城鄉建設用地增減掛鉤制度的演進及機理
——基于制度變遷理論的分析

黃錦東

（福建省國土資源廳，福建 350001）

1 引言

在我國人多地少的國情背景下，隨著工業化和城鎮化的快速推進，城市建設用地供需矛盾愈加突出，亂占濫用耕地問題頻發，特別是在經濟發達、人口密度大的地區。為了平衡經濟發展與耕地保護，1999年《國土資源部關于切實做好耕地占補平衡工作的通知》明確提出耕地“占補平衡”的原則[1]。但隨著耕地后備資源緊缺、占優補劣以及農村集體建設用地大量低效利用和閑置浪費等問題出現，2004年國務院28號文提出了“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”[2]。2008年國土資源部明確提出“增減掛鉤”具體內涵：“依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區（以下簡稱項目區），通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標”[3]。2017年，十九大提出實施鄉村振興戰略，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系。城鄉建設用地增減掛鉤是實現城鄉融合發展的重要抓手，實施好增減掛鉤項目，對于保證區域耕地總量動態平衡、改善農村人居環境和滿足城鎮建設用地需求具有重要意義。

城鄉建設用地增減掛鉤制度出臺以來，國內學者從多個方面進行了研究，主題包括增減掛鉤實施具體模式[4-5]、增減掛鉤實施方法和細節[6-7]、增減掛鉤制度效果[8]、農戶參與增減掛鉤滿意度[9]、增減掛鉤制度存在的問題及對策[10-11]和國外土地配置經驗借鑒[12]等。從以上可以看出，現有研究主要關注某個時間點增減掛鉤制度本身，包括執行、效益和存在的問題，較少關注長時間跨度增減掛鉤制度的演進過程及內在機理，即在不同時間段，增減掛鉤制度有怎樣不同的特點？為什么出現演變？本文嘗試梳理增減掛鉤制度的演進過程，并基于制度經濟學的制度變遷理論，分析其演變的內在邏輯，為制度進一步優化提供方向。

2 理論分析框架——制度變遷理論

新制度經濟學認為制度是影響經濟績效的關鍵因素，諾斯提出的制度變遷理論是新制度經濟學的核心組成部分。制度是支配經濟單位之間可能合作與競爭方式的一種安排[13]。制度并非始終保持穩定，諾斯認為制度變遷就是對構成制度框架的規則、準則和實施的組合所做的邊際調整，其過程可以分為以下三個階段。

2.1 第一階段——“外部利潤”出現

在初始制度框架下，外部事件能導致要素相對價格的變化，相對價格的變化包括土地、勞動及資本等要素價格比率的變化、信息成本的變化以及技術的變化等。隨著相對價格變化，會有潛在利潤的產生，但在現有制度安排下，這些利潤無法獲得，被稱為“外部利潤”[14]。當相對價格的變化被人們認知到時，人們的偏好會變化，即認為改變現有制度框架能夠比維持現狀帶來更多收益，從而采取行動，因此相對價格和偏好的變化是制度變遷的微觀源泉。

2.2 第二階段——兩個行動集團博弈

初級行動集團（一個決策單位，它們的決策支配了安排創新的進程，可能是單個人或由個人組成的團體[14]）最早認識到“外部利潤”，只要它們改變安排的結構，這些收入就可能實現。在城鄉建設用地利用這一問題上，最早感知到“外部利潤”的往往是地方政府。次級行動集團會對初級行動集團突破現有制度安排的行為做出反應。次級行動集團也是一個決策單位，是用于幫助初級行動集團獲取收入所進行一些制度安排變遷的集團，次級行動集團可能會使初級行動集團的部分“外部利潤”轉化到他們手中[14]。在本研究中，次級行動集團是中央政府，是我國各類正式制度的唯一合法來源。初級與次級行動集團會就新的制度安排進行博弈，衡量制度變遷的成本與收益，在多種可能的新制度方案中進行選擇。

2.3 第三階段——新的制度均衡形成

當初級與次級行動集團的博弈出現均衡時，新制度安排就會產生。在新制度下，行動集團可以將“外部利潤”內部化，此時沒有一個行為者認為將資源用于再建立協約有利可圖，這一均衡狀態并不表明每個人對現有規則都滿意，只是改變現有規則的成本和收益使得這樣做不值得。城鄉建設用地增減掛鉤制度正式出臺十余年來，不斷調整和演進，也是外部環境變化和各個行動主體互動的結果，利用該理論框架有利于深入分析其演進的內在邏輯。

3 城鄉建設用地增減掛鉤制度的演進歷程

本文以“占補平衡”和“增減掛鉤”為關鍵詞，從自然資源部網站搜集了所有正式文件，按時間順序進行梳理分析（表1）。本文認為城鄉建設用地增減掛鉤制度經歷了發端、初步試點、正式出臺和調整完善四個階段，以下進行詳細闡述。

3.1 發端階段

城鄉建設用地增減掛鉤制度是耕地占補平衡這一大框架下衍生出來的。1997年中發〔1997〕11號文、1999年的《土地管理法》和1999年的國土資發〔1999〕39號文明確了耕地占用補償制度，要求非農業建設確需占用耕地的，必須開發、復墾不少于所占面積且符合質量標準的耕地。在制度上允許先占后補、先補后占和邊補邊占并存，但在實際執行中占多補少、占優補劣問題突出。面對這些問題，2006年《耕地占補平衡考核辦法》要求耕地占用項目和補償項目掛鉤，2008年國土資發〔2008〕176 號文要求從2009年起，除國家重大工程可以暫緩外，非農建設占用耕地全面實行“先補后占”。但經濟發達地區耕地后備資源不足，耕地開墾困難、成本攀升，而經濟發展對新增建設用地的需求十分迫切，在占補平衡制度不斷收緊的情況下，這些地區急需一種新的渠道來獲取建設用地指標。

與此同時，城鎮化背景下農村大量集體建設用地低效利用、閑置浪費，中央政府開始注重建設用地內部結構的調整。中發〔2000〕11號文和國土資發〔2000〕337號文提出對以遷村并點和土地整理等方式進行小城鎮建設的，可在建設用地計劃中予以適當支持。鼓勵農民進鎮購房或按規劃集中建房，節約的宅基地可用于小城鎮建設用地。這一提法便是增減掛鉤制度的雛形。

3.2 初步試點階段

占補平衡制度收緊的背景下，地方面臨著建設用地供需矛盾，存在較強的違法違規動機。為平衡地方經濟發展的建設用地需求和耕地保護，2004年《關于深化改革嚴格土地管理的決定》首次提出“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”。2006年4月，山東、天津、江蘇、湖北和四川五省市被國土資源部列為城鄉建設用地增減掛鉤第一批試點地區。增減掛鉤為地方政府提供了每年新增建設用地指標之外的指標來源，規模受到國土資源部增減掛鉤周轉指標限制。但在執行過程中，地方政府存在借增減掛鉤擴大建設用地規模、擅自突破周轉指標、強迫農民“上樓”和跨行政區域設置掛鉤項目等傾向，2007～2008年國土資源部連續下發通知，對這些行為進行整頓和明令禁止。

3.3 正式出臺階段

在經過初步試點和整頓后，2008年《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》出臺。在2008年和2009年又批準了河北、內蒙古、遼寧、上海等19省（市）加入增減掛鉤試點。截至目前，已有29個省（市）成為試點，增減掛鉤制度實質上從局部推廣到了全國。從上述管理辦法來看，增減掛鉤制度有四大特點。第一，可以先占后補。由于拆舊和復墾可能會有較長的周期，通過增減掛鉤周轉指標，可以先在建新區進行建設，在規定時間內用拆舊地塊整理復墾的耕地面積歸還，歸還的期限一般不超過三年。這一規定相較耕地占補平衡的先補后占更符合地方政府的需求。第二，總量平衡，指標控制。通過拆舊和建新保持建設用地的總量不增加，耕地不減少，實現城鄉建設用地結構優化。國土資源部以掛鉤周轉指標的方式控制地方政府建新拆舊規模。第三，項目封閉管理。拆舊和建新區一一對應，實行行政轄區和項目區建新拆舊雙層審批、考核和管理。這一規定可以避免“算大賬”導致的不精確問題。第四，嚴禁跨縣（市）域設置掛鉤項目。

3.4 調整完善階段

增減掛鉤制度的實施對緩解地方建設用地緊張、統籌城鄉發展起到了積極作用，但在土地經營巨大收益驅動下，地方政府利用增減掛鉤擴大建設用地規模、突破國土資源部周轉指標、違背農民意愿大拆大建等問題依然突出。國土資源部在2010～2011年連續下發三個文件，對上述問題進行清查和嚴格規范。通過該輪清查，多個試點省份的違規行為被處理。比如，山東省停止實施項目區174個、拆舊規模8.39萬畝、周轉指標7.28萬畝，核減周轉指標項目區84個，核減周轉指標1.68萬畝；廣東省對拆舊區無進展但建新區已動工的3個項目區，撤銷試點項目區，收回掛鉤周轉指標，相應扣減該地區2011年度土地利用計劃指標，并按違法用地處理；浙江省暫停了城鄉增減掛鉤節余指標跨縣調劑[15]。2011～2016年，增減掛鉤制度沒有出現大的變化，處于制度穩定期。2016～2017年，隨著精準扶貧的深入開展，增減掛鉤成為脫貧的重要手段，國土資源部開始允許集中連片特困地區、國家扶貧開發工作重點縣和開展易地扶貧搬遷的貧困老區的增減掛鉤節余指標在省內流轉。比如，福建省積極支持原中央蘇區縣（市、區）開展“造福工程”舊村復墾工作，2017年全省原中央蘇區縣（市、區）實施舊村復墾和城鄉建設用地增減掛鉤項目216個，先行核定新增耕地掛鉤指標7400畝，簽訂指標交易合同80份，交易資金24.6億元，為農村基礎設施建設和扶貧工作提供了資金保障。2017年，《關于支持深度貧困地區脫貧攻堅的意見》進一步允許深度貧困地區節余的增減掛鉤指標在東西部扶貧協作和對口支援框架內跨省域流轉使用。2017年12月28日，四川省樂山市馬邊縣與浙江省紹興市越城區正式簽訂增減掛鉤節余指標流轉協議，簽約流轉節余指標共計7000畝，協議總金額50.4億元，實現了全國第一宗跨省流轉成功案例。這項制度變遷打破了區位對土地價值的限制，利用指標流轉充分實現了貧困地區的土地價值。在城鄉二元土地制度和保證建設用地總體規模不擴大下實現了全國范圍內城鄉建設用地的空間結構優化。

表1 城鄉建設用地增減掛鉤制度演變歷程及關鍵文件

4 城鄉建設用地增減掛鉤制度演進的機理

城鄉建設用地增減掛鉤制度從雛形到現階段，經歷了兩次較大的制度變遷，第一次是從耕地占補平衡制度衍生出城鄉建設用地增減掛鉤制度，第二次是2016～2018年開始允許部分貧困地區增減掛鉤節余指標跨地域流轉，以下對兩次制度變遷進行詳細分析。

4.1 從耕地占補平衡到城鄉建設用地增減掛鉤

要素相對價格變化所產生的“外部利潤”及人們認知變化是制度變遷的微觀源泉。在增減掛鉤制度的第一次變遷中，導致要素相對價格變化的外部事件主要是城市化、工業化快速推進和其他制度變遷（城鄉二元土地制度、國有土地有償使用制度和分稅制）。隨著城市化和工業化的快速推進，城市的土地價值得到充分實現，特別是經濟發達地區的土地價格，持續快速增長。而在分稅制改革之后，地方政府的財政壓力逐漸增大，逐漸認知到土地這一生產要素的重要性，土地出讓收入成為財政收入的重要來源。在土地經營的巨大利益驅使下，地方政府違法占用耕地、擴大城市建設用地規模的傾向十分明顯。為此，中央政府出臺了多個文件，要求嚴格實行耕地占補平衡制度，并對地方違法行為進行查處。由于存在巨大的“外部利潤”，初級行動集團（地方政府）仍不斷突破現有制度框架，想方設法擴大建設用地規模，獲取“外部利潤”。次級行動集團（中央政府）保護耕地和經濟發展的雙重目標和地方政府追求經濟發展的單一目標發生沖突，兩者之間展開博弈。為了平衡兩者之間的關系，中央政府在嚴格管制地方政府占用耕地行為的同時，必須要為地方政府謀求經濟發展的土地和資金需求放開新的渠道（圖1）。

城市化的快速推進也使得農村大量勞動力向城市轉移，中央和地方政府發現農村集體建設用地存在大量的低效利用和閑置浪費，其制度關注點由單純的耕地保護轉向農村集體建設用地集約利用。2000年《關于加強土地管理促進小城鎮健康發展的通知》便是增減掛鉤制度的雛形。隨著地方的實踐探索和中央的支持，2004年城鄉建設用地增減掛鉤制度正式提出并逐步開展試點。在新制度下，地方政府獲得了年度新增建設用地指標之外的建設用地周轉指標。通過拆舊與建新，可以在保持建設用地總量不變和耕地數量增加的同時，通過空間布局的優化，緩解地方政府城市建設的土地短缺問題，使得部分“外部利潤”內部化。地方政府增減掛鉤的規模仍在周轉指標控制之下，各個行動集團間的利益得到較好的平衡，制度變遷自此完成，暫時的制度均衡得以實現。

圖1 增減掛鉤制度第一次變遷的過程

4.2 從嚴禁增減掛鉤節余指標跨地域流轉到部分允許

2008年《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》規定拆舊建新項目區應在試點市、縣行政轄區內設置，嚴禁跨行政區域進行增減掛鉤。然而在實際中卻存在一些問題：首先，隨著城鄉建設的推進，部分經濟發達地區拆舊區的潛力降低但建新區的需求仍較大，而部分地區拆舊區的潛力大但建新區的需求少，由此產生了周轉指標供需的錯配；其次，經濟發達地區拆舊區和建新區的級差地租較為明顯，建新區的土地出讓收益足以彌補拆舊區的安置和復墾工作，而在欠發達地區，拆舊區和建新區的級差地租差距小，可能難以保障資金的平衡，導致增減掛鉤難以開展。這兩種外部環境的變化使得跨行政區域的周轉指標交易能產生大量的“外部利潤”，因此作為初級行動集團的部分地方政府開始突破制度框架，嘗試跨行政區域設置拆舊建新區或流轉周轉指標以獲取“外部利潤”，比如重慶和成都的“地票”交易。但該種模式只在少數地區試行，并未被允許在全國推廣。2016年開始，隨著扶貧工作到了攻堅階段，中央認知到利用土地資源為貧困地區提供資金的重要性，經過兩個行動集團的博弈，制度開始允許集中連片特困地區、國家扶貧開發工作重點縣和開展易地扶貧搬遷的貧困老區的增減掛鉤節余指標在省內流轉，并進一步擴展到允許“三區三州”及其他深度貧困縣跨省流轉，但其他地區的節余指標跨行政區域交易仍是被禁止的。這一制度變遷使得少數地方政府的“外部利潤”內部化，一定程度上解決了指標供需和資金錯配的問題，體現出中央政府對地方政府嚴管與平衡并行的態度。由于廣大其他地區節余指標供需錯配的問題仍然存在，“外部利潤”并未完全內部化；而且隨著城鄉建設的推進，經濟發達地區供需錯配的問題會不斷加劇，地方政府突破制度框架的傾向仍會比較明顯，新的制度均衡尚未完全形成。

5 結語

本文首先對城鄉建設用地增減掛鉤制度文本進行了梳理，認為增減掛鉤制度分為發端、初步試點、正式出臺和調整完善四個階段。在四個階段中，該制度有兩次較大的變遷，第一次由耕地占補平衡制度衍生出城鄉建設用地增減掛鉤制度，第二次從禁止增減掛鉤節余指標跨地域流轉到允許部分貧困地區流轉。然后運用新制度經濟學的制度變遷理論框架對兩次制度變遷的內在邏輯進行了分析，發現兩次制度變遷符合理論框架的一般過程，均是由外部環境改變導致“外部利潤”的產生，在初級行動集團即地方政府認知到“外部利潤”存在時開始突破初始制度框架，作為次級行動集團的中央政府打壓與激勵并行，通過不斷博弈使得兼顧兩個行動集團利益的新制度產生。由于當前新制度均衡尚未完全形成，探索增減掛鉤節余指標交易流轉如何在更大范圍內推廣是該制度成功變遷的重點。