對黨、民、法有機統一政治內涵的澄清與重述

陳煒

[摘要]黨的領導、人民當家作主、依法治國三者，構成了新時代中國特色社會主義民主政治建設的“穩定三角”。當前對于三者間關系的認知還存在偏差，或者理解為以黨治國，或者認為是人民領導自己，或者提出走西方憲政道路，這些都必須予以澄清和批駁。在黨的政治建設史上，對黨、民、法有機統一的理解有一個不斷深化和創新的過程，十八大后的重點是如何通過“法”將黨與人民間的關系制度化。此外，在實踐中還需要把握三對衍生關系，即黨的領導與人民代表大會制度間的關系，黨內法規與國家法律間的關系以及法治與人民民主間的關系。

[關鍵詞]黨的領導 人民當家作主 依法治國 政治內涵

[中圖分類號]D6 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-4245（2019）02-0030-04

DOl：10.19499，j.cnkiA5-1267/c.2019.02.006

當代中國政治發展有三個關鍵因子，即黨的領導地位、人民的主體性、法治的權威性（以下分別簡稱為黨、民、法）。三個因子既獨立又相互影響，構成了中國特色社會主義政治建設的基本主線。改革開放以來，黨和國家的歷代領導人在理論和實踐上對黨、民、法三者間的關系進行了不斷地探索，最終確立了“堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一”的指導思想，并上升為引領中國特色社會主義政治發展的根本準則。

把握黨、民、法三者間關系，最重要的是理解“有機統一”當中的政治內涵。長期以來，對黨、民、法三者各自內涵的討論屢見不鮮，但少有關注三者間的邏輯關系，或者僅僅是簡單地并列論述，忽略了“有機統一”這個關鍵結點的深刻意義和重大實踐價值。有必要從歷史、理論和實踐的角度，對黨、民、法問有機統一的政治內涵進行解讀。

一、對黨、民、法三者關系的若干認知偏差

黨、民、法三者之間，黨的領導是根本保證，人民當家作主是中國特色社會主義民主的本質特征，依法治國是治國理政的基本方式，三者構成一個相輔相成的有機整體。當前，存在一些對黨、民、法間關系的認知偏差和錯誤，有的將三者彼此割裂、分別闡釋，有的只強調其中一者、以偏概全，更有的將三者相互對立、妄加指責，這些觀點都不符合社會主義民主政治的核心理念，必須加以澄清。

（一）黨的領導即以黨治國的認知偏差

這種觀點認為，強調黨的全面領導就是走“以黨代民”、“以黨代法”的道路，將黨的領導權凌駕于人民和法律之上。誠然，在中國共產黨成立初期，由于缺乏民主政治的實踐，一些黨員產生了“以黨治國”的觀念，把黨的領導解讀為“黨權高于一切”，具體表現為在革命根據地隨意干涉政府工作、不經行政程序調動干部，造成政權系統混亂、政令不暢的情況。對此，鄧小平曾經嚴厲指出“黨權高于一切”的危害性，認為是“麻痹黨、腐化黨、破壞黨、使黨脫離群眾的最有效的方法”。黨的領導應當體現在政治原則和組織紀律上，體現在對關乎國家發展和民族命運的重大戰略部署的引領上，體現在“總攬全局、協調各方”的作用上，而不是事無巨細大包大攬、隨意干涉國家社會日常事務，黨自身也必須在憲法和法律的范圍內活動，這是我們黨經歷了無數挫折失敗后所得到的寶貴經驗之一。當前，之所以有人重彈“以黨治國”的老調，部分原因恐怕在于過去一段時間在黨的各級組織和黨員領導干部中出現了濫用權力、以言代法、以權壓紀的現象。對此，十八大以來黨提出從嚴治黨，不斷完善對權力運行的制約和監督機制，確保人民賦予的權力不被濫用。

（二）人民當家作主就是人民領導自己的認知偏差

這種觀點認為，人民當家作主就是不需要誰來領導，而是人民自己領導自己，更進一步說，就是實行直接民主、“一人一票”。這種觀點無視了近代以來中國革命的深刻教訓，即缺乏一個強有力的領導組織，僅僅依靠人民自發的行動是無法取得革命勝利的。同樣，在中華人民共和國的建設和改革過程中，曾一度出現過“大鳴、大放、大字報”的所謂“大民主”，對國家社會造成了深重的災難，人民的基本生存權和發展權也失去了保障，也就更談不上人民當家作主。世界上許多落后的國家和地區之所以長期處于動蕩和貧困當中，正是因為缺乏一個組織和領導的核心。我國是人口大國，又是多民族國家，不同地區的發展水平不同，風俗習慣也不同，要在這樣一個國家中凝聚共識、獲得“最大公約數”，除了中國共產黨，沒有其他任何力量可以做到，正如習近平總書記所說，“中國有了中國共產黨執政，是中國、中國人民、中華民族的一大幸事”。

（三）將依法治國等同于西方憲政的認知偏差

這種觀點認為，全面依法治國只能走西方“憲政”的道路，概括起來就是憲法法律至上、實行“司法中立”、推行三權分立。這種觀點全盤接受了西方的政治理念，妄圖通過“制度移植”“政治換血”的方式，引導中國走向改旗易幟的邪路，變相取消黨的領導地位。對此，黨的十五大早就明確指出，依法治國就是黨領導人民群眾依照憲法和法律的規定，以各種途徑和形式管理國家社會事務，實現社會主義民主制度化和法律化。我國憲法已經以根本法的形式明確了黨在歷史和人民當中的領導地位，我們說堅持依法治國、依憲治國，首先就是要堅持憲法中所明確的黨的領導地位不動搖，任何法律和制度都不得與憲法的這一規定相沖突。任何人以任何借口否定中國共產黨的領導和社會主義制度都是錯誤的，都違法了憲法，都絕對不能接受。

二、黨、民、法三者有機統一的政治內涵

“有機”作為一個從生物學中援引的詞匯，是指各種元素按照一定的方式連接在一起，在生物屬性上相互協調，從而共同完成特點機能的狀態。有機聯系與物理聯系最大的不同，在于各要素是共生共榮的關系，一旦關聯性被破壞，則各自元素也就失去了存在的價值。從邏輯上看，三個元素A、B、C一旦構成一個有機體ABC，那么ABC就是非A非B非C，任何一個元素都不能代表ABC這個整體。黨的領導、人民當家作主、依法治國三個元素各有指向，但三者組合為一個有機體，就是一個具有全新功能的政治體系，剝離當中的任何一個元素，都會破壞這個體系的穩定性。

從中國共產黨的政治理論和政治實踐歷程來看，堅持黨的領導和實現人民當家作主，一直都是黨所主張和追求的目標，而依法治國作為第三個基本元素，則是到黨的十五大后才正式列入黨內文件，直到1999年憲法修正案中，才將“建設社會主義法治國家”寫入憲法條文。如前所述，在建黨后的相當長一段時期，“以黨治國”的問題較為突出，盡管鄧小平等老一輩革命家已經認識到了其中的危害，但在隨后的政權建設過程中，黨、人民與法治間的關系一直未能理順，在反右派斗爭和“文化大革命”時期更是走向混亂。改革開放后，黨內對于黨、民、法的關系進入了理性探索階段，其中最重要的突破是認識到僅有黨的領導和人民當家作主“兩個統一”，在理論上尚未完整，在實踐中缺乏有效手段。正因如此，鄧小平在1978年底召開的中央工作會議閉幕會上才重點提出了民主與法制的問題，將二者列人中國特色社會主義政治建設的重要內容，目標是“使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變”。根據鄧小平的指導思想，黨的十五大報告將民主法制建設列入政治體制改革的目標當中，提出發展民主同健全法制結合、實行依法治國的要求。十六大報告則是首次明確提出“要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來”。此后，黨內的主要文件均開始使用黨、民、法三者“有機統一”的表述。

黨的十八后，關于中國特色社會主義政治建設的研究重點放在了如何真正落實三者有機統一的新問題上，尤其是如何通過“法治”這個元素，將黨與人民間的關系制度化、規范化。習近平在2012年紀念憲法實施三十周年的講話中，就提出了依法治國的四項措施，一是堅持正確的政治發展方向，二是推動依法治國的落實，三是確保人民享有權利和履行義務，四是堅持黨的領導、改進黨的領導方式和執政方式。

在十八屆四中全會第二次全體會議上，習近平又進一步闡釋了如何實現三者間的有機統一，即確保黨領導下的立法、執法、司法，確保黨自身守法，確保黨的各項主張貫徹到依法治國的全過程;堅持立法為人民、立法靠人民、立法造福人民、立法保護人民;要注意從中國實際出發，將依法治國與以德治國相結合。

黨的十九大報告搭建了一個黨、民、法“穩定三角”的有機統一機制，即黨統領協調人大、政府、政協以及法院、檢察院按照法律章程開展工作。具體又包括以下方面：1.改進黨的領導和執政方式;2.完善民主制度，在協商、選舉、決策、監督等方面實現民主制度化;3.維護憲法和法律的權威，保障人權法治;4.在基層政權中保障人民的基本政治權利;5.健全依法決策機制;6.領導干部接受人民監督。從十九大的表述中可以看出，黨、民、法有機統一，三者相互支撐，構成新時代中國特色社會主義民主政治建設的“穩定三角”。在這個“穩定三角”的基礎上，推動人大、政府、政協、司法機關等的相互配合，全面深化各項政治機制改革，最終實現“人民有所呼、黨委有所應、法律有所規、人大有所為、政府有所引、社會有所商、權力有所監”的新時代民主政治運作體系。

三、有關三對衍生關系的進一步討論

黨的十九大提出，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國，三者統一于社會主義民主政治的偉大實踐。換言之，黨、民、法都是服務于民主政治發展的現實需要的，這個需要就是推動社會主義民主政治建設制度化和規范化，穩妥推進政治體制改革，最大限度地發揮社會主義民主政治的優勢和特點。在實踐中，黨、民、法兩兩相互間還存在三對衍生關系，分別是黨的領導與人民代表大會制度間的關系，黨內法規與國家法律間的關系以及法治與人民民主間的關系，在此也要予以明晰。

（一）黨的領導與人民代表大會制度的關系

黨的領導是中國特色社會主義的本質特征和最大優勢，人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是動員和組織人民以一定方式管理國家和社會事務的安排，二者之間的關系既是“黨”和“民”的關系，也是黨和國家權力機關之間的關系。

在我國政治生活中，黨是一切事務的領導核心，各級黨委是同級地方事務的領導核心，而人民代表大會制度則是以人民代表大會為主要內容，負責選舉人民代表、明確國家機關的地位和職能、制定法律并決定國家重大決策。客觀地說，黨（委）與人大之間的職能劃分并沒有達到充分完善的狀態，各級黨（委）在實際工作中與同級政府之間的互動往來更為密切，相較之下人大對于政府機關的監督制約能力還多有不足，人大代表在聯系人民群眾、反映民聲民情等方面所體現的作用也不夠明顯，使得人們對于人大的地位和功能認識存在偏差。

黨的領導和人民代表大會制度的關系應當是：中國共產黨的使命是保障人民的利益、回應人民的訴求，人民代表大會制度就是黨完成自身使命的制度化安排。黨通過人民代表大會制度，將人民的利益訴求上升為國家意志和法律規定，黨自身也在法律規定下活動。換句話說，黨的政治功能就是在人民與各級權力機關之間搭橋鋪路，確保國家的發展不偏離人民的意愿、不被任何利益集團所俘獲，而人民代表大會制度正是其中的“橋”和“路”。至于如何在實踐中理順黨（委）的領導與人大之間的關系，習近平總書記在十八屆四中全會中提出“四個善于”的要求，即要善于將黨的主張上升為國家意志，善于將黨推薦的人才選拔為各級領導人選，善于通過國家機關實施領導，善于運用民主集中制，其用意就是尊重人民代表大會制度，加強各級黨委特別是領導班子的人大意識，切實履行人大法定職能，借助人民代表大會制度實現黨的全面領導。

（二）黨內法規與國家法律的關系

“黨大”還是“法大”曾經是長期爭議的焦點，黨是一個組織，法是治國理政的方式，兩者屬性不同，并不能進行比較。當前，真正應當把握的是黨內法規與國家法律之間的關系，這不僅涉及我國法治體系建設的理論完整性問題，更影響到實踐中正確處理依規治黨和依法治國“兩依”的問題。關于二者間關系，應當從共同基礎、適用標準、銜接協調三個方面理解。

1.兩者在價值追求和制度設計上具有共同的基礎。黨的十八屆四中全會明確指出，法律法規體系和黨內法規體系都屬于中國特色社會主義法治體系的一部分，這說明兩者在價值追求上是一致的，都是為了推動中國特色社會主義偉大事業，保障全體人民的根本利益。而從制度設計上說，中國特色社會主義法治，既包括了黨領導人民制定和完善憲法和各項法律，又包括了黨領導制定黨內規章制度、規范黨內生活秩序，說明兩者在歸于黨的領導這一制度設計上也是一致的。

2.黨內法規和國家法律具有不同的適用標準。所謂黨規嚴于國法，并非指在法律定刑定量上黨員比普通公民更嚴，而是指對黨員的道德素養、行為規范要求更高，體現黨員作為先進群體的引領示范作用，其中當然也包括遵紀守法的基本要求。而所謂國法高于黨紀，說的是在規范具體行為上，國家法律具有更一般的約束力，黨內法規不得與法律特別是憲法相違背，任何黨員都不能規避法律的約束，不存在法律之外的特殊黨員和黨組織。

3.黨內法規與國家法律應當相互協調、彼此促進。從協調的角度看，對于已經由法律明確規定的內容，或者由法律作出規定效果更好的內容，黨內法規不宜再作另行規定。從促進的角度看，對于暫時不適合在全民范圍推廣的內容，可以考慮先通過黨內法規進行探索，待時機成熟后再通過法定程序上升為法律規定。另外，還應當完善黨內立法機構和國家立法機關之間的溝通協調，確保黨內法規和國家法律的聯動協同。

（三）法治與人民民主的關系

現代國家中，法是人民意愿的集中反映，成文法律反過來又保障人民民主的實現。在我國，人民民主是社會主義的生命，沒有民主就談不上社會主義，更談不上實現民族復興。中國特色社會主義法治體系建設，從根本上說是為了確保人民享有平等參與、平等發展的權利，在這個意義上，人民民主是法治的出發點和落腳點，包括憲法在內的一切法律規定都不是一成不變的，應當根據人民的意愿、實踐的經驗和形勢的變化與時俱進，唯有如此，才能確保法的權威性和有效性。以憲法為例，現行憲法自1982年審議通過至今，已經經歷了5次修改，一些重要的修改內容，例如實行社會主義市場經濟（1993年）、實行依法治國（1999年）、保護非公有制經濟的合法權利以及尊重和保障人權（2004年）、深化國家監察體制改革（2018年）等，無一不是根據人民的意愿做出的。

我們說人民民主是法治的目的，不意味著人民民主可以脫離法治的軌道進行，恰恰相反，人民民主只有在法治的規范下才能真正實現。一些發展中國家經歷過的慘痛教訓證明，只有民主沒有法治的社會必然走向混亂，人民的權利也就無從談起。當前，實現人民民主不僅需要立法機關科學立法，還需要政府部門嚴格執法、司法監察機關公正司法、人民遵法守法，沿著法治國家、法治政府、法治社會三個方面推進、相互配合。黨的十九大正是圍繞這上述內容，從加強憲法實施和監督、推進民主依法立法、建設法治政府、深化司法體制綜合配套改革、加大全民普法力度等方面進行了重點部署，確保人民民主有序實現。