“重大改革，于法有據”之實踐

摘要：國家監察委員會的設立，已然改變了我國原有的“人大+一府兩院”的國家結構。在監察體制改革的過程中，充分體現了“重大改革，于法有據”之原則，也為日后國家治理體系的完善和治理能力的現代化提供了很好的借鑒經驗。

關鍵詞：改革；監察體制；于法有據；憲法約束

2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議決定設立中華人民共和國國家監察委員會，作為國家最高監察機關，負責全國的監察工作。這是我國監察體制改革的歷史性成就：自2016年12月25日十二屆全國人大常委會第二十五次會議表決通過關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定以來，監察體制改革進行不斷遭受質疑。盡管我們現在是站在一個上帝視角來評判這一改革的過程和成果，但是這對于國家今后的重大改革，仍然具有十分重要的借鑒意義。我們不能以一個“事實已經如此，又能怎樣”的態度置其不顧，針對改革過程中所遇到的：“全國人大常委會能否授權”、“改革和立法的關系究竟如何處理”等問題，應當給出一個完美的答復。

一、全國人大常委會授權監察改革試點，是否逾越了憲法約束

監察體制的改革，意在“一府兩院”以外增加一個與之平行的新的國家機構，是對國家現有的治理體系的變革。因此，有學者認為，根據憲法第六十七條的規定，并沒有明確授權全國人大常委會能夠自行對國家機構的設置以及改革的進行做決定，如果確實需要，則應當先由全國人大對其進行授權允許其展開試點改革，否則，這一做法在憲法學上實在是難有解釋空間。國家的改革，不能夠再以“改革突破論”為主基調，“先破后立”的改革模式已經不適應現在法治社會的發展需要。

當然也有學者對全國人大常委會的授權做法持肯定態度：

根據焦洪昌教授的觀點全國人大常委會的這一決定具有憲法依據，具有合憲性。“由全國人大授權展開改革試點，在憲法學理論上有充足的解釋空間，由全國人大常委會授權也同樣具備相應的合憲性解釋空間”，“相關憲法慣例也決定了全國人大常委會授權主體的資格。立足于憲法規范和憲法慣例，我們應當尊重全國人大常委會對國家監察體制改革試點授權的權威性與合憲性。”

對上述觀點，學界存在極大的反對聲音：根據憲法第六十七條第二項和第三項的規定，全國人大常委會只能在全國人大閉會期間行使其部分職權而非全部職權。若是全國人大常委會可以行使全國人大的全部職權，那么全國人大豈不形同虛設？

二、堅持“重大改革，于法有據”原則

（一）理論依據：

之所以強調“重大改革，于法有據”，是要增加改革的合法性和權威性，有了法治，改革才有合法性和權威性；沒有法治，改革的合法性和權威性就解決不了。

在1982年《憲法》頒布之前，1978年中國共產黨第十一屆中央委員會第三次會議作出實行改革開放的決策，改革已經日益成為政治、經濟、社會各領域的主基調，改革試點在很多領域廣泛推行，且未經試點即普遍強制推行一種公共政策。憲法的作用僅僅局限于事后審查。

但是，我國現在已經進入到一個需要建設公平正義社會的改革時代。2014年10月23日，中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確提出：“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權。對不適應改革要求的法律法規，要及時修改和廢止。”宣布我黨在改革與法治的價值問題上做出了明確選擇：改革必須服從法治的要求，在價值序列上改革位于法治之后，以此來實現改革與法治的良性互動。

（二）具體做法：

如何做到“重大改革，于法有據”，重點在于使法治主動適應改革和經濟發展的需要。各級立法機關要密切關注經濟社會的發展實踐，對于需要先行立法進行的改革事項，及時先行授權，變過去的被動為主動。

1、實踐證明行之有效的，要及時上升為法律

最具說服力的，當屬農村土地三權分置改革：2017年10月31日提請十二屆全國人大常委會第三十次會議初審的《〈土地承包法〉修正案草案》中明確了國家依法保護農村土地承包關系穩定并長久不變。且為了給予農民穩定的土地承包經營預期，草案還規定，耕地承包期屆滿后再延長三十年。此外，草案還對農村土地所有權、承包權、經營權三權分置，土地經營入股、維護進城務工和落戶農民的土地承包權益作了規定。這一改革是結合我國當下農村土地承包過程中所出現的具體問題，為了提高土地資源的利用率保證農業生產而做出的主動回應。

2、實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權。這一種辦法解決了困擾我們多年的改革與法律相沖突的難題。通過法定授權，解決改革的合法性問題。具體措施是：凡需要進行先行先試的改革地區和領域，通過授權，暫時中止原來實施的相關法律，因為先行先試和現行法律是有沖突的，如果不中止就沒有辦法先行先試了，這樣使改革能夠順利進行。

3、對不適應改革要求的法律法規，要及時修改和廢止。

現在，國務院已經在行政法規和部門規章上進行了大量的修改與廢止，法律清理工作成為立法工作機關的一項重要工作內容。

如今，監察體制改革已經取得重大成就，但是這并不意味著我國的各項改革進程就此止步。堅持“重大改革，于法有據”，促進改革與法治的良性互動，才能保障改革的合法性、權威性與實效性。

結語：監察體制改革的根本目標是實現國家治理體系和治理能力的現代化。我國原有的監察體制因為監督主體分散、監督不力等諸多問題導致其難以實現這一目標，這決定了監察體制改革的必然性。然而，在改革過程中，我們不能再走“先破后立”的老路，應當做到“重大改革，于法有據”。如此，才能使我國的各項改革都具有充分的法律依據，符合法治的要求，促進我國法治社會的建設進程。

參考文獻：

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[3] 童之偉.將監察體制改革全程納入法治軌道之方略.[J].法學2016.（12）.

作者簡介：

張文睿（1998.8.23），男，漢族，河北省邯鄲市人，法學學士，單位：河北大學政法學院法學專業，研究方向：法學。