新時代規制語境下市場監管體系的構建

禹竹蕊

（四川行政學院，四川 成都 610071）

市場監管是發展市場經濟進程中政府的一項重要職能。加強市場監管、規范市場秩序、營造公平競爭的市場環境，是政府職能轉變的一個重要方向，也是完善社會主義市場經濟體制、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要任務和要求，更是滿足人民群眾對美好生活向往的迫切需要。

行政規制是以國家行政權作為規制的運行基礎，將權力機制載入經濟活動全過程，運用行政權對私人經濟和市場行為進行有效干預和限制，從而規制社會經濟活動，促進國民經濟協調發展。作為現代政府的一項重要治理手段，行政規制在政府對宏觀市場和微觀經濟的管控中，日漸發揮出不可小覷的作用。而市場監管就是行政規制的集中體現。

“居于商品生產的市場制度之核心并驅動該市場制度運轉的交換關系，在政治制度中也被認為扮演著同樣的關鍵角色?！睋Q言之，“日常市場中的經紀人（homoeconomicus）也同樣生存于政治領域之中，并且按照同樣方式行事以最大化其自身的個體偏好?！盵1]眾所周知，市場的力量在于使“資源都盡其最大價值被有效配置”，但是市場難免失靈，這種失靈有時候甚至會波及經濟、政治，會給整個社會帶來難以估量的損失。市場在利用信息和知識上具有天然的優越性，但市場本身也會產生諸多社會問題，諸如不平等問題、環境保護問題、社會排斥問題等都是市場自身難以克服和解決的，需要國家和社會共同來行動以彌補市場的缺陷。從公共利益的角度出發，政府有必要通過一定的規制手段，防止市場力量被扭曲，以維護代表公共利益的那類價值，即避免共同體珍視的目標受到傷害?？枴げㄌm尼早在四十年代就曾經警示過世人，如果任由市場力量不受控制的運行會帶來惡果，他稱，“允許市場機制成為人類及其自然環境命運的唯一主導……將導致社會崩壞。如果剝去文化制度的保護性外殼，人類會因暴露在社會的威脅之中而毀滅；他們會在惡行、變態、犯罪和饑荒導致的嚴重社會混亂中成為受害者而死亡。自然會蛻化為其元素，居處與風景會被破壞，河流遭到污染，軍事安全受到威脅，生產食品和原材料的能力也會被摧毀。”[2]因此，市場監管中的規制必不可少，其實際目標在于“控制非完美市場制造的外部性”，從而確保市場交易中共同體成員的合法權益，保障公共利益。

從某種程度而言，在大力倡導“以人民為中心”、不斷提升“人民獲得感”的新時代，我們必須以規制為前提，以公共利益為目標構建市場監管的新模式，要讓新時代的市場監管服務市場、服務經濟、服務人民，在促進國民經濟協調健康發展的同時，保障公共利益，保護人民尤其是消費者的合法權益。

一、打造“空間+時間”的立體監管模式

在市場監管這樣一個敏感而又重要的領域中，法律規范的高質量與執法過程具有較高的公信力和科學性都是至關重要的，同時，監管執法的效能更是備受關注。必須充分認識到，市場監管的前提是規制，其核心要素是執行。目前來看，不少監管部門還習慣傳統的“拉網式”執法模式，市場監控的精準度和有效性不盡如人意。新時代的市場監管，要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真貫徹黨的十九大精神，按照高質量發展的要求，圍繞國務院《“十三五”市場監管規劃》明確的目標任務，以市場監管機構改革為契機，整合監管資源，更新監管理念，創新監管方式，要以“執行”為中心加強監管體系建設，提高監管效能，加強從生產到流通到消費的全過程監管，著力為經濟發展營造良好的市場環境。[3]

市場監管執法中的空間要素主要是指監督管控的地理要素，大致包括：經營場所、生產場所、倉庫、車輛、住所以及其他可能發生違法行為的場所。執法中的時間要素分為短周期與長周期兩大類。短周期主要是指對特定對象進行重點管理，長周期主要是指對特定區域的長期持續性管理舉措。其中，長周期的監管過程可以學習借鑒煙草行業對零售市場進行檢查的“APCD”工作法①2013年4月，國家煙草專賣局下發了《煙草零售市場檢查工作指引（試行）》，作為煙草零售市場檢查方法的創新之舉，其核心工作法被概括為“APCD 工作法”。根據《工作指引》的表述，所謂“APCD”工作法，即通過將零售市場檢查工作劃分為“分析（Analysis）”、“計劃（Plan）”、“檢查（check）”和“處理（deal with）”四個環節，通過獲取、分析、應用監管對象的各類信息（主要是訂單信息），發現異常卷煙零售戶，從而確定檢查對象，更有針對性地進行市場監管。根據試點單位的反映，這種方式一改過去按照固定線路和頻率盲目走市場的傳統做法，提高了效率，達到了保護合法經營、打擊違法經營、維護市場秩序的目的。，將監管過程分為分析、計劃、查處、后續管理四個階段，分別導入這四個要素后就是監管部門針對終端市場違法行為長周期下的監管模式。而短周期則是在長周期執行過程中的具體應用，主要是針對性的檢查與執法，包含走訪、巡查、檢查、蹲守等內容，需要執法人員熟練掌握和運用執法工具，并在流程中合理調整執法投入，用最短的時間查獲違法行為?？傊?，監管部門可以運用“空間”與“時間”關系，搭建兩套不同的管理構架，同時以具體執行為核心，打造“空間+時間”的立體監管模式，構建行之有效的監管體系。

串聯空間與時間兩個維度的核心因素就是具體執行。市場監管中，具體的執行環節包括問題分析、案件查處、后續管理等。監管部門要圍繞“執行”這項核心要素充分整合整個監管體系，形成閉環的市場監管模式（見圖1）。這種環形閉合模式主要是根據市場監管每個領域的特殊性，通過對線索的充分收集與分析，合理分配執法人員工作投入，在每個節點上完善“空間”上的工作內容，在循環過程中實現“時間”上的任務對接，從而形成高效科學的監管模式，有效打擊違法行為，提升監管效能。即針對市場所涉及的不同空間節點和時間節點，監管部門要采用不同的執法手段。比如，日常應對經營場所和生產場所開展走訪、巡查、檢查等常規性檢查，對倉庫則應開展蹲守檢查；違法行為曝光后，對涉及違法的車輛要進行跟蹤、查扣，而對違法者的住宅則應進行聯合檢查。簡言之，覆蓋市場行為可能發生的各個空間節點和時間節點，綜合各類執法手段，力爭有效預防和查處違法行為，真正起到規制的效果。

圖1 以執行為核心的閉環監管示意圖

二、基于預防性原則科學構建“1234”監管模型

英國食品標準機構的官員提出，對他們而言首要的公共利益事關安全，并指出如何依據“預防性原則”（precautionary principle）行事的政策來保護這一安全利益。[4]“簡而言之，該原則意味著你不應等到對某一風險有了結論性的證據之后才采取保護消費者或環境的控制措施。”“預防性原則與風險分析和科學性的方法之間并沒有沖突，而是對其加以補充和強化?！鳖A防性原則“將考量的天平從過度關注已知情況轉向同時考慮已知和未知這種更好的視角，并由此確定最適當的方法以處理不確定性以保護公共健康?！边@一原則在歐盟建立食品法律一般原則的規定中也獲得承認：“在存在對生命或健康的風險但科學上持續存在不確定性的那些具體情況下，預防性原則給出的機制可以確定風險管理措施或其他行動以確保歐洲共同體所選擇的高水平的健康防護?！盵1]預防性原則提供了一種相對清晰一致、可以指望去引導規制活動的價值基礎，且從自由裁量權加以結構性規范的層面來說，該原則很值得推薦。預防性原則通過對一種在缺乏關于風險的絕對證據的情況下仍允許進行積極主動或預防性規制的價值體系表達明確的偏好，以尋求通過保護當下和未來共同體的利益。[1]

規制語境下，在市場監管中運用預防性原則打造“空間+時間”的立體監管模式尤為重要。這一原則提示監管部門，不能將監管重心僅僅放在發現違法和打擊違法上，更多的恰好應該是關注可能發生的市場違法行為并積極進行監控和預防。監管部門要根據市場的實際情況和問題分析來梳理風險點，哪怕缺乏所謂的充分確鑿證據，也不能放過任何違法的端倪。尤其是人民群眾重點關注的諸如食品安全、藥品安全等市場領域，涉及人民群眾切身利益的市場行為，監管部門和執法人員要串聯空間與時間兩個維度，在實踐操作中，根據預防性原則，科學建構“1234”監管模型（見圖2），具體執行監管活動。

圖2 “1234”監管模型示意圖

所謂“1234”監管模型是指著眼于“提升市場凈化率”這一個目標，從“疏通、嚴管”兩個基本面出發，把監管對象分成一般管理對象、普通監管對象和重點整治對象這三類，運用走訪宣傳、執法檢查、蹲守監控、查處打擊等四種手段有效開展市場監管。

“1234”監管模型具體流程如下：（1）在市場監管中，根據預防性原則隨時查找風險點，一旦發現違法端倪就要進行引導疏通，要對監管對象宣傳相應的法律法規，告知其違反規定將要承擔的法律后果，宣傳相應政策，鼓勵其主動配合監管，并將其納入一般管理對象，定期進行回訪，最大程度的預防監管對象違規違法。（2）開展普法宣傳1-2 次后，如果一般管理對象并不引以為戒且有了實質性違法行為，就要及時將其轉化歸為普通監管對象。（3）一旦發現普通監管對象屢教不改、陽奉陰違，則直接歸入重點整治對象，及時查處取締，有效打擊市場違法行為。

結合“空間+時間”的立體監管模式，“1234”監管模型具體運用中要注意以下幾點：

1.認真梳理監管對象。根據監管中發現的風險點和各種情況對監管對象進行梳理和分類，并選擇不同的監管方式。對于一般管理對象，重在引導疏通，通過政策、法律法規的宣傳講解，積極預防其違規違法，預防其對市場秩序造成破壞。對于普通監管對象和重點整治對象要增加相應的監管內容。相比一般管理對象，普通監管對象的營業時間、月銷情況和檢查記錄是重點監管的三項內容。而重點整治對象在此基礎上，還要加大對其倉庫位置、運輸工具、從業人員和違規記錄等的監管力度，加大走訪頻率，對發現的違規行為做好走訪記錄，為日常市場監督檢查提供依據。

2.合理運用執法手段。針對不同的監管對象，監管部門要科學運用走訪宣傳、執法檢查、蹲守監控和查處打擊這四項執法手段。一般而言，對于一般管理對象主要運用走訪宣傳來提升其遵紀守法意識；對于普通監管對象主要采用走訪宣傳、執法檢查的方式重點管控其可能出現的違法行為；而對于重點整治對象則主要運用執法檢查的手段，時刻施加監管壓力，對執法“空間”和“時間”的節點進行任務對接，采用蹲守監控手段，一旦發現違法行為，堅決予以查處打擊，將市場監管向縱深推進，提升監管成效。

3.加強對重點整治對象的規制力度。在市場監管中，為提升監管效能，有必要針對重點整治對象加強規制，提高打擊力度。（1）加大巡查頻率，對重點整治對象是否存在違法行為和是否頂風作案進行巡查，一旦發現違法行為當即查處，同時反復宣傳國家法律法規和相關政策，選取同類型案例做警示教育，時刻督促重點整治對象時刻繃緊守法“神經”。（2）提高響應速度，對市場走訪、暗訪中發現的重點整治對象違法行為，以及消費者舉報的重點整治對象違法行為，要立即組織執法人員進行檢查或者蹲守，及時查處，有力打擊。（3）以“記分管理”為核心加強后續監管。在市場監管中，記分管理能夠有效量化被監管對象的守法經營情況，應該被作為監管的主要措施。監管部門要隨時根據積分的相關情況對應行政處罰、行政獎勵等管理措施，從而用科學的方法對重點整治對象加強監管。根據以往的經驗，在市場監管執法中，不少監管對象一旦違法，在剛剛被查處之后往往守法情況較好，但隨著時間推移，如果后續管理工作跟不上，其守法情況會逐漸降低。根據這一特性，監管部門要以“記分管理”為核心加強后續監管，在查處違法行為后，科學制定檢查時間點加強后續走訪與檢查工作，例如一開始七天走訪一次，十五天檢查一次，后面則根據其實際情況一個月或三個月分別檢查一次，積極營造監管部門的存在感，持續形成監管壓力，降低重點整治對象守法經營的遺忘率，提高市場監管效能，擠壓市場違法行為存在的空間。

4.完善APCD 工作法。作為一套轉變監管模式的跨越性管理流程，APCD 工作法在近年來的市場監管中取得了顯著的成效。但是全盤考察APCD 工作法的具體應用情況，不難發現這套模式更多側重于關注監管對象，而比較忽視到對特定市場產品的管理，其整個管理模式是通過判斷監管對象的違法可能性從而調動執法力量，一定程度上削弱了對產品的監管。鑒于此，今后應當根據APCD 工作法的流程模式，進一步完善其中的“分析”環節。以往的分析環節主要是對市場信息進行綜合分析，重點關注的是具有產品特性的市場信息，而忽略了市場的本質屬性。同時，APCD 工作法的分析數據往往是按照系統設定好的比例進行綜合分析，這也具有一定的局限性。畢竟，不同環境、不同時期，相同數據也有可能反映出市場的不同狀態。建議在今后的分析環節應當加入客觀環境和宏觀發展的因素，并根據不同時期、不同環境對數據進行科學合理的調整，既允許一線執法人員在一定范圍內自行調整，也可以由后臺管理部門統一調整，結合市場實情改進分析依據，為市場監管執法和精準打擊提供更科學、準確的依據。

三、加強部門協作提升監管實效

增進政府部門、公共機構、私人公司和第三部門的“伙伴關系”和更大范圍的跨部門合作，已經成為促進國家層面和超國家層面社會融合（social inclusion）的一個主要戰略。[5]“Joined-Up Government”（JUC）是當年英國布萊爾政府改革的核心詞匯，旨在全力打造“合作政府”來應對經濟全球化以及風險社會的到來，也是對新公共管理運動過程中導致的政府部門碎片化以及政府責任缺失的回應。JUC 在倡導政府、市場與社會合作的同時，也強化政府各部門之間的橫向合作。[6]毋庸置疑，跨部門合作具有大量的優勢，諸如能出臺具有靈活性和回應性的政策解決方案；能促進創新與評估；能有助于不同部門共享知識、專長和資源；便于資源集中和協同效應；發展協調一致的服務；提高效率、加強能力建設；以及增進合法化與“認同”等等。[5]因而，規制語境下加強市場監管，也需要進一步強化部門之間的聯動和配合。

（一）強化部門之間的橫向合作

因為職責分工而導致部門主義并不奇怪，這種現象在世界各國都存在。但部門主義一旦泛濫就會使政府的公共管理呈現出碎片化趨勢，行政規制也會缺乏整體思維和行動能力，這對于市場監管而言，絕非好事。公共管理碎片化將導致不同部門信息不暢、功能重復、規制無力，更會導致政府提供的公共服務質量低下。因而，我們要借助機構改革的東風，打破組織框架的壁壘，打破人為的政策制定和提供的障礙，鼓勵各個部門更多地從市場監管的目的出發，思考合作的優先目標及預算共享，通過共同努力提升市場監管的質量和實效。[7]一是建立聯合執法機制，簽訂常態化監管協議，明確雙方或多方的監管權責，便于在市場監管中，相關機構執法人員能夠及時聯合處置自己一個部門不能獨立解決的“老大難”問題，從而提升市場凈化率。二是定期開展聯合執法。各個部門的執法人員要定期聯合開展市場檢查，有針對性的處置復雜區域、重點對象，保持市場高壓態勢，加強市場監管執法力度，營造協同共管的市場氛圍，為競爭公平有序、企業優勝劣汰創造良好市場環境。

（二）縱深推進“雙隨機、一公開”

國務院辦公廳于2015年8月5日下發了《關于推廣隨機抽查規范事中事后監管的通知》，要求在政府管理方式和規范市場執法中，全面推行“雙隨機、一公開”的監管模式，即在監管過程中隨機抽取檢查對象，隨機選派執法檢查人員，抽查情況及查處結果及時向社會公開。[8]顯而易見，“雙隨機、一公開”有利于打通信息壁壘，實現各部門、各層級數據信息互聯互通，化解信息孤島，形成信息共享機制。從近年來的實施情況看，“雙隨機、一公開”擴大了監管覆蓋度，提高了監管精準度，增加了監管透明度，也深化了監管公信度，是當前最能打破傳統管理定式、挖掘市場潛在問題的工作模式[9]，但在實踐中也還存在一些客觀問題，需要繼續改進完善。

1.增加執法效果驗證程序。當前“雙隨機、一公開”的監管模式主要焦點放在執行上，對執法效果的驗證階段缺失。雖然這一模式能夠克服傳統監管的思維定式，但在實際工作中，執法部門不能僅僅將其淪為一種工作形式。開展執法檢查后，一線執法人員不能簡單的只針對違法行為進行查處，還應把檢查情況如實上報監管部門，幫助監管部門分析市場，為后續督導提供依據，確保今后的監管工作有效開展。

2.導入持續改進流程。在市場監管中，完全的隨機模式并不符合當前的監管需求。市場監管的主要目標是提升市場凈化率，管理重心是“生產大戶”或“銷售大戶”，但這類監管對象不一定能被系統隨機篩選出來，因此有必要加入另一套程序，在執行現有“雙隨機”模式的基礎上，針對這些大戶進行隨機篩選，增強監管，彌補完全隨機的不足。

3.加快與APCD 工作法的接洽融合。“雙隨機、一公開”模式強調隨機檢查市場，APCD 工作法則是依據科學的分析方法精準打擊違法，兩者是“互補”關系。“雙隨機、一公開”模式可以彌補APCD 工作法過度依靠數據與科學分析的弱項，幫助執法部門迅速摸清執法規律。而APCD 工作法則能提升“雙隨機、一公開”模式的科學性，有助于把隨機目標集中到重點監管對象，便于監管部門更加有力打擊市場違法行為，提升終端治理狀況。在今后的市場監管中應加快兩者的融合。

此外，市場監管各部門要進一步提高思想認識，從頂層設計、組織機構、財政保障、人事保障等各方面，作出周密安排，拿出切實可行的工作措施，盡快補齊監管工作短板，保證“雙隨機、一公開”的順利實施。要盡快出臺“雙隨機、一公開”實施細則、結果處理細則以及獎懲條例等，真正做到于法有據、有法可依。各部門還要按照工作方案要求，加快“四庫”建設，完善數據錄入，尤其是要積極協調處理解決執法人員的資格認定，健全完善執法檢查隊伍人員數據庫，為聯合抽查奠定基礎，并及時主動依法公開行政處罰、行政許可、行政強制等相關信息，凈化市場，保護消費者合法權益。

四、發展信息技術助推監管執行

科技的發展，尤其是信息技術的發展，在助推黨和國家深化機構改革的同時，也有效推動監管改革創新?！盎ヂ摼W+”，是指以互聯網為主的一整套信息技術（包括移動互聯網、云計算、大數據、物聯網等配套技術）在經濟、社會生活各部門的擴散、應用，并不斷釋放出數據流動性的過程。[10]“互聯網+”，對應的英文為“internet plus”，即“+”不是加法（加號），而是“化”（plus）。市場監管涉及市場的方方面面，是一項宏大的工程，僅僅依靠監管部門并不能有效完成，還應該充分鼓勵公眾參與，依靠廣大群眾和消費者發現線索、收集線索、打擊違法行為。“互聯網+”無疑增強了當下公眾參與的可能性，擴展了公眾參與的路徑，更輕松鏈接了公眾與監管部門，打通了公眾與監管部門合作的“最后一公里”，便于公眾向監管部門反映問題，也便于公眾與監管部門的聯合。市場監管部門應該通過連接互聯網更為便捷的獲取公眾協助，利用QQ、微信、微博、抖音、APP 等現代社交工具進行線索收集，同時建立一套能夠串聯各部分的信息收集網絡，便于各監管部門開展常態化的信息溝通，打造市場監管的大數據，隨時保持信息共享，為執法人員分析市場情況提供數據支持，方便執法部門快速鎖定執法對象，為精準打擊提供更精確的數據，從而提高監管效能和提高檢查效率。同時，借助大數據和云系統，在數據打通的基礎上，還可以定制開發綜合執法智慧服務平臺，讓市場執法真正做到依靠平臺進行綜合執法監管，確保執法質量，減少業務流程，提高工作效率，提升監管效果。[11]

五、結語

新時代，在規制語境下加強市場監管，堅決打擊嚴重破壞社會主義市場經濟秩序的違法行為，打擊嚴重損害國家利益、消費者合法權益的違法行為，是監管部門執法人員踐行“忠誠、使命、擔當”的具體體現。廣大執法人員在市場監管中要將“預防違法”和“查處違法”兩手抓，要樹立消費者至上理念，為人民群眾打造良好消費環境，更好服務人民日益增長的美好生活需要，全力助推我國經濟發展質量變革。