論全球治理的必要性、成效及前景

江時學 李智婧

摘要：長期以來，形式多樣的全球問題層出不窮，對人類社會的生存和發展產生了巨大的不良影響。全球問題的應對之道就是全球治理。但是，迄今為止，全球治理的成效未必是令人滿意的。習近平主席將此視為“治理赤字”。為了進一步推動全球治理，消除“治理赤字”，有必要做出以下努力：要大幅度提升聯合國在全球治理中的重要作用，盡快改善大國關系，努力消除“信任赤字”，堅定不移地反對霸權主義、霸凌主義、單邊主義和保護主義，大力發揮二十國集團和金磚國家等非國家行為體的作用。此外，為使全球治理獲得更有力的學術支撐，有必要認真考慮以下幾個問題：如何研究全球治理，如何看待當前的國際秩序與全球治理的關系，能否實現“去美國化”，如何認識“一帶一路”倡議與全球治理的關系。

關鍵詞：全球治理;全球問題;“治理赤字”

中圖分類號：D815?文獻標識碼：A?文章編號：1009-3060（2019）04-0040-11

2017年1月18日，習近平主席在聯合國日內瓦總部演講時發出“世界怎么了、我們怎么辦”之問。兩年多后，他在中法全球治理論壇閉幕式上強調：“當今世界正面臨百年未有之大變局，和平與發展仍然是時代主題，同時不穩定性不確定性更加突出，人類面臨許多共同挑戰。” ①

但是，全球治理的成效不盡如人意。習近平主席將其視為“治理赤字”。因此，面對百年未有之大變局，我們必須堅持共商、共建、共享的全球治理觀，大幅度提升聯合國在全球治理中的重要作用，盡快改善大國關系，努力消除“信任赤字”，堅定不移地反對霸權主義、霸凌主義、單邊主義和保護主義，大力發揮二十國集團和金磚國家等非國家行為體的作用。

全球治理既是一個現實問題，也是一個學術問題。在研究全球治理時，必須回答以下三個問題：為什么要推動全球治理、如何評估全球治理的成效以及如何推動全球治理。此外，為使全球治理獲得更有力的學術支撐，還要認真考慮以下幾個問題：如何研究全球治理，如何看待當前的國際秩序與全球治理的關系，能否實現“去美國化”，如何認識“一帶一路”倡議與全球治理的關系。

一、 如何認識全球治理的必要性和重要性

長期以來，尤其在百年未有之大變局應運而生的當今之時，形式多樣的全球問題層出不窮，對人類社會的生存和發展產生了巨大的不良影響。

2017年1月17日，中國國家主席習近平在達沃斯世界經濟論壇2017年年會開幕式上指出：“今天，我們也生活在一個矛盾的世界之中。一方面，物質財富不斷積累，科技進步日新月異，人類文明發展到歷史最高水平。另一方面，地區沖突頻繁發生，恐怖主義、難民潮等全球性挑戰此起彼伏，貧困、失業、收入差距拉大，世界面臨的不確定性上升。”《習近平主席在世界經濟論壇2017年年會開幕式上的主旨演講》，中國外交部官網，https：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/zt_674979/ywzt_675099/2017nzt/xjpdrsjxgsfw_688636/zxxx_688638/t1431319.shtml，2017年1月18日。翌日，他在聯合國日內瓦總部發表演講時再次指出：“人類也正處在一個挑戰層出不窮、風險日益增多的時代。世界經濟增長乏力，金融危機陰云不散，發展鴻溝日益突出，兵戎相見時有發生，冷戰思維和強權政治陰魂不散，恐怖主義、難民危機、重大傳染性疾病、氣候變化等非傳統安全威脅持續蔓延。”他說，“世界怎么了、我們怎么辦？這是整個世界都在思考的問題，也是我一直在思考的問題。”《習近平主席在聯合國日內瓦總部的演講》，中國外交部官網，https：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/zt_674979/ywzt_675099/2017nzt/xjpdrsjxgsfw_688636/zxxx_688638/t1431760.shtml，2017年1月19日。 毋庸贅述，“習近平之問”道出了全球治理的必要性和重要性。

聯合國表明，“多年來，聯合國系統始終應對那些憑借任何一個國家都不能得到充分解決而需要合作努力的全球性問題。這些就是聯合國列入議程的日常議題”。聯合國的“日常議題”網頁確定了32個“日常議題”：艾滋病、裁軍、殘疾人、地雷、兒童、發展合作、反恐怖主義、非殖民化、非洲、婦女、 國際法、海洋/海洋法、和平與安全、環境、家庭、健康、老齡化、糧食、民主、難民、能源、農業、氣候變化、人道主義援助和救災、人口議題、人類住區、人權、施政、森林議題、水、原子能、志愿服務。《日常議題》，聯合國官網，https：//www.un.org/zh/globalissues/。 在上述議題中，絕大多數就是世界各國面臨的全球問題。而且，毫無疑問，全球化趨勢的快速發展更加凸顯了全球問題的嚴重性和危害性。

全球問題的應對之道就是全球治理。2019年6月7日，聯合國秘書長古特雷斯在俄羅斯圣彼得堡舉行的國際經濟論壇上說：“全球挑戰需要全球解決方案。沒有一個國家，也沒有一個組織能夠獨自應對挑戰。”他還強調，世界必須擁有多邊機構和架構，因為國際關系必須建立在國際法的基礎之上。《圣彼得堡國際經濟論壇：聯合國秘書長強調多邊主義在當今世界顯得彌足珍貴》，聯合國官網，https：//news.un.org/zh/story/2019/06/1035931， 2019年6月7日。

在中外學術界，全球治理的定義多種多樣，不一而足。例如：維斯（Thomas G. Weiss）認為，全球治理是指各國為發現、理解和應對全球問題而做出的集體性努力，而單個國家是難以承擔這一重任的。他還指出，全球治理反映了國際體系在全球政府缺失的條件下隨時隨地提供類似于不同國家的政府才能提供的服務。Thomas G. Weiss and Rorden Wilkinson， “Rethinking Global Governance？ Complexity， Authority， Power， Change”， International Studies Quarterly， 2014， 58（1）， pp.207215， https：//doi.org/10.1111/isqu.12082.納杰姆（Adil Najam）也認為，全球治理就是在缺乏一個全球政府的條件下管理全球進程。Adil Najam， “The Case Against a New International Environmental Organization”， Global Governance， 2003， 9（3）， pp. 367384.

但也有人對“全球治理”這一提法提出質疑。例如，芬克斯滕（Lawrence S. Finkelstein）問道：“全球治理”（global governance）這一提法中的“全球”（global）一詞，其含義是否等同于“國際”（international）、“國家之間”或“國家間”（interstate）、“政府之間”或“政府間”（intergovernmental），還是“跨國”（transnational）？如果答案是肯定的，那么為什么非要使用一個含糊不清的“全球”？他還指出，“全球治理”中的“治理”（governance）一詞的概念同樣是含糊不清的。他說，可以肯定的是，“治理”與“政府”（government）是不同的。他認為，我們之所以使用“治理”，既是因為當前的國際體系缺乏一個全球政府，也是因為我們根本不知道把正在發生的叫作什么。“In other words， we say ‘governance because we dont really know what to call what is going on.” [Lawrence S. Finkelstein， “What Is Global Governance？” Global Governance， 1995， 1（3）， pp. 367372.]

最早關注全球治理的無疑是1992年成立的全球治理委員會（The Commission on Global Governance）。該委員會由世界上28位各界名流組成，瑞典前首相卡爾松和英聯邦前秘書長蘭法爾（圭亞那人）共同擔任該委員會的主席。 該組織在1995年發表的題為《天涯若比鄰》（Our Global Neighborhood）的研究報告中指出，冷戰結束后，東西方關系的緩和為全球合作創造了條件。因此，國際社會應該加強合作，進一步落實“全球安全議程”，以實現安全、可持續發展和“普世民主”的目標。

《天涯若比鄰》發表后，國際學術界對全球治理的研究不斷向縱深發展，多種多樣的研究成果如雨后春筍般涌現。應該指出的是，在推動全球治理研究的過程中，中國學術界不甘示弱。尤其在最近的十多年，研究全球治理的學者越來越多，與全球治理有關的研究成果和學術討論會數不勝數。根據2019年6月12日的檢索，百度搜索引擎共顯示有約1910萬條以“全球治理”為關鍵詞的搜索結果。

作為世界上最大的發展中國家和聯合國安理會的常任理事國，中國始終關注和積極參與全球治理。應該指出的是，中共中央政治局在不到一年的時間內兩次就全球治理進行集體學習，這充分說明，中國非常關注全球治理，并愿意在全球治理中發揮重要作用。

中共中央總書記習近平在兩次集體學習會議上的重要講話體現了中國的全球治理觀。2015年10月12日，中共中央政治局就全球治理格局和全球治理體制進行第二十七次集體學習。習近平在主持學習時強調，我們參與全球治理的根本目的，就是服從服務于實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢。要審時度勢，努力抓住機遇，妥善應對挑戰，統籌國內國際兩個大局，推動全球治理體制向著更加公正合理的方向發展，為我國發展和世界和平創造更加有利的條件。《習近平：推動全球治理體制更加公正更加合理》，新華網，http：//www.xinhuanet.com//politics/201510/13/c_1116811341.htm，2015年10月13日。

2016年9月27日，中共中央政治局就二十國集團領導人峰會和全球治理體系變革進行第三十五次集體學習。習近平在主持學習時強調，隨著國際力量對比消長變化和全球性挑戰日益增多，加強全球治理、推動全球治理體系變革是大勢所趨。我們要抓住機遇、順勢而為，推動國際秩序朝著更加公正合理的方向發展，更好地維護我國和廣大發展中國家的共同利益，為實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢營造更加有利的外部條件，為促進人類和平與發展的崇高事業作出更大貢獻。《習近平：加強合作推動全球治理體系變革 共同促進人類和平與發展崇高事業》，新華網，http：//www.xinhuanet.com/politics/201609/28/c_1119641652.htm，2016年9月28日。

二、 如何認識全球治理的成效

當前，國際社會對全球問題的關注程度之高是前所未有的。因此，無論是國家行為體還是非國家行為體，無論是聯合國、二十國集團之類的國際機制還是公民社會組織，無論是世界各國的領導人還是學術界或媒體人士，都認識到有必要進一步推動全球治理。

對全球治理成效的評判可謂見仁見智。例如，斯坦（Arthur Stein）認為，總體而言，雖然全球治理面臨著多種多樣的問題，但是也取得了一些成功。他說：“倘若沒有全球治理的成功，世界就不是今天這個樣子了，全球化的程度也不會像今天這么高。從我們乘飛機從一國前往另一國這個簡單的例子中也能看出全球治理的成效。我們需要制定規則來規定飛機如何從一地飛往另一地，如何互相溝通和交流。沒有了全球治理，我們今天的全球交通狀況和全球化都將是空談。盡管還有很多問題需要面對和解決，但全球治理所取得的進步也是毋庸置疑的，正是這些進步塑造了當今世界。”姜紅：《中國在全球治理中應該且能發揮領導作用》，載《中國社會科學報》，2014年2月27日， http：//gn.cssn.cn/hqxx/gdft/201403/t20140304_1010562.shtml.

塔克（Ramesh Thakur）認為，“雖然世界上沒有一個全球政府，但在任何一天，郵件能穿越國界，人們能用各種交通工具從一個國家到另外一個國家，商品和服務能在陸路、天空、海路和網絡空間中傳遞，個人、團體、企業和政府也能在安全的環境下從事多種類型的活動”。他問道，在缺乏一個全球政府的條件下，這一切是如何發生的？他認為，這一切應歸功于全球治理。R. Thakur and T. G. Weiss， “Framing Global Governance， Five Gaps”， Manfred B. Steger ed.， The Global Studies Reader， Oxford University Press， 2015， pp. 2740. （轉引自http：//internationalrelations.org/globalgovernance/.）

誠然，全球問題尚未阻斷國與國之間的交往，更沒有毀滅人類;但是，迄今為止，全球治理的成效未必是令人滿意的，有人稱之為“雷聲大、雨點小”。陳志瑞、吳文成：《國際反海盜行動與全球治理合作》，載《國際問題研究》，2012年第1期，第109頁。 ?例如，雖然預防恐怖主義的措施越來越多，打擊恐怖主義的力度越來越大，但恐怖主義襲擊依然時有發生，有人甚至認為“越反越恐”。石晨霞：《全球治理機制的發展特點和趨勢》，載《中共天津市委黨校學報》，2014年第1期，第42頁。 又如，雖然預防網絡犯罪的技術在改進，懲罰網絡犯罪分子的力度也在強化，但網絡犯罪的勢頭似乎并未得到遏制。據估計，全世界網絡犯罪導致的經濟損失從2014年的5000億美元上升到2017年的6000億美元。Grant Gross， “The Cost of Cybercrime”， https：//www.internetsociety.org/blog/2018/02/thecostofcybercrime/， 20180223. 再如，雖然人類社會早就認識到戰爭的殘酷，但是地球上沒有一天是沒有槍炮聲的，持久的和平與安全依然是夢寐以求的“奢望”。

面對全球治理成效不佳的現狀，2017年5月14日，習近平主席在出席“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式并發表主旨演講時提到了“三大赤字”，其中之一就是治理赤字。他指出，“和平赤字、發展赤字、治理赤字，是擺在全人類面前的嚴峻挑戰。這是我一直思考的問題”。《習近平在“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式上的演講》，新華網，http：//www.xinhuanet.com/politics/2017-05/14/c_1120969677.htm，2017年5月14日。

全球治理成效不佳的原因是多方面的，其中尤為引人注目的是：

第一，聯合國的作用不盡如人意。聯合國在國際事務中的作用不可或缺。作為最具普遍性、代表性和權威性的政府間國際組織，聯合國是實踐多邊主義的最佳場所，是集體應對各種威脅和挑戰的有效平臺，應該繼續成為維護和平的使者、推動發展的先驅。《中國關于聯合國改革問題的立場文件》，中國外交部官網，https：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/tytj_674911/zcwj_674915/t199083.shtml，2005年6月7日。

聯合國在全球治理中發揮了重要的積極作用。尤其在實施維持和平行動、制定旨在消除貧困的“千年發展目標”和“2030年可持續發展目標”、應對氣候變化、裁軍、推進非殖民化進程、促進世界各國的文化交流以及推動南北合作和南南合作等方面，聯合國的作用是功不可沒的。聯合國甚至獲得了諾貝爾和平獎。2001年10月12日，挪威諾貝爾委員會在挪威首都奧斯陸宣布，聯合國和時任聯合國秘書長科菲·安南在促進世界和平方面做出了重要貢獻，共同獲得2001年的諾貝爾和平獎。該委員會表示，它將諾貝爾和平獎授予聯合國的目的是要向全世界表明，世界和平和合作只有在聯合國的領導下、通過協商的途徑才能實現。

但是，在應對某些全球問題的過程中，聯合國的作用是難以令人滿意的。例如，面對少數國家肆意踐踏《聯合國憲章》的行為，聯合國可謂束手無策;對于個別國家不顧聯合國的反對和制裁，一意孤行地進行升級版的核試驗，聯合國似乎無能為力;再如，對于持續了8年之久敘利亞內戰，聯合國的作用同樣蕩然無存。

第二，全球治理的一些領域缺乏合法性的、非歧視性的規制。一方面，《聯合國憲章》和國際法常常得不到尊重，甚至被肆意踐踏;另一方面，某些領域的全球治理常常面臨著無章可循、無法可依的困局。例如，網絡不安全的危害性越來越明顯，全球互聯網治理的緊迫性與日俱增。但是，迄今為止，聯合國卻不能制定出一個確保網絡安全的法規。2001年11月23日，27個歐洲國家和4個非歐洲國家（加拿大、日本、南非和美國）在匈牙利首都簽署了《網絡犯罪公約》（Convention on Cybercrime）（又名《布達佩斯公約》或《布達佩斯網絡犯罪公約》）。中國不接受這一公約的原因是多方面的，涉及刑事管轄權、網絡犯罪的定義、公平性、普適性以及與中國法律的不兼容等一系列問題。（見于志剛：《“信息化跨國犯罪”時代與〈網絡犯罪公約〉的中國取舍——兼論網絡犯罪刑事管轄權的理念重塑和規則重建》，載《法學論壇》，2013年第2期）

第三，各國利益分歧難以消弭。全球治理的宗旨是最大限度地消除全球問題的各種危害，以實現鞏固世界和平、推動世界經濟發展的遠大理想。但是，由于全球治理涉及每一個國家的切實利益，必要時甚至要求各國做出必要的犧牲和讓步，因此，在推動全球治理的過程中，常會出現各方互不相讓、不愿放棄自己的主張等不良局面。例如，雖然多哈回合談判的目標是塑造更加公平的國際貿易環境，但是，由于發達國家與發展中國家在農業補貼、服務貿易、知識產權和爭端解決等方面有著無法調和的利益沖突，這一談判迄今為止已進行了將近20年，何時結束尚不得而知。多哈回合談判是在WTO框架下啟動的一輪多邊貿易談判。據估計，這一談判如能取得成功，每年將為全球經濟帶來500億至1000億美元的收益。

第四，美國在全球治理多個領域中的所作所為常常是破壞性的。在理論上，作為當今世界舞臺上唯一的超級大國，美國理應在全球治理中發揮“定海神針”般的重要作用。但是，在現實中，美國卻高舉“美國優先”大旗，隨意拋棄《聯合國憲章》，大搞霸權主義和貿易霸凌主義，在人權、主權和規則等領域經常使用“雙重標準”，甚至肆意踐踏多邊主義。例如，2017年6月1日，美國總統特朗普宣布：“為了履行我對美國及其公民的莊嚴職責，美國將退出巴黎氣候協定，但將開啟談判，以重新進入巴黎協定或某個全新的交易。”他表示，“憑良心說，我不能支持一個懲罰美國的協定”，因為他認為該協定可能使美國失去多達270萬個就業崗位。《特朗普宣布美國退出巴黎氣候協定》，新華網，http：//www.xinhuanet.com/world/2017-06/02/c_129623889.htm，2017年6月2日。

三、 全球治理的前景

關于全球治理的發展前景，各種各樣的論點應有盡有。例如，世界貿易組織前總干事帕斯卡爾·拉米（Pascal Lamy）認為，全球治理已進入一個危機階段，似乎無法適應新的全球平衡（new global balance），也無法創造開展合作的共同基礎。Pascal Lamy， “The Past， Present and Future of Global Governance”， Global Policy， April 10， 2015， https：//www.globalpolicyjournal.com/about/background. 巴西學者奧利弗·斯圖克（Oliver Stuenkel）認為，美國在是否應該提供全球公共產品這個問題上猶豫不決，因此，全球治理的未來充滿了不確定性。Oliver Stuenkel， “Book review： Why Govern？ Rethinking Demand and Progress in Global Governance”， https：//thediplomat.com/2017/03/bookreviewwhygovernrethinkingdemandandprogressinglobalgovernance/， 20170309. 美國學者安明博（Amitav Acharya）認為，全球治理的參與者、治理的方式和方法以及需要應對的全球問題正在呈現出“碎片化”的特點，但“碎片化”并不意味著全球治理的效率會下降;事實上，某些領域的“碎片化”具有創造性的作用，因而是有利于推動全球治理的。安明博：《全球治理的未來：不可避免并有創造性的碎片化》，盤古智庫，https：//mp.weixin.qq.com/s？src=11×tamp=1560137009&ver=1659&signature=1QlrerTM0Hqii9ZTzO*xenIUMyvWF0POtDQRWd8YkcYZq*FAUkui7jbFICc*KUrqXGY1nwdB9ZbEoNUrzAp3wB8315RzHImjpTJ77*vIWI8ioVTG2NC*llKSppTpkQ&new=1，2017年9月15日。 美國學者詹姆斯·羅森瑙（James N. Rosenau）指出，預測全球治理的未來如同謀求高度的緊張、巨大的矛盾和令人困惑的悖論，如同在無序中探求秩序，在矛盾中獲取連貫性，在變化中尋找不變;這一過程既掩蓋了發展，也蘊含著衰落，如同尋找含糊不清的權力、不斷變動的分界線以及正在出現的規則體系;因此，預測全球治理的未來就是經歷一種失望中的希望。James N. Rosenau， “Governance in the TwentyFirst Century”， Jim Whitman ed.， Palgrave Advances in Global Governance， Palgrave Macmillan， 2009， pp. 740.

且不論上述論點是否成立，可以肯定的是，進一步推動全球治理是國際社會的共識，也是世界各國應盡的責任和義務。當然，在推動全球治理的過程中有必要做出以下努力：

第一，要大幅度提升聯合國在全球治理中的重要作用。聯合國的宗旨是“維護國際和平與安全;發展國際間以尊重各國人民平等權利及自決原則為基礎的友好關系;進行國際合作，以解決國際間經濟、社會、文化和人道主義性質的問題，并促進對于全體人類的人權和基本自由的尊重”。《聯合國》，中國外交部官網，https：//www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gjhdqzz_681964/lhg_681966/jbqk_681968/。 由此可見，這一宗旨與全球治理的目標是完全吻合的。此外，作為世界上最大的政府間國際組織，聯合國理應在全球治理中發揮重要作用。

誠然，迄今為止，聯合國在全球治理中的作用不盡如人意。但這并不意味著聯合國的這一作用可有可無。事實上，在缺乏一個所謂“全球政府”（a global government）的條件下，聯合國的作用是至關重要的。全球治理委員會也在其研究報告《天涯成比鄰》中指出，雖然聯合國有著舊時代的印記，但不必將其解散后用一個新架構取而代之。The Commission on Global Governance， Our Global Neighborhood： The Report of the Commission on Global Governance， Oxford University Press， 1995， p. 110.

為了提升聯合國在全球治理中的作用，必須采取以下措施：

一是必須抵制美國對聯合國的敵視立場。聯合國未能在全球治理中發揮更大作用的原因是多方面的，其中最重要的就是美國在許多問題上扮演著不光彩的角色。例如，當聯合國大會在2017年12月21日以壓倒性多數投票通過一項決議、認定任何宣稱改變耶路撒冷地位的決定和行動“無效”后，美國駐聯合國代表黑莉（Nikki Haley）在24日宣布，美國將在2018年至2019年財政年度削減其應繳納的聯合國會費（削減額高達2.85億美元）。2018年6月19日，黑莉宣布，由于聯合國人權理事會對以色列“存在偏見”以及“無法有效保護人權”，美國決定退出聯合國人權理事會。 因此，聯合國的其他成員國必須更加團結一致，對美國的自私自利和單邊主義行為敢于說“不”。

二是必須維護聯合國的權威和聲望。博爾頓（John R. Bolton）在擔任美國駐聯合國大使時曾將聯合國比作“西西弗斯”（Sisyphus）。西西弗斯是希臘神話中的人物，他因觸犯眾神而被要求將一塊巨石推到山頂，他的生命就在這樣一種無效的努力中消耗殆盡。 美國記者肖恩（Eric Shawn）在其《聯合國真相：聯合國如何破壞美國的安全又如何令世界失望》一書中寫道：“一個崇高的理想現在變成了傲慢的堡壘，而且常常無所作為。”他甚至對聯合國多次抵制美國的霸權主義行為感到失望和憤怒。Eric Shawn， The U.N. Exposed： How the United Nations Sabotages Americas Security and Fails the World， Sentinel HC， 2006. 類似的“噪音”時有所聞，因此，秉持公正立場的所有會員國都應該旗幟鮮明地抵制。

三是必須解決聯合國的財政問題。全球治理的多個領域需要足夠的資金支持，因此，資金不足必然會影響聯合國參與全球治理的成效。2019年1月1日，聯合國秘書長古特雷斯致信聯合國的193個會員國，稱目前會員國拖欠聯合國維和行動的經費高達20億美元，其中美國的欠款占三分之一。據測算，截至2019年1月1日，美國拖欠聯合國的經常性預算金額為3.81億美元，拖欠的維和經費為7.76億美元。（引自《會員國拖欠會費導致聯合國預算周轉困難 對維和行動造成巨大壓力》，聯合國官網，https：//news.un.org/zh/story/2019/05/1035091， 2019年5月23日） 在2019年5月召開的聯合國第五委員會第二次后續會議上，聯合國秘書長古特雷斯指出，聯合國的財政狀況日益惡化，其中一個主要原因是會員國拖欠的會費有所增加。聯合國大會第五委員會負責行政和預算工作。按照《聯合國憲章》第四章第十七條，大會在第五委員會報告的基礎上審核并批準聯合國預算。（參見https：//www.un.org/zh/ga/fifth/index.shtml.） 截至2018年底，會員國拖欠會費總額為5.29億美元，相當于當年聯合國經常性預算應分攤額的20%以上。聯合國官方微博，https：//m.weibo.cn/status/4380576985718990，2019年6月7日。

四是必須提升聯合國自身的工作效率。一方面，作為世界上最大的國際組織，聯合國需要完成繁重的工作任務，甚至還要協調各方立場;另一方面，聯合國大會、安理會和其他機構也應該最大限度地優化議事日程，精減議程，提高工作效率，加強其決策能力。

第二，要盡快改善大國關系。誠然，每一個國家都應該參與全球治理，都應該為之做出貢獻。但是，每一個國家在國際舞臺上的地位不盡相同，在全球治理中的責任、義務和影響力也有顯而易見的差異。因此，在推動全球治理的過程中，大國的作用尤為突出。

冷戰期間，美蘇爭霸世界導致大國關系陷入了持續時間長達數十年的相互對峙。冷戰的結束為改善大國關系提供了良機。但是，烏克蘭危機爆發后，尤其是在特朗普入主白宮后，大國關系卻再次陷入了極為緊張的狀態。英國《金融時報》網（2014年3月19日）認為，俄羅斯總統普京在2014年3月18日“完成了第二次世界大戰以來首次對另一個歐洲國家領土的吞并，大筆一揮，便將烏克蘭的克里米亞半島并入了俄羅斯聯邦。整個過程的推進速度快得令人喘不過氣來，但也受到了國際社會的廣泛譴責”。（轉引自《俄羅斯時隔六十年“收復”克里米亞》，新華網，http：//www.xinhuanet.com/world/201403/19/c_126287046.htm，2014年3月19日） 許多人認為，世界陷入了所謂“新冷戰”（a New Cold War）。Robert D. Kaplan， “A New Cold War Has Begun”， Foreign Policy， January 7， 2019， https：//foreignpolicy.com/2019/01/07/anewcoldwarhasbegun/.

中國為改善大國關系做出了不懈的努力。一方面，中國與俄羅斯不斷靠近，兩國關系在2019年6月升格為“新時代全面戰略協作伙伴關系”。應該注意到，西方經常對中俄關系說三道四，極盡挑撥離間之能事。例如，美國《福布斯》雜志網站的一篇文章認為，“俄羅斯與中國僅僅是看上去像朋友”。（參見Kenneth Rapoza， “Russia and China Only Look Like They Are Becoming Buddies”， Forbes， June 5， 2019， https：//www.forbes.com/sites/kenrapoza/2019/06/05/russiaandchinaonlylookliketheyarebecomingbuddiesitsmostlytalk/.） 另一方面，中國也希望與美國發展關系。例如，早在2010年5月，時任國務委員戴秉國就在第二輪中美戰略與經濟對話中提出，中美應“開創全球化時代不同社會制度、文化傳統和發展階段的國家相互尊重、和諧相處、合作共贏的新型大國關系”。第四輪中美戰略與經濟對話于2012年5月3日至4日在北京舉行。在這一對話中，雙方圍繞推進中美合作伙伴關系建設、開創新型大國關系等問題交換了意見，取得新的重要共識。 2013年6月，習近平主席在美國加利福尼亞州安納伯格莊園與時任美國總統奧巴馬會晤時，進一步闡述了中美新型大國關系的含義：一是不沖突、不對抗，二是相互尊重，三是合作共贏。但美國并不“領情”。在奧巴馬于2014年11月赴北京出席APEC峰會并第二次訪華前夕，一些美國學者要求其拋棄中美構建“新型大國關系”的提法。 近幾年，面對特朗普政府對中國實施的全方位的遏制政策，中方構建新型大國關系的良好愿望受到挫傷。

美國與俄羅斯、中國對峙，使大國關系陷入了冷戰結束以來的最低點。且不論“新冷戰”這一概念能否被所有人接受，當前的大國關系顯然是不利于推進全球治理的。因此，為了推動全球治理，必須盡快改善大國關系。

第三，要努力消除“信任赤字”。信任既是人與人之間和睦相處的前提，也是推動全球治理的必要條件。習近平主席將信任視為“國際關系中最好的黏合劑”。

消除“信任赤字”的方式多種多樣，其中最重要的是：首先，必須恪守各國相互尊重、互商互諒的原則，尊重各國人民自主選擇發展道路的權利，不把自己的意志強加于人，不能以強凌弱，更不能干涉別國內政。其次，必須堅持正確的義利觀。以勢交者，勢傾則絕;以利交者，利窮則散;惟以心相交，方成其久遠。中華文化倡導“君子義以為上”“國不以利為利，以義為利”。這樣一種以義為先、義利兼顧的義利觀，有助于增強人與人、國與國之間的信任。再次，必須加強不同文明之間的交流對話。文明因交流而多彩，因互鑒而豐富。在人類社會發展史上，先后出現了多種多樣、各具特色的文明。每一種文明都有其獨特魅力和深厚底蘊，都是人類的精神瑰寶。因此，不同文明要取長補短、共同進步，而不能居高臨下，以傲慢和偏見對待其他文明。

第四，要堅定不移地反對霸權主義、霸凌主義、單邊主義和保護主義。時代在進步，社會在發展。但上述“四大主義”依然十分猖獗。尤其在特朗普入主白宮后，“四大主義”甚囂塵上，使《聯合國憲章》等國際法的基本準則和多邊主義面臨前所未有的挑戰。

“四大主義”既違反了《聯合國憲章》等國際法，也破壞了國際關系中最起碼的準則;既損害了多邊主義，也助長了“新冷戰”;既破壞了世界和平和發展的外部環境，也為人類命運共同體的構建設置了障礙。因此，“四大主義”對全球治理的危害性是不言而喻的。

令人遺憾的是，作為當今世界上唯一的超級大國，美國是“四大主義”的“擁躉者”和實踐者。因此，要求美國放棄“四大主義”，無異于緣木求魚。但這并不意味著其他國家在推動全球治理的過程中應該無動于衷或聽之任之，而是應該采取以下措施：一是團結一切可以團結的力量，在道德上譴責“四大主義”;二是利用聯合國這一多邊機制，不斷完善全球治理機制;三是加快經濟和科技發展，最大限度地減少對美國的依賴。

第五，要大力發揮二十國集團和金磚國家等非國家行為體的作用。國家行為體和非國家行為體都應該在全球治理中發揮重要作用。迄今為止，最引人注目的非國家行為體是二十國集團和金磚國家。

二十國集團充分發揮發達國家和新興經濟體各自的經濟實力和其他優勢，齊心協力，使世界經濟成功地渡過了2007—2008年國際金融危機。此后，在推動全球經濟治理的過程中，二十國集團也發揮了積極的作用。但也有人認為，近幾年來，二十國集團在應對2007—2008年國際金融危機時體現的“救生圈”作用或“救火隊”精神已不復存在，因此，無論是在診斷全球經濟衰退的根源時還是在為其“開處方”時，二十國集團內新興經濟體與發達國家的分歧越來越明顯。還有人建議，二十國集團的作用應該升華到“全球經濟治理委員會”或“世界經濟指導委員會”。Robert Wade and Jakob Vestergaard， “Overhaul the G20 for the Sake of the G172”， Financial Times， October 21， 2010.

上述評論和建議不無道理。面對近幾年國際經濟舞臺出現的新情況，尤其是在自由貿易體系岌岌可危的條件下，二十國集團應該旗幟鮮明地反對貿易霸凌主義和貿易保護主義，勇于捍衛多邊貿易體制，積極推動多哈回合談判。

金磚國家成立的新開發銀行為推動全球經濟治理做出了貢獻。這是難能可貴的。但是，與國際社會的期待相比，與金磚五國投入的巨大的外交資源相比，這一組織在全球治理中的作用尚不盡如人意。

為了提升金磚國家在全球治理中的地位，金磚五國應該重新考慮這一組織的宗旨，放棄一些可有可無的合作領域，將合作重點置于全球貿易治理和全球金融治理。當然，在實現合作領域的戰略性調整以前，金磚五國必須尋求最大限度的政治共識，尤其要認真考慮如何應對巴西放棄發展中國家地位后可能出現的新情況。巴西已提出加入素有“富國俱樂部”之稱的經濟合作與發展組織（OECD）。為獲取美國的支持，巴西接受了美國提出的要求，即盡快放棄其在世界貿易組織中的發展中國家地位。

還應該指出的是，為了在全球治理中發揮更大的作用，二十國集團和金磚國家應該逐步實現機制化。作為走向這一目標的第一步，這兩個組織應該盡快設立常設秘書處，以便有效地協調各方立場。

四、 需要認真考慮的若干問題

為使全球治理獲得更有力的學術支撐，有必要認真考慮以下幾個問題：

1. 如何研究全球治理

在推動全球治理的過程中，既需要各國的合作，也需要學術界的學術支撐;既需要各國領導人和政治家的共識和勇氣，也需要學者的靈感和智慧。因此，在推動全球治理研究的過程中必須關注以下兩點：

一是正確處理理論研究和對策研究的關系。近幾年，國際問題研究的理論化趨勢日益明顯，全球治理的研究亦非例外。無論在國外還是在國內，越來越多的研究人員將全球治理置于理論研究的框架下。但是，全球治理更需要的是對策研究，而非空洞的理論研究。因此，研究人員必須恪守理論聯系實際的原則，為外交政策的決策者提供實實在在的、可操作性強的政策建議。

二是要把全球治理這個宏大的課題細化為不同的研究領域。全球問題多種多樣，數不勝數。不同全球問題的性質、形成的根源、破壞性的大小各不相同。因此，我們在研究全球治理時，尤其在研究各個全球問題的對策時，有必要將其細化。就當前及未來的發展趨勢而言，全球治理應該被細化為全球安全治理、全球貿易治理、全球金融治理、全球氣候治理、全球互聯網治理、全球貧困治理、全球衛生治理、全球環境治理和全球公域治理等等。由此可見，籠而統之地討論如何推動全球治理，或許會不著邊際，得出一些似是而非的結論。

2. 如何看待當前的國際秩序與全球治理的關系

國際秩序為全球治理提供了必要的制度安排，因此，國際秩序對全球治理的影響是直接而巨大的。在一定意義上，什么樣的國際秩序就會造就什么樣的全球治理。當然，全球治理也會對國際秩序產生或大或小的反作用力。

國際秩序是可塑的，不是一成不變的。中國對國際秩序的認識和立場也有一個變化的過程。早在1988年9月，鄧小平在會見時任斯里蘭卡總理普雷馬達薩時就指出，現在需要建立國際經濟新秩序，也需要建立國際政治新秩序。要建立新秩序，和平共處五項原則最經得住考驗。此后，他又反復強調，建立國際政治新秩序和建立國際經濟新秩序這兩件事要同時做，以相互適應。《1988年9月21日鄧小平提議建立國際政治新秩序》，中國網，http：//www.china.com.cn/aboutchina/txt/200909/17/content_18545007.htm，2009年9月17日。

1995年10月24日，時任國家主席江澤民在出席聯合國成立50周年特別紀念會議時說：“不公正、不合理的國際政治經濟秩序沒有得到改變，發展中國家仍有億萬人民處于貧困狀態。”因此，他呼吁各國人民建立國際政治經濟新秩序。他認為，“實現這樣的新秩序，是我們所要共同締造的更美好世界的主要標志”。《江澤民：讓我們共同締造一個更美好的世界》，中國網，http：//guoqing.china.com.cn/201209/11/content_26489872.htm，2012年9月11日。

2003年5月28日，時任國家主席胡錦濤在莫斯科國際關系學院發表演講時指出：“人類只有一個地球。各國人民共同生活在一個‘地球村里，應該攜手合作、共同努力，推動建立公正合理的國際政治經濟新秩序。”此外，他還闡述了建立國際政治經濟新秩序的五項主張：維護和尊重世界的多樣性，樹立互信、互利、平等和協作的新安全觀，促進全球經濟均衡發展，尊重和發揮聯合國及其安理會的重要作用。胡錦濤：《世代睦鄰友好共同發展繁榮——在莫斯科國際關系學院的演講》，人民網，http：//www.people.com.cn/GB/shizheng/16/20030529/1002893.html，2003年5月29日。

2014年6月28日，國家主席習近平在和平共處五項原則發表60周年紀念大會講話中說：我們應該共同維護國際法和國際秩序的權威性和嚴肅性。《習近平在和平共處五項原則發表60周年紀念大會上的講話》，新華網，http：//www.xinhuanet.com/politics/2014-06/28/c_1111364206.htm，2014年6月28日。 在2017年2月召開的第53屆慕尼黑安全會議上，王毅指出：世界并沒有失序，二戰之后建立起來的國際秩序和國際體系依然在保障世界和平與發展方面發揮著不可替代的關鍵作用，應當繼續加以堅持和維護。《王毅在第53屆慕尼黑安全會議上的演講》，新華網，http：//www.xinhuanet.com//world/201702/19/c_1120489830.htm，2017年2月19日。

2019年2月15日至17日舉行的第55屆慕尼黑安全會議發表的《2019年慕尼黑安全報告》指出：當前的國際事務表明，世界上大大小小的危機不計其數，而且，“自由國際秩序”（liberal international order）正在瓦解。Munich Security Report 2019， “The Great Puzzle： Who Will Pick Up the Pieces？” https：//www.securityconference.de/en/publications/munichsecurityreport/munichsecurityreport2019/.

國際學術界的共識是：“自由國際秩序”是在第二次世界大戰后建立的，它崇尚自由、民主和市場開放，強調規則的重要性，推崇聯合國、世界銀行、國際貨幣基金組織和世界貿易組織在國際事務中享有的領導權或主導權。

在理論上，這樣一種國際秩序應該是受人歡迎的。但是，在現實中，這一貌似公正的國際秩序卻成了美國控制下的國際秩序或是以“美國統治下的和平”（Pax Americana）為基礎的國際秩序。毫無疑問，這樣一種國際秩序當然是有害于全球治理的。

3. 能否實現“去美國化”

一方面，美國在國際舞臺上（實際上也是在全球治理中）的所作所為，使“去美國化”（deAmericanization）的呼聲時有所聞;例如，新華社在2013年10月13日發表的一篇題為《美國財政失敗為構建一個去美國化世界提供正當理由》的評論文章中認為，美國民主黨和共和黨為財政預算和債務上限爭執不下之時，正是國際社會去美國化之日。美元應該被一種國際儲備貨幣取而代之，以使國際社會免遭美國國內政治動蕩導致的溢出效應的負面影響。（參見“Commentary： U.S. Fiscal Failure Warrants a DeAmericanized World”， http：//news.xinhuanet.com/english/indepth/201310/13/c_132794246.html.）俄羅斯總統普京也多次表示，應該構建一個“去美國化”的世界。（參見Toby Westerman， “Putin and the DeAmericanization of the World”， Americas Survival， July 14th， 2014， https：//americasurvival.org/2014/07/putinandthedeamericanizationoftheworld.html.）另一方面，“金德爾伯格陷阱”（The Kindleberger Trap）之類的擔憂也充斥于耳。美國學者金德爾伯格認為，20世紀30年代多災多難的原因在于，美國取代英國成為世界大國后未能提供全球公共產品。

國際社會既在譴責美國不負責任地“退群”，也在積極探索“去美國化”之道。其實，這一悖論的含義是顯而易見的：美國在多個領域的領先地位使其恣意妄為，損害了《聯合國憲章》，破壞了國際關系必須恪守的相互尊重的準則。因此，國際社會應該敢于對美國說“不”，最大限度地遏制美國的勢力范圍。此其一。其二，作為世界上唯一的超級大國，美國應該在全球治理中承擔更多的義務，不能將勇于承擔國際責任的中國和其他一些“后起之秀”視為對其國際地位的挑戰，不能癡迷于“美國優先”，不能走單邊主義道路。

“金德爾伯格陷阱”既高估了美國的實力，也低估了包括中國在內的所有其他國家推動全球治理的能力。換言之，美國失去其“世界霸主”地位后，世界未必會重蹈20世紀30年代世界經濟大蕭條那樣的覆轍。

當然，在可預見的將來，美國依然會保持其“世界霸主”的地位，“去美國化”將是一個極為遙遠的目標。這意味著，在全球治理中，美國將依然扮演一個“雙面人”的角色：有時做一些好事，有時做一些壞事，亦即主觀上為自己，客觀上為他人。

4. 如何認識“一帶一路”倡議與全球治理的關系

國際舞臺上的任何一種具有正能量的言行都有助于推動全球治理，因此，“一帶一路”倡議蘊含的“五通”（政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通和民心相通）當然能推動全球治理。但是，迄今為止，學術界對“五通”與全球治理的關系研究僅僅停留在政治層面上的宣傳，既沒有總結過去七年“五通”是如何推動全球安全治理、全球貿易治理、全球金融治理、全球氣候治理、全球互聯網治理、全球貧困治理、全球衛生治理、全球環境治理和全球公域治理的，也沒有深入探討今后如何使“五通”更好地為全球治理大廈添磚加瓦。

而且，我們還應該有這樣一種擔心：全球治理的難度不言而喻，有些全球問題在可預見的將來是難以根治的，至少難以一蹴而就。因此，如果我們過于自信地將“一帶一路”倡議視為應對所有全球問題的靈丹妙藥，或將其當作全球治理的救星，那么，良好的愿望或許會適得其反。換言之，我們應該明白，“一帶一路”倡議有助于解決若干全球問題，但難以解決所有的全球問題。這樣一種實事求是的態度能在未來避免西方對“一帶一路”倡議的抹黑或攻擊。

五、 結?語

全球問題的應對之道就是全球治理。但是，迄今為止，全球治理的成效未必是令人滿意的。這與多方面的因素有關，其中最突出的是：聯合國的作用不盡如人意，全球治理的一些領域缺乏合法性的、非歧視性的規制，各國利益分歧難以消弭，美國在全球治理多個領域中的所作所為常常是破壞性的。

為了進一步推動全球治理，消除“治理赤字”，有必要做出以下努力：要大幅度提升聯合國在全球治理中的重要作用，盡快改善大國關系，努力消除“信任赤字”，堅定不移地反對霸權主義、霸凌主義、單邊主義和保護主義，大力發揮二十國集團和金磚國家等非國家行為體的作用。

面對嚴峻的全球問題，面對人類發展在十字路口何去何從的抉擇，各國應該有以天下為己任的擔當精神，齊心協力，牢記人類命運共同體理念，大力推動全球治理。

（感謝澳門科技大學葉龍博士、澳門城市大學郭永真博士為本文提供的幫助。）