論出入境管理的主要內容及移民法律制度的構建

付翔新 嚴一植

摘要：在全球化趨勢的大背景下，我國傳統的出入境管理體制在移民領域的缺陷已經不能滿足現實需求，在機構改革的大背景下，重新理解出入境管理業務以及構建移民法律制度勢在必行，。改革我國出入境法律制度要以實施新《出入境管理法》為背景，學習借鑒世界各國移民立法和管理經驗，維護我國主權，安全和發展利益，進一步改革護照和簽證法律制度，完善綠卡制度，為我國引進天下人才戰略獻計獻策。

關鍵詞：出入境管理；改革；移民；制度構建

為了強化對移民和出入境管理的統籌協調，更好形成移民和出入境管理工作合力，2018年3月，中共中央印發《深化黨和國家機構改革的方案》，將公安部的出入境管理、邊防檢查職責整合，組建國家移民管理局，加掛中華人民共和國出入境管理局牌子，由公安部管理。這一次的機構改革為移民和出入境管理工作帶來了新改變新內容，也為移民法律制度的構建帶來了機遇和挑戰。

一、出入境管理的主要內容

出入境，即出境入境行為活動的簡稱，是指一國公民經本國政府主管機關批準和前往國家或地區以及途經國家或地區的許可，持規定有效的證件和簽證，通過對外開放或指定的口岸從本國出境進入其他國家地區，或者從其他國家或地區返回本國境內。

《中華人民共和國出境入境管理法》對出境和入境分別做出了界定，出境，是指由中國內地前往其他國家或者地區，由中國內地前往香港特別行政區、澳門特別行政區，由中國大陸前往臺灣地區。入境，是指由其他國家或者地區進入中國內地，由香港特別行政區、澳門特別行政區進入中國內地，由臺灣地區進入中國大陸。對于大多數國家，“出入境”就是指出入國境，而在中國有著較為廣泛的含義，因為特殊歷史原因而存在的香港、澳門、臺灣問題，決定中國公民往來香港、澳門、臺灣地區應屬于國內旅行而非國際旅行，但根據目前的實際情況，往來香港、澳門、臺灣地區仍要按照出入境來辦理手續。

出入境管理是在現代國家體系逐漸完善的基礎上建立起來的一種法律制度，它實際上也是現代國際關系的一種體現。可以認為，出入境管理就是國家行政機關根據國際法、國內法的有關規定，對出入本國國境的本國公民或外國人行使主權的行政行為。。作為公安機關一項重要的行政職能，在保障中外公民合法權益，維護國家利益等方面發揮重要作用。出入境管理是公安機關的一項專門業務，一方面要維護國家主權、安全和社會秩序，在出入境管理中打擊出入境違法犯罪活動；另一方面要保護中外公民的合法權益，適應國家對外開放形勢。根據出入境管理法律、法規，公安機關對出入境管理的任務和內容主要是：

1、依法受理、審批出境和入境申請。中國公民出境、入境（包括往來港澳臺地區），外國人入境以及入境后在中國的居留、旅行，都必須事先申請。無論是中國人還是外國人，都要按照法定的程序和要求提出出境或入境申請。

2、依法簽發出入境證件和簽證。對中國公民和外國人出境、入境申請經審查批準后，依法給申請人簽發與其申請相應的證件。

3、實施出入境邊防檢查。

4、發現、打擊出入境違法活動。在出入境活動中，大部分中外公民能夠遵守法律、法規，正常出入與交往。但是也有少數人進行違法活動，如偽造、涂改、冒用出入境證件，非法出入境，國內公民偽造申請材料騙領護照，外國人未經批準在中國非法就業、非法旅行、非法居留等。這些違法活動，嚴重危害了國家安全和利益，破壞了社會秩序，因此，發現、限制和處理違法活動，是公安機關出入境管理一項非常重要的任務。

5、處理國籍事務。國籍是指個人作為一個特定國家的成員的資格。國籍是個人與所屬國家之間的法律紐帶，具有一國國籍的個人稱為該國國民。中國于1980年頒布實施了《中華人民共和國國籍法》，該法把中國國籍的管轄權賦予了公安機關，由此國籍管理成為公安機關出入境管理的任務之一。

二、移民法律制度的構建

為與發達國家爭奪各方面的技術人才和生產資金， 增強我國國際競爭力和社會經濟的穩步增長， 制定出適合我國經濟建設的移民法律法規已經刻不容緩，而我國的傳統觀念還是封閉，和排外的立法理念，實現從《出境入境管理法》到《移民法》的轉變是國際形勢的大勢所趨， 是與世界國際通例接軌的迫切需要。構建我國的移民法律制度可以參見以下幾個方面：

（一）金融領域移民。申請人提交規定數額的資金匯入我國， 在我國規定的金融領域投資或購買金融產品，可以取得一定時期的居留權和民事權利，是加入我國國籍的前提條件。

（二）不動產投資移民。在我國境內購入規定價值的房產或不動產， 該財產在一定期限內不得轉讓，不動產可以是商業用途或自由住宅，此種移民只能作為加人我國國籍的一個條件，還需要申請人完成一定的納稅條件。

（三）創業移民。可以是申請人已經在我國居住了一段時間， 申請人已經成立符合我國要求的經濟實體， 或申請人是一定規模經濟體的經營管理者。此種移民在我國可以限制使用，因我國的經濟體較多競爭較為激烈。

（四）勞務輸出移民。可以是申請人獲得我國企業的工作邀請， 在接收企業中工作了一定年限，承諾在獲得永居居留權后，在我國繼續努力工作。

同時也可借鑒別國的移民經驗：

（五）投資移民。投資移民（或稱“經濟移民”）：投資人注入移民國一定數額的資金，取得在移民國相應法律地位。投資移民的優勢在于：一個國家為吸收國外的資金，彌補本國財力不足，根據本國相關產業的需求，評估外國資本的效能，確定

適合引進外國技術和投資的配額、程序與投資人的移民管理辦法。

（六） 技術移民。技術移民是移民國為取得本國需要的人才，制定人才引入標準，吸引他國人力資源。其目的是與別國爭奪本國發展所需的人力資源。設計誘人的技術移民規定，是吸引本國所需人才的關鍵因素。技術移民制度的優勢在于，可以隨時調整制度內容為本國利益服務。

在立法和修改過程中我國移民法律制度需要解決的實際問題，主要還在于如何引進外國人才彌補國內人才資源的不足，而不是替代現有的國內人力資源。引進的人才資源要使國內的某些行業發展壯大，彌補這些年國內大量人才流失的空缺。

作者簡介：

付翔新，院校學院：中國人民公安大學 國家安全與反恐怖學院，單位所在城市：北京市大興區，出生年月：1998年2月4日，學歷：本科在讀，職稱：學生，研究方向：出入境管理。

嚴一植，院校學院：中國人民公安大學 國家安全與反恐怖學院，單位所在城市：北京市大興區，出生年月：1998年9月23日，學歷：本科在讀，職稱：學生，研究方向：出入境管理。