新時代南寧城市精細化管理研究

吳丹

[摘要]近年來，南寧市開拓創新，加強城市管理水平，加快大城管改革步伐，努力向城市治理精細化目標發展，取得了卓越的成績。但同時也存在法治水平不高、體制機制不暢、技術水平有限、缺乏專業人才、公眾參與不夠等問題。本文通過文獻研究與調查研究等方法，提出南寧要以精細化的管理理念，從法律、體制機制、技術、人才隊伍、公眾參與等幾個層面朱解決，才能促進南寧城市精細化管理向法制化、常態化、信息化、專業化和多元化發展。

[關鍵詞]城市管理精細化管理南寧市

[中圖分類號]C93 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-4245（2019）02-0056-05

DOI：10.19499/j.enki.45-1267/e.2019.02.011

隨著我國城市化進程不斷加速，人民生活水平日益改善和提升，城市管理問題與城市發展問題相比，愈顯重要。解決復雜的“城市病”，實現“城市讓生活更美好”的目標，成了城市管理肩負的重要任務與使命。黨的十九大報告提出的“打造共建共治共享的社會治理格局，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平”，對新時期創新城市管理工作提出了更高要求。

一、新時代城市管理的發展趨勢

（一）城市管理從粗放化到精細化是必然趨勢

隨著經濟的快速增長、市場發育日漸成熟、城鎮化進程逐步加快、城市規模逐步擴大、人口流動大幅度轉移、治安形勢愈發復雜，城市管理的難度也隨之大大提高。傳統的粗放型城市管理模式已不能適應現代城市發展的需要，難以應對現代城市發展帶來的交通擁擠、環境污染、生態失衡、社會治安混亂等問題，甚至成為制約經濟社會發展的重要障礙。因此，與粗放型管理相對應的精細化管理則是現代城市管理的必然選擇，是提升城市管理效能的重要舉措。把精細化管理理念運用到城市的管理當中去，對城市管理進行重新梳理，尋找管理的粗糙點，完善管理細節，是當今城市發展與管理的必然趨勢。我國一直相當重視城市發展與管理，較早就有了精細化管理的思路。十八屆三中全會關于政府職能改革的論述中提出：“政府要加強發展戰略、規劃、政策、標準等制定和實施。”這是首次在正式文件中將標準與戰略、規劃、政策同列，表明了標準在政府治理過程中的重要性，提高了標準化在政府職能中的地位與作用，標準化成為未來政府推進城市精細化管理的一項重要內容。2015年召開的中央城市工作會議中提出：“政府要創新城市治理方式，特別是要注意加強城市精細化管理。”特別強調了實施城市精細化管理是城市管理改革創新的重要途徑，是社會管理創新發展的必然要求。2017年3月，習近平總書記在參加上海代表團審議時，提出了“城市管理應該像繡花一樣精細”。

（二）大數據為城市管理提供有力的技術支撐

隨著互聯網、物聯網和云計算等技術的迅猛發展，視頻監控、智能終端等技術的快速普及，數據量呈爆炸式增長，“大數據”的理念應運而生。當今時代是互聯網時代，十九大報告中，就有八次提到了互聯網。2015年8月，國務院印發了《促進大數據發展行動綱要》，提出在未來5至10年打造精準治理、多方協作的社會治理新模式。要“加快政府數據開放共享，推動資源整合，提升治理能力。大力推動政府部門數據共享，穩步推動公共數據資源開放，統籌規劃大數據基礎設施建設，支持宏觀調控科學化，推動政府治理精準化”。2016年，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》提出要把大數據作為基礎性戰略資源，全面實施促進大數據發展行動，加快推動數據資源共享開放和開發應用。中共中央國務院2016年發布的《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》中提出，要推進城市智慧管理，也就是城市管理體系智能化，建設綜合性城市管理數據庫，促進城市管理服務與大數據、云計算、物聯網等現代信息技術的融合，提升城市管理水平。大數據的興起就是要把政府掌握的數據信息及互聯網上的各類有效信息進行收集、提煉、整合、分析和利用，在數據分析的基礎上進行科學決策，服務于城市管理。城市精細化管理的量化、細化、精準、協同等要求，離不開高效、精確的技術，這就需要大數據的技術支持。

（三）創新管理模式在城市管理中的應用勢在必行

近年來，南寧市開拓創新，加強城市管理水平，加快大城管改革步伐，努力向城市治理精細化目標發展，取得了卓越成績，一些大膽的改革創新走在全國前列。但同時也應看到，如今南寧仍處于探索實踐階段，城市建設管理方式粗放，城市規劃建設和管理水平不高，缺乏特色，一些城區開發建設雜亂無章，重經濟、輕環保，重建設、輕服務，重地上、輕地下等問題較突出，交通擁擠、環境破壞等“城市病”開始顯現，城區與園區“兩張皮”現象較為突出，產城融合不夠融洽，城市化管理與信息化建設良性互動的局面尚未穩定。可見，傳統的管理模式已經不再適應城市的發展，跟不上城市快速發展的步伐，只有創新的管理模式才能滿足城市的發展需求。城市精細化管理理念的引入和應用，給解決城市管理問題帶來了新的良方，大數據、物聯網、云計算等新一代信息技術的發展掀起的“智慧城市”建設的浪潮。精細化的管理理念加上大數據的創新技術，無疑成為新時代推進城市管理改革的巨大動力，并將把城市管理帶入一個新的紀元，對南寧提高城市魅力、增強城市綜合實力、促進經濟社會全面發展具有重要意義。

二、南寧城市管理基本情況

（一）做法與成效

南寧市近幾年來在城市管理實踐中不斷摸索，結合實際，形成了一套措施，取得了一定成效。

1.依法治理，創新管理機制。結合治理工作重點和難點，提速推進城市治理地方立法工作，進一步填補立法空白，同時適時適度地把行之有效的土辦法、土政策、土措施上升、固化為規章制度，確保城市治理有法可依。近五年來，出臺了《南寧市城鄉容貌和環境衛生管理條例》等地方性法規;《南寧市“門前三包”責任制管理辦法》和《南寧市實施城市管理委托執法暫行規定》等政府規章;頒布施行《南寧市人民政府關于整治市容環境衛生的通告》等規范性文件;梳理揚塵污染治理相關的法律規章、法律條款，為揚塵污染治理提供強有力的法律支撐。

2.細分網格，精細治理破難題。通過細分網格、建章立制、量化標準、優化流程，探索建立城市治理標準體系，健全完善社區網格一體化管理工作機制。2015年以來，開展網格化管理試點工作，將社區劃分若干個單元網格，配備網格長、網格員、樓棟長，指定城管、食藥、工商、住建、交警、環衛、市政、社區等職能部門工作人員一對一進網格，實現一格多員、多格聯動。將綜治、城管、“大行動”等工作融合在同一個網格系統之中，建立“城區網格監管中心街道網格管理中心居（村）網格管理站”的三級服務管理平臺，搭建“發現—流轉一處置一反饋評價”的網格化管理架構。網格管理人員記錄每日走訪、服務、巡查等情況，并通過綜治E通手機上傳到管理系統。同時健全城管執法網格式管控模式，細化網格管理目標、工作標準和考核辦法。全市各級領導、各部門、各單位實行網格區域分級分片包干，每月要求各城區、開發區對排名靠后的三個網格進行曝光，強化“責任一體、工作一體、問責一體”。

3.考評問責，管理監督常態化。2013年9月，試行城市管理考評工作，出臺了《南寧市“美麗南寧·整潔暢通有序大行動”工作目標專項考評辦法（試行）及配套考評細則》，將城市管理監督評價中心從市城管局剝離出來，獨立參與考評工作。委托第三方組織實施考評工作，組織市紀檢監察部門、市屬媒體、相關專業人員、各城區（開發區）人員、市人大代表、政協委員、市民代表等參與考評，真正實現監管分離。從數字城管采集總體數據上看，考評前（2013年1-8月）全市平均55712：條/月，大行動考評后（2014年1-8月）全市平均27951條，月，案件總量平均下降50%。從結案率情況上看，各城區（開發區）結案率由開展前的37%左右（邕寧區除外），提高到了70%以上，部分城區（開發區）達到了80%以上。2014年11月，試行新的市直部門考評辦法，運用系統關聯責任的考核方式，推動市直部門與城區（開發區）“同網同責、同項同責”。2015年4月，對5家市直重點平臺公司啟動考評工作，進一步拓展考評范圍。2016年8月，針對揚塵污染治理工作，啟動揚塵專項考評試運行，充分發揮考評杠桿作用，推動揚塵治理工作常態化。

4.科技支撐，提升智能化管理水平。不斷加強智慧城管系統建設，在拓展“互聯網+城市管理”服務理念上做了一些嘗試。一是建設市區、區兩級數字化城管平臺建設和智能交通系統，推動實現集監督、管理、處置、服務、反饋于一體的工作流程。31個試點社區中有14個社區投資建設了視頻監控平臺，整合了公安、城管、綜治等部門的視頻資源。試點社區均使用信息系統、微信平臺、手機APP等多信息化手段輔助開展社區自治、城市管理等工作。對數字城管發現的案件，按當天、一周、一個月、一季度、一年的時間單位，將數量、類型及分析圖等信息自動預警并發送，實現隨時對重要問題進行督辦，為領導科學決策提供依據。如：青秀區自主研發“城管通”手機APP，涵蓋了案件采集上報、案件處置指揮調度、移動考勤助手、商戶信息等四大子系統。工作人員通過APP客戶端采集上報問題，發現案件采集精準定位，快速上傳，精確推送，實現“發現問題人人有責，處置案件人人負責，處置結果人人監督”。二是建設市區內澇預警監測系統，通過合理有效地整合市政排水設施及氣象、河流水文和城市內澇等信息資源，建立市區排水管網資料庫，實現市區排水管信息管理系統和市區防內澇監測預警系統的有效整合，可極大提高城市防內澇能力。三是建立城市管理微信公眾平臺。擴大城市管理宣傳陣地，利用新興媒體手段推進城市管理工作，促進市民交流和公共服務品質提升。四是泥頭車微信GPS監控系統（信息中心）正式運營。通過GPS監控系統讓泥頭車違章無所遁形。任何違反時間、路線雙限規定的違章運輸以及違法傾倒建筑垃圾的行為都能實時被監控發現，第一時間現場查處。

5制定標準，為精細化管理提供科學依據。為逐步破解考評的難點、瓶頸問題，不斷完善健全城市治理精細化標準體系，印發了《南寧市城市治理精細化工作規范（2016版）》。該工作規范的標準涉及南寧市建成區范圍，按照“分類、分區、分級”原則，將案件分為部件類和事件類，將區域分為公共區域和六類區域，對全市進行分級細化，實施差異化管理，為全面提高全市城市管理水平和工作質量提供具有普遍指導作用的范本。同時，注重各層級管理職責精細化，對各管理崗位的基本職責從內容、標準、時限、依據等方面進行細化、量化、固化，使各項管理工作有章可循、有據可依。

6.全民動員，創新管理方式方法。通過健全完善科學的城市志愿服務工作體系，完善市民共享共建城市治理平臺，實現市民參與和城市治理需求的良性對接，營造全民參與城市治理的良好氛圍。印發《南寧市關于加強志愿服務工作實施意見》，推進志愿服務制度化、常態化，進一步激發市民參與志愿服務和義工隊伍的熱情。創新開播電視問政直播節目，引導廣大市民直接參與到城市頑疾治理的監督評價中。制定揚塵污染治理有獎舉報制度，實施有獎激勵。出臺《揚塵污染治理有獎舉報方案》，并于2016年8月12日通過南寧日報、南寧晚報等主要市級媒體向市民公開發布，發動市民通過電話、微信等方式，舉報建筑垃圾運輸車輛不密閉、超高運輸等8類揚塵污染違法違規行為。

（二）存在問題及原因

南寧城市管理工作雖然取得了階段性的成效，城市環境整體水平得到了進一步提升，但隨著城市管理工作難度的不斷增大，瓶頸問題依然存在。

1.法治水平不高。當前，城管執法的法律效力和法律地位明顯不足，它不僅面臨著執法相對人的質疑，而且在與其他部門打交道的過程中也處于“弱勢地位”。同時，由于部分城市管理執法人員整體素質和法律意識不強，不能夠嚴格按照程序規范執法，容易引發與基層群眾的直接沖突，暴力抗法事件時有發生。同時，對于城市管理各個職能部門執法人員的權利義務、法定職責以及履職范圍等問題也缺乏法律層面的明確規定，致使許多領域的城市管理工作權責不明。

2.機制體制不暢。一方面城市管理機制尚未完全適應新形勢下城市擴張、發展需要，管理方式簡單、服務意識不強、執法行為粗放、部門聯動不足，規劃、建設、管理沒有形成順暢的閉環機制。部門職能交叉、分工不明確，多頭執法、重復執法以及相互推諉扯皮的情況時有發生，管理的合力沒有形成。另一方面綜合行政執法機制尚待健全。執法設備、執法流程有待進一步規范和完善。執法環節多、周期長、效率低，影響工作效率。市和城區、開發區兩級執法體制仍需進一步理順，城市管理工作尤其是執法部門內缺乏自我約束機制，外部又未能建立起科學合理的監督評價模式，使得城市管理領域長期得不到有效的監管，執法隊伍缺乏激勵懲戒機制，嚴重影響執法隊伍的積極性，城市管理水平難以提高。

3.技術水平有限。由于技術水平有限，城市管理各部門信息呈碎片化、分散化、多頭化，統籌應用率較低，管理手段粗放，現階段難以實現互通、互享;交通、市政、社區等領域的公共服務功能存在細節設置關注不夠，民生效應關注不足，服務便利度不高等問題，服務形式粗放。比如：全市統一的政務數據資源交換共享平臺（大數據庫）尚未建立，面向市民的一體化信息管理服務平臺仍未形成，基層管理工作效率不高，市民享受公共服務的便捷度不高;缺乏應急管理基地，設施維護管理、環衛管理等經費缺口較大，現代化、智能化維護機械裝備短缺、更新緩慢。應急管理理念、意識、隊伍、技術裝備未能完全適應現代化城市管理的需要。現代化裝備、設備短缺，應急處置能力不足。

4.缺乏專業人才。大數據時代的城市精細化管理需要有豐富的業務知識和專業性強的人才隊伍與之配套。但是目前現有的人員還尚未達到信息時代所需高素質、高技術人才的要求，并不能適應新的管理方式，人員配置還有待加強。一方面是執法人員和數據采集員的能力素質有待加強。其法治意識、文化素質、專業知識、城市管理的業務、技術能力等參差不齊。一線人員工作量大、壓力大，但待遇、津貼不高，在一定程度上影響了工作積極性，容易產生懈怠心理，降低工作效率與質量。另一方面是專業技術人才的缺乏。大數據時代的快速到來必然會造成相應人才的緊缺，尤其是西部欠發達地區，既擅長信息技術、計算機等業務知識+又了解技術規范操作、系統維護等工作的技術人才更是稀缺。加上政府部門中技術人員的體制、待遇問題，面對體制外各行業的競爭，更是留不住人才。因此仍然面臨著較大的人才缺口，急需進一步補充。

5.公眾參與不夠。就南寧市的實際情況而言，城市管理工作主要依楨于體制內的干部隊伍力量，社會力量參與基層治理工作有待進一步引導，志愿者服務隊伍的常態管理機制仍然有待完善，全民參與、共建共管的格局還未形成。如，垃圾源頭分類仍任重道遠，還需充分調動工青婦、教育系統的積極性，提高社會各界的主動參與程度。再者是參與途徑受限。雖然可通過智能手機等渠道參與城市管理，但是公眾連接政府問的數據信息平臺尚未搭建，公眾知曉度、參與度不高。因此，如何有序引導市民參與管理城市管理，共建共享城市發展果實是我們必須深人研究解決的重要問題。

三、新時代加強南寧城市精細化管理對策建議

（一）完善法規體系，促進精細化管理法制化

一方面，盡快對現行的城市管理領域涉及的法規、制度、文件進行全面的梳理整合，對相互抵觸或不適用的法規、規章和文件予以修改或廢止，及時出臺新的政府令或地方性法規。如數據信息的隱私權、數據安全等方面的立法，以適應當前新形勢的需要。同時要注重細節，制定統一的城市管理及執法標準，實現有法可依，有規可循.

另一方面，讓城市規劃、建設、管理等以標準化的形式明確下來。通過法律形式來規范管理主體的行政行為，并能對其行為進行有效監督。制定一整套城市管理法規體系、考評制度、罰款制度和經營機制、管理資金等城市管理基本辦法，作為城市管理辦法體系的基本內容。

（二）健全優化機制。確保精細化管理常態化

一是要強化“大城管”理念，進一步整合行政資源，建立健全執法聯動機制。要整合城市管理職能，設立專門的、行政級別較高的城市管理綜合協調機構。將市政設施、市容景觀、環境衛生、公用事業、園林綠化、城市河道、城市排水、城鎮燃氣、愛衛等管理職能和與之相對應的行政執法職能以及公安交警、環保、工商等方面的部分執法職能集中起來，成立常設、固定的綜合協調機構。整合各相關部門在建或已建成的服務平臺及監管平臺，建成涵蓋城市管理與行政執法、城鄉規劃、市政基礎設施、環境保護、應急指揮、違法建設防控等各方面的城市綜合管理平臺，采用資源共享、端口對接等方式，加強各部門之間的信息共享。建立城市管理重大事項協調機制和突發性事件應急處置機制，根據工作的需要定期、不定期召開城管委綜合聯席會議或事務協調督辦會，研究解決重大、重點和難點問題。健全市、區、辦事處、居委會四級聯動機制，突出街道辦事處的作用和地位，推動城管工作重心下移。

二是要理順“小城管”內部關系，合理區分管理與執法、執法部門與各相關職能部門問的相互關系，明確“運動員”與“裁判員”兩者的職責，并確定相應的協調模式以及步驟程序。進一步明確城市市區兩級城市管理的職責，排查并解決工作中存在的區級與市級、單位與單位之間責任不明、范圍不清等問題，將精細化管理各項任務落到實處。

（三）提高技術水平。推動精細化管理信息化

一是要通過網格單位內部門數據共享，構建主動收集和回應群眾訴求的聯動工作機制，建設網格基礎之上的社區（村）綜合服務信息平臺，對政府各職能部門所有與居民相關的行政審批事項進行整合。建設社區（村）公共服務中心，實現市民辦事“多點受理，聯動審批，一站辦結，全城通辦”。

二是要加快實現數字城管系統與社會治安綜合治理信息管理系統的有機融合，建立雙網融合的城市治理信息化平臺的建設，建設“市、城區、街道、社區、網格、片、組”基礎單元網格管理平臺、指揮系統平臺、聯動支持平臺，搭建發現、流轉處置以及反饋評價的一體化管理架構;探索建設政務數據資源交換共享平臺，與各部門應用系統和數據庫實現互通，以民政、公安、計生等部門數據為基礎實現各類數據的實時采集和基礎數據的動態更新。

三是堅持引進與創新相結合，鼓勵自主研發。在技術層面，既要引進先進技術，又要鼓勵創新與自我研發。如通過招投標、合資等方式，讓企業或科研團隊參與，財政予以資金支持。或拓寬投融資渠道，以確保技術設備的運營與維護。

（四）提升隊伍素質，保證精細化管理專業化

一是要加強隊伍的教育與培訓，提高專業化水平。一方面是對管理隊伍來講。首先要培養精細化管理的意識，通過講授精細化管理的基本理念以及具體內涵，讓城管人員真正理解掌握精細化管理的內涵、核心、特點和方法。其次要加強業務知識培訓，使其掌握標準化的管理手段，增強依法行政、文明執法、應急處置和化解風險的能力。再次要加強大數據理念的培訓，以大數據的思維來加強管理與服務。另一方面是對技術隊伍來講。要加強對技術人才的引進，如高薪聘請專業人才、建立專家庫、與大學合作共建教學實踐基地、建立人才交流機制、舉辦學術研討會等。

二是要突出人性化管理。通過加大經費和裝備投入，提高管理人員待遇水平，改善執法隊員的工作、生活的條件和環境。特別是基層城管人員、一線執法人員，要拓寬其晉升和交流的渠道，適當增加福利待遇，提高其工作滿意度和獲得感，進一步激發他們的工作熱情。

三是要加強隊伍管理。制定執法人員工作標準，建立準則化管理體系，提升規范化水平。對每一項管理內容和項目怎么做，做到什么水平，固化為一個明確的規則、規定和機制。積極實行績效管理，完善目標管理考核體系，量化、細化考核內容。

（五）廣泛發動社會，調動精細化管理多元化

一是堅持以人為本的管理理念。充分運用大數據進行科學決策，要加大群眾滿意度在政府績效考評中的比重，作為班子或負責領導的關鍵指標。要注重疏堵結合，建立對話機制。例如對于流動商販或占道經營者，除了劃行歸市，還可以實施檔案化管理。采集錄入流動商販的個人和家庭信息、家庭收入和生活質量變化、擺賣主要內容與方式、設攤擺點的區域地點等情況，建立精細化檔案資料庫，實行電子化跟蹤服務管理。

二是細分受眾，精準宣傳教育到位。宣傳教育要精細化、分層化、多樣化，面對不同的群眾采取不同的宣傳教育方式。要對受眾群體進行定位和細分，根據性別、年齡、受教育程度、行業、職業、收入、興趣等類別劃分為不同群體。運用技術采集形成“大數據”，并進行分析，準確識別、區分其特點，將同樣的一個政策法規、宣傳信息或教育內容以不同的方式投放給不同群體。

三是健全公眾參與機制。政府在制定城市管理相關戰略、決策時，事前應當通過各種媒介向社會公布，征求廣大人民群眾的意見和建議，建立市民建言獻策的常態機制。開好征求意見會、聽證會等，避免做成形象工程。讓市民有權管理，如開展“城管一日體驗”，讓市民轉換角色，從被管者到管理者。暢通、拓寬參與渠道，通過微信、微博、網絡直播或APP等新媒體形式參與，或開設專家咨詢、市民論證會、網絡問詢、網絡問政等多種方式的溝通交流平臺，不斷拓寬舉報、投訴、信訪等渠道。健全城市志愿服務工作體系，建立完善志愿服務信息平臺，推動志愿服務供需精準對接。完善有獎舉報制度，鼓勵人民群眾積極參與城市管理。推動成立相關行業協會，引導制定行業規范條例。