發(fā)展旅游業(yè)：國家當(dāng)前的重要戰(zhàn)略選擇

朱 斌，谷玉芬

（渤海大學(xué) 管理學(xué)院，遼寧 錦州 121000）

一、引言

近幾年來，受全球經(jīng)濟放緩的影響，我國的經(jīng)濟發(fā)展增速降低，我國政府在推動經(jīng)濟增長方面，主要依靠的大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資、外貿(mào)和刺激內(nèi)需。

而目前來看，大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資已經(jīng)放緩。2015年1月，國家發(fā)展改革委副主任朱之鑫表示，隨著我國經(jīng)濟規(guī)模的不斷擴大，采取大規(guī)模刺激政策的效力在減弱，僅靠政府投資難以起到很大的拉動作用，經(jīng)濟的平穩(wěn)增長需要“三駕馬車”的協(xié)同拉動，我國將不再采取大規(guī)模投資刺激政策。[1]

另外，我國外貿(mào)形勢也不樂觀。一是一些國家采取的貿(mào)易保護主義措施和各種非貿(mào)易壁壘使我國的外貿(mào)出口難度加大，如美國最近對我國商品采取的加增關(guān)稅政策；二是受全球整體經(jīng)濟的不景氣，國內(nèi)經(jīng)濟形勢下行壓力較大；三是國內(nèi)生產(chǎn)要素成本不斷上升，勞動密集型中低端制造業(yè)的優(yōu)勢正在逐步喪失。2014年我國進出口增長僅3.4%，已連續(xù)三年未實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。2017年，我國貨物貿(mào)易進出口總值27.79 萬億元人民幣，比2016年增長14.2%，略有恢復(fù)。[2]

那么，從拉動內(nèi)需來看，據(jù)資料顯示：我國2017年最終消費支出對經(jīng)濟增長的貢獻率是58.8%，資本形成總額貢獻率是30.1%，貨物和服務(wù)凈出口是9.1%。[3]中國已經(jīng)基本成功地實現(xiàn)了經(jīng)濟增長由投資和外貿(mào)拉動為主向由內(nèi)需特別是消費拉動為主的重大轉(zhuǎn)型，拉動消費已經(jīng)成為中國經(jīng)濟增長的第一驅(qū)動力。

考慮到國家對房地產(chǎn)市場采取的調(diào)控措施，房地產(chǎn)消費目前明顯放緩，并將存在一定不確定性。汽車、家電等耐用品消費在沒有新刺激政策出臺的情況下也較難有快速增長。但是，近些年來，旅游消費增長迅猛，市場潛力巨大，完全可以作為拉動消費的生力軍。

據(jù)國家旅游局發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)字顯示，2017年我國國內(nèi)旅游50.01 億人次，收入4.57 萬億元人民幣，分別比上年增長12.8%和15.9%；接待入境旅游13948 萬人次，實現(xiàn)國際旅游收入1234 億美元；全年實現(xiàn)旅游業(yè)總收入5.40 萬億元人民幣，全年全國旅游業(yè)對GDP 的綜合貢獻為9.13 萬億元，占GDP 總量的11.04%。[4]

2016年1月底，原國家旅游局曾在海口召開的“全國旅游工作會議”上也明確表示：編制好《中國旅游業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》，將旅游業(yè)積極主動融入國家發(fā)展戰(zhàn)略，持續(xù)推進“旅游+”戰(zhàn)略，加大旅游業(yè)投資力度，推動旅游供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革。

由此可見，大力發(fā)展旅游業(yè)，不僅可以很好地滿足國民旅游需要，同時，旅游業(yè)具有極強的產(chǎn)業(yè)聯(lián)動性和帶動性，將對拉動內(nèi)需、提振經(jīng)濟、擴大投資、促進就業(yè)起到重要的推動作用，因此應(yīng)將大力發(fā)展旅游業(yè)作為當(dāng)前以及將來的國家重要戰(zhàn)略選擇。

二、當(dāng)前大力發(fā)展旅游業(yè)的必要性

旅游業(yè)被普遍認為是朝陽產(chǎn)業(yè)，從全球來看，旅游業(yè)收入占各國GDP 比重正在逐年上升，通過大力發(fā)展旅游業(yè)推動經(jīng)濟增長，已經(jīng)成為各國的普遍共識和戰(zhàn)略選擇。以美國為例，不但發(fā)布了國家旅游發(fā)展戰(zhàn)略，還提出了大力發(fā)展旅游業(yè)的一攬子措施，包括針對中國游客的簽證便利化措施，并增派50 名領(lǐng)事官員來華工作。

1.帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高國民收入

在國內(nèi)經(jīng)濟面臨結(jié)構(gòu)調(diào)整和增速放緩的壓力下，旅游業(yè)對消費和投資的重要戰(zhàn)略性作用更為突出。目前我國每年的旅游業(yè)收入逐年遞增（如圖1），由于旅游活動涉及食、住、游、行、購、娛等六大環(huán)節(jié)，因此旅游業(yè)對相關(guān)產(chǎn)業(yè)的拉動作用非常強，以每年“國慶黃金周”期間旅游業(yè)給民航與鐵路帶來的收入（如表1）就是最好的證明（注：2014年之后相關(guān)收入無法查證）。另據(jù)有關(guān)測算，2015年全年，旅游至少可為民航、鐵路、公路和水運等交通部門帶來6700 億元的收入、為餐飲部門帶來約1 萬億元的收入。

表1 2004-2014十年“國慶黃金周”旅游收入情況 單位：億元

2.增加就業(yè)崗位，促進就業(yè)

由于我國旅游業(yè)近些年的蓬勃發(fā)展，為社會創(chuàng)造了大量就業(yè)崗位，據(jù)統(tǒng)計，2017年我國旅游直接和間接就業(yè)7990 萬人，占全國就業(yè)總?cè)丝诘?0.28%。另外，由于旅游業(yè)就業(yè)門檻低、對學(xué)歷和技能要求不高，又屬于勞動密集型行業(yè)，因此，旅游業(yè)吸納了大量學(xué)歷低、無技術(shù)的就業(yè)弱勢群體。另外，旅游業(yè)在轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力的作用不容小覷，例如國家旅游局曾對不同省區(qū)市進行抽樣調(diào)查，發(fā)現(xiàn)旅游業(yè)中農(nóng)村勞動力所占比例高達62.6%。

根據(jù)世界旅游組織資料，旅游行業(yè)每增加1 個直接就業(yè)機會，社會就能增加5-7 個間接就業(yè)機會。旅游業(yè)為社會創(chuàng)造了大量的就業(yè)機會和就業(yè)崗位。

3.吸引和拉動投資

從全球來看，旅游業(yè)已經(jīng)普遍成為投資的熱點領(lǐng)域，隨著我國旅游業(yè)的迅速發(fā)展和外部投資環(huán)境的優(yōu)化，吸引的投資額也大幅上升。例如上海迪士尼，它的總投資是290 億元；另外云南將要打造的十大立體文化旅游項目，總投資大約為2000 億元。

根據(jù)有關(guān)旅游投資報告顯示，我國“十一五”（2006-2010）期間開發(fā)的大型旅游項目達1.2 萬余個，旅游投資總額約在1.7 萬多億元。2016年，我國旅游業(yè)實際完成投資12997 億元，同比增長29%，比第三產(chǎn)業(yè)和固定資產(chǎn)投資增速分別高出18 個百分點和21 個百分點。從近幾年數(shù)據(jù)來看，我國旅游業(yè)投資增速明顯高于第三產(chǎn)業(yè)投資增速和固定資產(chǎn)投資增速（如圖2）。

圖2 2012-2016旅游業(yè)投資增速與第三產(chǎn)業(yè)和固定資產(chǎn)投資增速對比

4.改善區(qū)域間發(fā)展不平衡現(xiàn)象，促進落后地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展

發(fā)展旅游業(yè)可以促進地區(qū)間客流、資金流的相互流動，不僅推動了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展和提供了更多的就業(yè)機會，同時促進了地區(qū)間文化科技交流，縮小地區(qū)間經(jīng)濟差距，促進社會和諧。例如在我國各地發(fā)展的鄉(xiāng)村旅游，就對鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)民致富，改變落后面貌起到了重要作用。據(jù)有關(guān)資料顯示，2013年，全國鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營戶有170 多萬家，營業(yè)收入達2800 多億元，帶動超過3000 萬農(nóng)民受益。2015年，通過發(fā)展旅游全國帶動10%以上的貧困人口脫貧，通過發(fā)展旅游全國年脫貧人數(shù)達200 萬人以上。2017年全國鄉(xiāng)村旅游達25 億人次，旅游消費規(guī)模超過1.4 萬億元，旅游成為扶貧和富民新渠道。[5]

在2016年1月舉行的全國旅游工作會議上，時任原國家旅游局局長李金早曾在報告中強調(diào)，將繼續(xù)大力推進鄉(xiāng)村旅游和旅游扶貧，創(chuàng)新鄉(xiāng)村旅游扶貧投入機制，加大鄉(xiāng)村旅游扶貧重點村指導(dǎo)。

5.滿足國民日益增長的旅游需要，提高國民幸福指數(shù)

由于現(xiàn)代社會人們生活節(jié)奏加快，工作緊張，心理壓力加大，加之閑暇時間與可自由支配收入兩個條件的滿足，人們普遍產(chǎn)生了旅游放松的需要。同時根據(jù)馬斯洛的需要層次理論，旅游需要是處于比較高級的尊重需要層次和自我實現(xiàn)需要層次，因此旅游被認為是高層次消費行為，又因為旅游活動有利于人們放松身心、開闊眼界、廣泛交流，因此旅游也被認為是提升國民生活質(zhì)量和幸福指數(shù)的重要指標(biāo)。國家大力發(fā)展旅游業(yè)，不但拉動了內(nèi)需，更是滿足了人們對高品質(zhì)生活的向往。

三、當(dāng)前是大力發(fā)展旅游業(yè)的良好機遇

1.各級政府均高度重視旅游業(yè)的發(fā)展

在旅游供需兩旺的形勢下，旅游業(yè)對國民經(jīng)濟的推動作用引起了國家和各級政府的高度重視，旅游業(yè)利好政策頻出。2009年12月，《國務(wù)院關(guān)于加快旅游業(yè)發(fā)展的意見》正式出臺，首次提出“把旅游業(yè)培育成國民經(jīng)濟的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)”，實現(xiàn)了旅游產(chǎn)業(yè)定位的歷史性突破。2013年2月《國民旅游休閑綱要》頒布實施，2014年8月的《國務(wù)院關(guān)于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》和2015年8月的《國務(wù)院關(guān)于進一步促進旅游投資和消費的若干意見》接連發(fā)布。尤其是2015年黨中央提出“一帶一路”的重大國家發(fā)展戰(zhàn)略，將全面影響和極大推動旅游業(yè)的發(fā)展。2017年2月，中央一號文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》正式發(fā)布，首次寫入“旅游+”概念。2017年12月4日，國家發(fā)改委、國土資源部、環(huán)保部、住建部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于規(guī)范推進特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》，提出各地要把特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設(shè)作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要平臺。

2.旅游消費潛力與市場規(guī)模巨大

在國際上一般認為，當(dāng)一個國家的人均國內(nèi)生產(chǎn)總值達到800 至1000 美元時，居民將普遍產(chǎn)生國內(nèi)旅游動機，達到4000 至10000 美元時，國民將普遍產(chǎn)生國際旅游動機。我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值逐年增加（如表2），從數(shù)據(jù)上分析，我國國民已經(jīng)普遍產(chǎn)生了旅游動機，其中少部分人已經(jīng)達到產(chǎn)生國際、洲際旅游動機的程度，據(jù)統(tǒng)計，2017年中國公民出境旅游突破1.3 億人次，花費達1152.9 億美元，保持世界第一大出境旅游客源國地位。

表2 2007-2017年中國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值 單位：美元

而且，我國國民的國內(nèi)旅游人均消費水平雖然近些年有所提升（如表3），但還是處于比較低的水平，尤其是農(nóng)村居民的旅游花費更是偏低，因此在國民人均旅游花費上未來還有很大的提升空間，同時，隨著近些年國內(nèi)旅游總?cè)舜尾粩嘣鲩L，旅游市場的消費潛力巨大。

表3 2007-2016年國內(nèi)旅游花費與旅游人次

3.旅游供給水平較高

我國發(fā)展旅游所必須依賴的旅游景區(qū)、旅游交通、旅游住宿等經(jīng)過幾十年的發(fā)展，現(xiàn)在已經(jīng)處于很高的供給水平。我國目前各類風(fēng)景區(qū)、博物館、紀(jì)念館等數(shù)量眾多，僅5A 級景區(qū)截至2015年8月就有200 家，而且隨著國家政策的調(diào)整，大量符合要求的博物館、紀(jì)念館和愛國主義教育基地已經(jīng)實現(xiàn)免費參觀。

我國旅游交通發(fā)達，鐵路、公路、航空、航海等交通設(shè)施完備，交通線路密集，運送乘客能力大幅提高。以鐵路為例，截至2017年底全國鐵路營業(yè)里程達到12.7 萬公里，比上年增長2.4%，其中高鐵路網(wǎng)規(guī)模達2.5 萬公里，占世界高鐵總量的2／3。[6]已經(jīng)擁有全球最大規(guī)模的快速鐵路線和高速鐵路網(wǎng)。

我國的旅游住宿更是有了長足發(fā)展，截至2017年末，我國有星級飯店11685 家，其中五星級飯店800 家，四星級飯店2363 家。

根據(jù)世界經(jīng)濟論壇2017年的《旅游業(yè)競爭力報告》，中國全球旅游競爭力已經(jīng)由2012年45 位上升至第15 位。這說明，我國旅游業(yè)在國際開放程度、旅游基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)質(zhì)量上已經(jīng)有了長足進步，具有了相當(dāng)?shù)母偁幠芰Α?/p>

四、當(dāng)前大力發(fā)展旅游業(yè)的政策方向

1.將發(fā)展旅游業(yè)作為重要的戰(zhàn)略支柱產(chǎn)業(yè)

基于發(fā)展旅游業(yè)的必要性，國家應(yīng)該將大力發(fā)展旅游業(yè)放在更加重要的位置，從國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度來認識和對待旅游業(yè)的發(fā)展。因為旅游業(yè)的發(fā)展不僅僅是拉動內(nèi)需，刺激經(jīng)濟增長，同時，它也是人們的迫切需要和生活質(zhì)量的重要指標(biāo)，另外還是促進弱勢群體就業(yè)，縮小地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展不平衡，推進社會平等，構(gòu)建和諧社會的重要途徑。

2.繼續(xù)建立健全旅游法規(guī)體系和標(biāo)準(zhǔn)化體系

2009年新《旅行社條例》頒布實施，另外一批地方性旅游法規(guī)和制度出臺，有力地保障了旅游市場的規(guī)范有序發(fā)展。2013年《旅游法》頒布實施，對理順旅游業(yè)產(chǎn)業(yè)關(guān)系、加強對旅游企業(yè)的管理與處罰、切實保障旅游者合法權(quán)益不受侵犯，起到了重要作用。但我國的旅游立法時間不長，在某些領(lǐng)域和空間尚有空白地帶，在法律的具體實施上，還有不完善之處，例如，對于“零負團費”的治理還需認真研究對策。2016年1月全國旅游工作會議上提出的導(dǎo)游管理新思路，也應(yīng)盡快出臺管理細則和實施辦法。另外，旅游服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系是旅游服務(wù)人員進行旅游服務(wù)的重要指針和衡量標(biāo)準(zhǔn)，也是服務(wù)品質(zhì)的重要保證。因此，要想繼續(xù)推進旅游業(yè)的健康快速發(fā)展，國家和地方的旅游法規(guī)體系與標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)是重要保障。

3.深化管理體制改革，構(gòu)建公開平等的市場環(huán)境

要堅持“以人為本”的服務(wù)理念，按照建設(shè)“服務(wù)型政府”的要求，推進我國旅游行政管理部門的職能轉(zhuǎn)變，并加強公共服務(wù)與旅游服務(wù)設(shè)施建設(shè)，從而實現(xiàn)旅游業(yè)由政府管制向服務(wù)與監(jiān)督的職能轉(zhuǎn)換，在確立旅游業(yè)的政府主導(dǎo)型發(fā)展戰(zhàn)略前提下，旅游行政管理體制應(yīng)以市場化原則為導(dǎo)向進行改革，積極尋求創(chuàng)新管理體制，摸索建立更加符合旅游業(yè)產(chǎn)業(yè)特征、同時有利于中央與地方、政府與行業(yè)協(xié)會共同協(xié)作的旅游行政管理體制。另外，還要建立有效靈活的市場調(diào)節(jié)機制，大力整治市場秩序，構(gòu)建公開平等的市場環(huán)境，為各類企業(yè)開展平等競爭提供保障，調(diào)控市場運行。

4.合理確定休假安排和落實帶薪休假制度

我國旅游消費總量的持續(xù)攀升使得我國旅游業(yè)運行中的時空矛盾日漸突出，例如“黃金周”期間，景區(qū)、交通、住宿和旅游安全等問題非常突出，各處人滿為患，接待壓力巨大。因此合理確定休假安排和真正落實國民帶薪休假制度十分重要。機關(guān)、企事業(yè)單位在職工工作與休息的關(guān)系上要協(xié)調(diào)好，合理安排工作或生產(chǎn)任務(wù)，實現(xiàn)工作和休假兩不誤。另外，還要依法保障在職職工的法定休假時間和帶薪休假的權(quán)利，例如可采用家庭辦公、彈性工作制等靈活的辦公和工作方式，條件許可的單位或部門還可以開展獎勵性旅游等。

5.保障各類人群的旅游權(quán)利

盡管我國的國內(nèi)旅游者人次每年遞增，但是不同人群在旅游的參與程度上極不協(xié)調(diào)。以城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民對比來看，2016年，全國國內(nèi)旅游人數(shù)44.4 億人次，其中城鎮(zhèn)居民31.95 億人次，幾乎是農(nóng)村居民12.40 億人次的2.6 倍，在旅游消費上，城鎮(zhèn)居民人均花費1009.1 元，農(nóng)村居民人均花費576.4 元，二者也差距懸殊，占全國人口多數(shù)的農(nóng)民在旅游參與和消費上明顯處于弱勢地位。另外，我國的老年人、殘疾人、青年學(xué)生等，在旅游參與程度和消費水平上也相對較低，因此，如何幫助這些群體參與旅游，實現(xiàn)旅游公平，已經(jīng)成為全社會關(guān)注的問題。

在加強老年人、殘疾人和青年學(xué)生的旅游參與程度方面，國家需要出臺一些傾斜政策，例如，將幫助這些群體實現(xiàn)旅游納入整個社會的發(fā)展目標(biāo)中，不是作為經(jīng)濟活動而是作為社會事業(yè)來對待。同時，制定相應(yīng)政策為以上人群提供旅游服務(wù)的企業(yè)相應(yīng)地減免稅收或給與財政扶持等方面的政策優(yōu)惠。[7]

6.堅持旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展

旅游業(yè)通常被認為是“朝陽產(chǎn)業(yè)”和“無煙工業(yè)”，這說明了旅游業(yè)的蓬勃生命力和旅游業(yè)與資源環(huán)境和人文生態(tài)系統(tǒng)的相互依存、相互促進的關(guān)系，因此，發(fā)展旅游業(yè)一定堅持可持續(xù)發(fā)展理念，就我國旅游業(yè)的發(fā)展階段和具體情況，主要表現(xiàn)在：第一，在旅游資源開發(fā)、旅游項目建設(shè)等方面，必須堅持環(huán)保理念、堅持生態(tài)旅游與低碳旅游的發(fā)展導(dǎo)向；[8]第二，要加強旅游理論基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和人才隊伍建設(shè)，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展后勁；第三，加強旅游市場監(jiān)管和整治力度，深化導(dǎo)游管理體制，推進文明旅游工作，堅持旅游和文明的“兩手抓”；第四，大力推進“旅游+”戰(zhàn)略，尤其是“旅游+互聯(lián)網(wǎng)”戰(zhàn)略，著力推動旅游的創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)工作，實現(xiàn)旅游業(yè)的“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”；第五，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的“門票經(jīng)濟”思維，實現(xiàn)從“景點旅游”向“全域旅游”發(fā)展的華麗轉(zhuǎn)變。