的城鎮村建設用地基本分布在建設用地管制分區中的允許建設區內。

3? 實施評價

3.1 羅甸縣2016和2017年新增建設用地分析

利用Arcgis將2016年土地利用現狀變更調查圖層與2015年的進行疊加分析，再將2017年土地利用現狀變更調查圖層與2016年的進行疊加分析，得到2016年和2017年的新增建設用地分布圖如圖3所示。

由圖3可知，羅甸縣新增建設用地分布與土地利用現狀中建設用地分布類似，也主要分布在邊陽鎮、龍坪鎮和沫陽鎮，對于鳳亭鄉，茂井鎮、紅水河鎮等鄉（鎮），新增建設用地較少。

將羅甸縣2016年和2017年新增建設用地圖層與建設用地管制分區圖層疊加分析后的圖層進行匯總，得到羅甸縣9個鄉（鎮）的新增建設用地中不符合規劃新增建設用地的地塊和面積統計如表3所示。

從表3可知，新增建設用地中不符合規劃建設用地地塊數和面積整體趨勢從邊陽鎮、龍坪鎮、沫陽鎮、逢亭鎮、羅悃鎮、紅水河鎮、木引鎮、茂井鎮、鳳亭鄉依次減少。其中邊陽鎮和龍坪鎮是新增不符合規劃建設用地最多的兩個鄉（鎮），2016年和2017年兩年新增建設用地均超過15公頃;其次是沫陽鎮、逢亭鎮、羅悃鎮、紅水河鎮和木引鎮5個鄉（鎮）新增不符合規劃建設用地居中，2016年和2017年兩年新增不符合規劃建設用地在5公頃左右;而茂井鎮和鳳亭鄉兩個鄉（鎮）的新增不符合規劃建設用地最少，2016年和2017年兩年新增不符合規劃建設用地均少于1公頃。

3.2 空間吻合性評價

利用公式（1）對羅甸縣2016年和2017年新增建設用地的空間吻合度進行計算，得到羅甸縣9個鄉（鎮）的空間吻合度如圖4所示。

從圖4中可知，羅甸縣邊陽鎮和龍坪鎮2016年和2017年兩年新增不符合規劃建設用地空間吻合度平均為B級左右，吻合度約60%;沫陽鎮、逢亭鎮、羅悃鎮、紅水河鎮和木引鎮的空間吻合性主要分布在D級，吻合度約40%左右;茂井鎮和鳳亭鄉兩個鄉（鎮）2016年和2017年兩年新增不符合規劃建設用地空間吻合度為E級，吻合度均小于10%。