安全生產法治變革70年

文/趙秋生

中國安全生產相關立法回顧

建國初期

1949年9月29日，中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過的《共同綱領》中首先確立了勞資互利原則，并基于這一原則提出：應由工會代表工人，與資方訂立集體合同；實行8～10 小時工作制；規定最低工資；逐步實行勞動保險制度；保護女工的特殊利益；實行工礦檢查制度，改進工礦的安全和衛生設備等。

1951年1月9日，政務院抄發《東北公營工廠、礦山安全責任制度暫行規定》。2月26日，政務院發布《中華人民共和國勞動保險條例》。

1954年9月20日通過的我國第一部《憲法》中，更是明確規定了勞動者享有的權利，包括勞動權、休息權及在年老、疾病或者喪失勞動能力時所獲得物質幫助的權利，同時還確定為保證公民權利的實現，國家應擴大勞動就業，改善勞動條件和工資待遇及發展社會保險、社會救濟和群眾衛生事業等，為之后勞動保護政策的建立提供了法律依據。

1956年5月25日，國務院發布經第29次全體會議通過的、周恩來總理親自主持制定的著名三大安全規程——《工廠安全衛生規程》《工人職員傷亡事故報告規程》《建筑安裝工程安全技術規程》，以及《國務院關于防止廠、礦企業中矽塵危害的決定》。

建國初期的立法，從安全生產的法律地位到安全生產工作的責任制度、前期預防、事中事故報告及事后工傷保險保障都得以覆蓋，為我國勞動保護立法打下了堅實基礎。

“大躍進”與調整恢復期

1958年3月19日，原衛生部、原勞動部、中華全國總工會聯合發布《工廠防止矽塵危害技術措施暫行辦法》《礦山防止矽塵危害技術措施暫行辦法》《矽塵作業工人醫療預防措施暫行辦法》和《產生矽塵的廠礦企業防癆工作暫行辦法》。

1962年7月24日，原國家計委、原衛生部頒布《工業企業設計衛生標準》，從1963年4月1日起正式實施。1963年3月30日，國務院發布了《關于加強企業生產中安全工作的幾項規定》(簡稱“五項規定”，即：安全生產責任制，安全技術措施計劃，安全生產教育，安全生產的定期檢查，傷亡事故的調查處理等)《國營企業職工個人防護用品發放標準》等一系列安全生產法規、規章。

這一時期的立法為我國職業病預防，尤其是塵肺病的預防奠定了良好的基礎。

文革時期

文革期間，我國安全生產立法處于停滯狀態。

改革開放初期

改革開放后，我國逐步進入法治時代，安全生產工作也進入法治時代。這一時期我國仍以計劃經濟為主，出臺的安全生產法律文件仍以行政法規和部門規章為主。這一時期的立法涉及礦山、特種設備、危險化學品、建設項目、女職工、企業負責人任職資格等行政法規或規章規程。

1980年1月1日起施行的《刑法》，規定了交通運輸、工廠、礦山、林場、建筑企業等單位職工違規導致嚴重后果追究刑事責任的情況，也規定了強令冒險作業和使用危險物品肇事追究刑事責任的規定。《刑法》的出臺開始了我國勞動保護刑事責任的時代。

1980年2月25日，原煤炭部頒布《煤礦安全規程》。1982年2月，國務院頒布了《礦山安全條例》《礦山安全監察條例》和《鍋爐壓力容器安全監察暫行條例》等規范性文件，要求加強礦山及鍋爐、壓力容器的安全生產工作。

1984年7月，國務院發布了《關于加強防塵防毒工作的決定》，進一步強調了生產性建設項目“三同時”的規定；對企業、事業單位治理塵毒危害問題，以及關于加強防塵防毒的監督檢查和領導等問題，都作了明確規定。

1987年1月，原衛生部、原勞動人事部、財政部、全國總工會聯合發布了修訂的《職業病范圍和職業病患者處理辦法的規定》，規范了對職業病的管理，并將99種職業病列為法定職業病。

1987年2月17日，國務院發布《化學危險物品安全管理條例》，對化學危險物品的生產、使用、儲存、經營、運輸裝卸等各方面的安全要求作了具體規定。同年12月3日頒布《塵肺病防治條例》。

1988年5月27日，原勞動部頒發《關于生產性建設工程項目職業安全衛生監察的暫行規定》，以保障勞動者在勞動過程中的安全與健康。

1988年7月21日，國務院第十一次常務會議通過《女職工勞動保護規定》，自1988年9月1日起實行。

1990年5月，原勞動部頒發《廠長、經理職業安全衛生管理資格認證規定》。規定廠長、經理須經過安全管理資格的考核認證，不合格者須進行培訓達到合格。合格證作為表明廠長、經理對本企業實施安全管理的資格憑證。

轉入市場經濟期

進入市場經濟階段也是我國安全生產立法最為活躍的階段，我國安全生產立法的效力等級也從以行政法規、部門規章為主，進入到以法律為主的時期。在此時期，先后制定了我國目前最為重要的法律《礦山安全法》《建筑法》《消防法》等單行法律以及《安全生產法》《職業病防治》兩部勞動保護的綜合性法律，此外，還有《勞動法》也從勞權角度系統規定了勞動者勞動保護方面的權利。

1994年7月5日，第八屆全國人大常委會第八次會議通過《勞動法》，從勞動合同、工作時間與休息休假、勞動安全衛生、女職工和未成年工特殊保護，社會保險和福利方面系統闡述了職工勞動保護的基本要求。該法要求企業與職工簽訂的勞動合同必須有“勞動保護和勞動條件”條款。在勞動安全衛生方面，要求企業必須建立完善的勞動安全衛生管理制度規程、設有相應的安全衛生設施、為職工提供職業健康檢查、對女職工和未成年工提出不準從事四級體力勞動和井下作業等。

1994年，原勞動部決定組織起草《安全生產法》。1996年4月，原勞動部和原國務院法制局將正在制定的《安全生產法》《勞動安全衛生條例》和《職業病防治條例》3個法律、法規草案合并為《勞動安全衛生法(草案)》。1998年，原國家經貿委在原勞動部工作的基礎上，起草了《職業安全法(草案)》。2000年底，國務院法制辦將名稱由《職業安全法》改為《安全生產法》，于2002年經全國人大通過，11月1日正式實施。

2002年，在職業病防治方面，先后開始實施《職業病防治法》及《使用有毒物品作業場所勞動保護條例》。

《安全生產法》和《職業病防治法》兩部基礎性綜合法律的實施，標志著我國勞動保護立法已經形成完整的體系框架，從此我國的勞動保護立法將日趨系統完善。

1994年7月5日，八屆人大八次常務委員會通過了《勞動法》，人大常委會副委員長李沛瑤（左四），勞動部部長李伯勇（左三）、副部長張左己（左五）、勞動部政法司司長陳剛（右二）及主要起草人員在會后合影。

全面建設小康期

2003年后，我國的安全生產立法體系進入進一步完善階段。全國人大先后頒布了《道路交通安全法》《勞動合同法》《突發事件應對法》《特種設備安全法》等法律。國務院陸續頒布了《特種設備監察條例》《工傷保險條例》《安全生產許可證條例》《安全生產事故報告和調查處理條例》。

原國家安全生產監督管理局以及公安部等部門也先后出臺了大量部門規章，如《生產經營單位安全培訓規定》《特種作業人員安全技術培訓考核管理規定》《安全生產事故隱患排查治理暫行規定》《生產安全事故應急預案管理辦法》《建設工程消防監督管理規定》《建設項目安全設施“三同時”監督管理辦法》等。

與此同時，在職業病防治方面也出臺了系列部門規章，如《勞動防護用品監督管理規定》《工作場所職業衛生監督管理規定》《建設項目職業衛生“三同時”監督管理暫行辦法》《職業病危害項目申報辦法》《用人單位職業健康監護監督管理辦法》等。

到目前為止，我國已經形成了包括綜合法律、單行法律、相關法律、行政法規、部門規章、國家標準和行業標準構成相對較完善的安全生產相關的法律法規體系。

中國安全生產監督監察體制沿革

原勞動部，下設職業安全衛生、礦山安全衛生、鍋爐壓力容器安全監察局

我國的安全生產監督監察體制經歷了一個部門集權管理和多個部門分權管理階段。勞動保護的兩大領域勞動安全（職業安全）和勞動衛生（職業衛生）也經歷了一個部門一體化管理和多部門分化管理的不同階段。

勞動部門統一對勞動保護進行管理

我國的計劃經濟時代從建國初期開始，1978年改革開放后，開始逐步走向市場經濟。直到1992年鄧小平南巡講話后，我國才全面結束計劃經濟，進入市場經濟時代。

在計劃經濟時代，政府不得不通過直接介入生產經營活動來微觀地監管職業安全健康工作，在該階段我國采取了“國家監察、行業管理、群眾監督”的管理體制，應當說這種管理體制與計劃經濟相適應。

1992年，確立社會主義市場經濟體制以后，國務院1993年50號文《關于加強安全生產工作的通知》中正式提出：實行“企業負責、行業管理、國家監督、群眾監督，勞動者遵章守紀”的安全生產工作體制。盡管工作體制有了根本性改變，但對勞動保護的監察仍采用一個部門集權管理，這種狀況持續到1998年的政府機構改革。

勞動部門統一對勞動保護進行管理階段的政府監察機構演變如下：

1949年11月2日，正式成立中央人民政府勞動部，內部設置勞動保護司，專門負責廠礦安全生產工作。至1954年，增加了鍋爐檢查總局，各產業部、中華全國總工會、地方勞動部門和企業在其內部也都相繼建立了勞動保護專門機構。1956年，國務院常務會議批準的《中華人民共和國勞動部組織簡則》從行政組織法層面進一步明確了勞動部的任務和職權，即“管理勞動保護工作：監督檢查國民經濟各部門的勞動保護、安全技術和工業衛生工作，領導勞動保護監察機構的工作，檢查企業中的重大傷亡事故并且提出結論性的處理意見”。

1970年6月，原勞動部并入國家計劃革命委員會，成為下屬單位——勞動局。1975年9月，又把勞動保護工作從國家計劃委員會分出，成立國家勞動總局，將礦山安全從勞動保護司的工作中分出，單獨成立礦山安全監察局，以加強安全生產工作。

1982年5月，國家組建勞動人事部，有關勞動保護工作由勞動保護局、礦山安全監察局、鍋爐壓力容器安全監察局3個局承擔。1986年11月，為了便于開展工作，與鍋爐壓力容器安全監察局和礦山安全監察局名稱對應，勞動保護局更名為勞動安全衛生監察局。

多頭分權監管

1998年的機構改革，引發我國職業安全健康監管體制的重大變化，以安監部門為主的多頭監管體制的逐步形成。

1998年6月機構改革，安全生產綜合管理職能和安全監察職能劃歸原國家經貿委，組建安全生產局，綜合管理全國安全生產工作；對安全生產行使國家監察職權；擬定全國安全生產綜合性法規、政策；組織、協調重大事故處理。職業衛生監察職能劃歸原衛生部；鍋爐壓力容器等特種設備的監察職能交由原國家技術監督局負責，工傷保險和女職工保護方面的職責交由勞動部門負責。我國職業安全健康多頭監管、多頭負責的體制正式確立。

應急管理部掛牌 新華社記者丁海濤/攝

1999年，國家煤礦安全監察局成立。國家煤礦安全監察局是原國家經貿委管理的負責煤礦安全監察的行政執法機構，在重點產煤省和地區建立煤礦安全監察局及辦事處。省級煤礦安全監察局實行以國家煤礦安全監察局為主，國家煤礦安全監察局和所在省政府雙重領導的管理體制。

1999年12月30日，國務院批準設立國家煤礦安全監察局，與國家煤炭工業局一個機構、兩塊牌子。2000年12月，為適應我國安全生產工作的需要，借鑒英、美等國家的一些先進經驗和作法，國務院批準了《國家安全生產監督管理局（國家煤礦安全監察局）職能配置，內設機構和人員編制規定》，國家安全生產監督管理局正式成立，國家煤礦安全監察局與其一個機構、兩塊牌子。涉及煤礦安全監察方面的工作，以國家煤礦安全監察局的名義實施。國家安全生產監督管理局是綜合管理全國安全生產工作、履行國家安全生產監督管理和煤礦安全監察職能的行政機構，由原國家經貿委負責管理。

2003年3月，原國家經貿委取消，其管理的國家安全生產監督管理局改為國務院直屬機構，負責全國安全生產綜合監督管理和煤礦安全監察。

2005年2月，國家安全生產監督管理局調整為國家安全生產監督管理總局，升為正部級，為國務院直屬機構；國家煤礦安全監察局單獨設立，為副部級，為國家安全生產監督管理總局管理的國家局。把國家安全生產監管局升為總局，提高了政府安全生產監督管理的權威性和嚴肅性，使政府對企業安全生產管理力度明顯加大，并且有利于規范我國安全生產監督管理體制和機制。

2018年3月，根據第十三屆全國人大第一次會議批準的國務院機構改革方案，設立應急管理部，下設安全生產基礎司，安全生產執法局等。

目前，應急管理部負責安全生產的政府綜合監督管理（包括消防與應急救援），國家衛生健康委員會負責職業衛生的監督管理，各行業部門負責本行業監督管理，其中住房與城鄉建設部負責建筑施工安全；工業和信息化部負責民用爆炸物品的生產、經營行政許可；公安部門負責民用爆炸物品、劇毒化學品的購買、運輸及使用的許可及安全；市場監督管理總局負責特種設備的監督管理。