安責險：《規范》先行 立法亟需跟進

文·圖/本刊記者 包冬冬

2016年《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》中明確要求，加強安全基礎保障能力建設，在八大高危行業領域強制實施安全生產責任保險制度，切實發揮保險機構參與風險評估和事故預防功能。文件發布近3年，安全生產責任保險制度推進又有新進展，《安全生產責任保險事故預防技術服務規范》作為與安全生產責任險息息相關的首部強制性標準，已于近日公布，希望能為其落地再添動力。

應急管理部組織召開《安全生產責任保險事故預防技術服務規范》新聞發布會

2016年12月公布的《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》（以下簡稱《改革發展意見》），是建國以來安全生產領域綱領性、前瞻性的重要文件，其中明確規定：建立健全安全生產責任保險制度，在礦山、危險化學品、煙花爆竹、交通運輸、建筑施工、民用爆炸物品、金屬冶煉、漁業生產等高危行業領域強制實施，切實發揮保險機構參與風險評估管控和事故預防功能。

2017年12月，《改革發展意見》發布1年，時為國家安全生產監管總局與中國保監會、財政部聯合印發了《安全生產責任保險實施辦法》，并于2018年1月1日起實施，標志著我國安全生產責任保險（以下簡稱“安責險”）經過10年的探索實踐已步入制度化、規范化軌道。

2019年8月，首部安責險強制性標準——AQ 9010-2019《安全生產責任保險事故預防技術服務規范》（以下簡稱《規范》）出臺，并將于2020年2月1日起實施，為安責險落地再添動力。

用強制標準規范事故預防技術服務

在由應急管理部組織的《規范》解讀的新聞發布會上，應急管理部財務司一級巡視員王士杰介紹：“安責險的首要功能是事故預防，即要突出一個‘安’字，充分發揮安責險防控風險的作用，實現安保互動，有效防范和減少生產安全事故，這是實施安責險制度的根本目的。”

因此，在要求企業投保的同時，必須對保險機構的事故預防技術服務提出強制性規范要求，使之與強制企業投保相對應。近些年，北京、山東、廣東、湖南、湖北、江西、江蘇、浙江、四川、貴州、山西、海南、寧夏、重慶等地區在推進實施安責險、建立完善規章制度、規范事故預防服務、建立安保互動機制等方面，取得了積極進展，積累了很多成功經驗。

“但各地區、各保險公司之間發展不平衡，有的缺乏制度設計，將安責險簡單地理解為一般意義上的保險，預防服務的功能發揮不充分；有的注重收取保費，在開展風險評估和聘請技術機構為企業服務方面辦法不多，甚至基本沒有服務；有的不知如何開展、怎樣開展預防服務，對安全生產的推動作用不強，等等。” 王士杰直言。

“必須對保險機構開展事故預防技術服務工作進行規范引導，提高服務企業的能力和水平，確保安責險制度發揮應有作用。”由此，《規范》應運而生。

應急管理部政策法規司副司長鄔燕云認為，“《規范》是安全生產行業強制性標準，目的是指導保險機構如何開展事故預防技術服務，進行制度上、程序性的規范，保證建立一種機制和體系，最終目的是解決有章可循、有據可依的問題。目前，《規范》重點解決的是保險機構在事故預防服務當中不作為、不規范、效果不明顯等問題。另一方面也是保證投保單位交了錢，就能夠得到合理合規的服務來達到預防事故的目的。”

為了有效監督保險公司的服務質量與水平，《規范》明確規定了對保險機構事故預防技術服務進行監督的4種方式：一是通過安全生產責任保險信息管理平臺進行監督；二是委托第三方機構對事故預防服務情況開展評估；三是結合企業調查問詢，對保險機構上報的年度評估報告進行比對，是否存在弄虛作假問題；四是按照法定職責直接對保險機構或投保企業進行監管檢查。

王士杰說，一旦發現問題，相關部門可以首先提出整改要求，對于拒不整改的，根據嚴重程度依次有4種處理措施：一是將違反《規范》的有關情況向社會公開曝光；二是將保險機構移除本地區安責險共保體，取消其競標或準入資格；三是將其納入安全生產領域聯合懲戒“黑名單”管理；四是根據相關法律法規依法追究其法律責任。

安責險優勢在 推廣遇瓶頸

中國企業聯合會企業責任風險管理研究中心作為《規范》的牽頭起草單位，對于保險公司推廣安責險的優勢給予了充分肯定。中心主任王建軍介紹：

第一，作為政府和企業之外的獨立第三方，保險機構或其委托的技術服務機構和專業技術人員，既不涉及政府的行政執法，也不涉及企業內部的績效考核，可以站在中立、公正的角度發現更多問題和隱患。

第二，目前，開展安責險業務的保險機構基本上都是全國性的大型保險公司，他們可以整合一個地區乃至全國的事故預防服務費用，從而形成規模效應，降低服務成本，以更低的價格購買更好的服務。譬如，有些微型企業每年繳納安責險保費也就幾百元，企業拿著這些錢肯定買不到任何安全生產技術服務，而保險機構通過統籌使用多家企業的保費，可以為企業提供安全教育培訓、風險預警信息提示，以及隱患排查等服務。

第三，通過實施安責險，可以建立保險機構和技術服務機構的事故預防合作機制，逐步完善以保險機構為平臺的安全生產社會化服務鏈條，實現保險機構、安全生產技術服務機構和企業多方共建共治、共贏共享的安全生產工作新格局。

在介紹保險中介機構在事故預防中能夠發揮什么作用時，王建軍說，“保險中介機構是推動安責險發展的重要力量。目前，我國很多地區的應急管理部門在組織開展安責險統保業務的過程中，都引入了保險經紀公司，提供業務咨詢、產品銷售、風險評估、方案擬定，包括選擇共保體、辦理投保手續等保險經紀服務。有的保險機構還聘請保險公估公司開展風險評估、損失鑒定等業務活動。”

在安責險事故預防技術服務中，保險中介機構特別是保險經紀公司同樣發揮著重要作用，他們既可以作為組織協調者，代表保險機構和投保單位，從市場上選擇合適的安全生產技術服務機構或安全生產專業技術人員提供事故預防技術服務；又可以作為實施者，受保險機構委托，依靠自身的安全生產專業技術人員為投保單位提供服務。這其中，需要保險中介機構提高自身公信力和專業能力，贏得市場認可和保險機構及投保企業的信賴，這是前提和基礎。

安責險在受到初步肯定之時，也有一些地方應急管理部門的實踐者提出了當前遇到的難題。據本刊記者從一位二線省會城市的相關負責人處了解到，他所在的城市推廣安責險較為艱難。他認為，安責險既是商業保險，又與普通商業保險不同，保險公司不但要在發生事故時進行賠償，更重要的是要在平時為投保企業提供事故預防技術服務，這一特點也正是安責險存在的意義和價值所在。

“然而，國內財產保險公司有70多家，八大行業領域的數十萬家企業如果都自主選擇保險公司投保安責險的話，行業主管部門根本無法知道哪家企業投保了安責險，哪家企業沒有投保，保險公司是否開展了事故預防技術服務，也沒有辦法有效監督。原因就在于，目前從法律法規層面上，沒有對安責險罰則的明確規定。”

此外，企業可以自主從市場上選擇保險公司，那么，保險公司之間必然會有競爭。該如何避免惡性競爭，打保費的價格戰，避免因保費下降致使預防服務質量下降，以及降低保費后、發生事故時，以種種借口不賠償或者少賠償，成為實踐過程中的難點。

這位地方負責人說，“要克服這種松散式管理模式的弊端，目前國內通行的辦法是實行安責險統保，即：通過公開招投標等形式，引入一家保險經紀人，為政府提供專業化服務，幫助行業主管部門推動安責險的實施。在此基礎上，再通過公開招投標等形式，優選若干家保險公司，組成共保體，為投保企業提供統一的承保服務。這樣不僅能夠全面及時掌握企業投保情況，而且能夠有效監督事故預防技術服務的質量，理賠時也能快速到位，對推動安責險的良性發展大有裨益。”

“但是，根據《中華人民共和國反壟斷法》規定，行政機關不得濫用行政權力，限定或者變相限定單位購買使用其指定的經營者提供的商品。采取公開招投標等形式引入保險經紀人和保險公司，方法雖然好，卻涉嫌市場壟斷。而且，保險經紀人靠從保費提取傭金獲利，保險公司靠保費獲利，政府沒掏一分錢，卻要政府出面招投標，替投保企業引入保險經紀人和保險公司，還存在角色錯位問題。”

綜上所述，在安責險推進中行政機關管也不是，不管也不是，在《安全生產責任保險實施辦法》出臺的兩年多時間里，這位負責人所在的二級省會城市，推進效果不甚理想。

他建言：“面對兩難困境，出路在于加強頂層設計，修訂《安全生產法》，或者出臺安責險專門的行政法規，貫徹落實《改革發展意見》精神，明確安責險的強制保險地位，對企業投保、事故預防技術服務等建立罰則，要求保險公司建立安責險管理信息系統，將企業投保和事故預防服務情況及時抄告有關行業主管部門，由行業主管部門加強執法監督，督促企業主動投保，督促保險機構認真開展事故預防技術服務。這樣既能避免行政機關濫用行政權力造成市場壟斷，促進公平競爭；又不會一放到底、放而不管，讓事故預防服務流于形式。”

對于安責險入法，鄔燕云說，“2014年在修訂《安全生產法》的時候，在原國務院法制辦和全國人大，我們就討論過要不要在法律中明確強制實施安責險。但后來覺得，從風險抵押金過渡到安責險，還是應該試一試再說，法律層面是比較嚴肅的。2016年底，《改革發展意見》出臺以后，經過這幾年試點，取得了實實在在的效果。因此這一次修法中，我們想把黨中央決策部署在法律中進行明確規定，把好經驗、好做法提升到法律層面。在修訂的《安全生產法》中提出，在八大行業領域強制施行安責險，同時還規定了法律責任。現在，應急管理部已將《安全生產法》修正案報送司法部，司法部經過討論后，下一步還要報全國人大常委會審議。《安全生產法》修訂是十三屆全國人大常委會的一類立法項目，是必須要完成的。”

期望安責險能夠入法，有法可依才能違法必究。