我國農業農村安全現狀及對策（上）

文/李一奇 曾明榮

農業在我國整個國民經濟中占有重要的地位，“三農”問題作為我國的基本國策，長期處于關鍵位置，農業農村持續穩定發展成為一切發展的必要前提。但隨著時間推移，隱含在農業現代化和農村城市化進程中的安全生產問題也逐漸顯現。目前，我國還沒有關于“農業農村安全”的官方解釋和法律界定。一般來說，農業農村安全特指農村的安全生產，不包括農村的社會治安、生態安全和公共健康。

“三農”發展中的安全現狀與風險

新時代農業農村發展蒸蒸日上

隨著近十年農業結構調整，我國農業農村整體發展勢頭良好，農村從業人員數量不斷增長。工業化、城市化進程加快，促進了第一產業的規模化、機械化、現代化，加速了鄉鎮企業、農村服務業等第二、第三產業的發展。截至2016年，我國共有3.14億農業生產經營人員，約占全國人口總數的20%。

農業農村安全總體情況依舊嚴峻

從世界范圍看，綜合考慮傷亡事故和職業健康情況，農業與建筑業、采礦業構成了3個最危險的產業。據ILO統計，2000—2010年，相較于其他行業死亡事故率普遍下降，農業職業事故死亡率一直處于較高水平，全世界平均每年有33.5萬例致命性職業事故，導致約25萬名雇員死亡，其中約有17萬名農業勞動者死于職業事故，是其他職業死亡人數的2倍。

近幾年，我國切實加強對農業農村安全生產工作的領導，建立健全農業安全生產管理體制，層層落實責任制，持續深入開展農業機械、船舶漁業專項治理，增加農村建筑安全改造資金投入，指導各地加強農業安全生產各項工作，提高農村應急基礎建設水平和能力，農業安全生產總體上呈現“大體穩定，逐步好轉”的趨勢。

但按照我國安全生產統計指標的規定，目前農林牧漁業生產安全事故統計的是農林牧漁業企業的情況，對于在農村開展生產經營的個人、家庭、集體生產情況則沒有明確統計，對于發生在農村范圍內的其他行業領域生產安全事故也沒有進行獨立維度統計。同時，各國對非企業雇員的農業農村從業人員死亡、受傷事故和職業病上幾乎都存在廣泛的不報告現象。這意味著現有的職業安全健康統計數據并不完整、可靠，農業農村安全的實際狀況或許比預計的更為嚴峻。

農業農村面臨的四類生產安全風險特征

我國處于社會主義初級階段的快速發展過程中，經濟結構、社會風俗、地域環境等因素復雜多變，城市化進程、農業機械化、產業結構調整速度處于世界前列。影響因素的相互疊加，導致我國農業農村面臨的生產安全風險特征主要體現在四個方面。

多樣性

我國農業農村存在的生產經營形式較多，生產環境復雜，從傳統的農業生產到一二三產業融合的新業態、新形勢，風險類型幾乎覆蓋現有所有的安全風險，并不斷產生新風險和新問題。同時，隨著科學技術的進步和提高，我國農業科技成果的應用覆蓋面越來越廣，但新技術、新設備、新工藝在推廣過程中導致的各類安全風險未得到及時重視，沒有制定相應的管控措施。

季節性

相對其他行業領域，農業農村生產經營特點帶有明顯的季節性。一方面，農業風險多伴隨著不同季節出現和發生，例如洪澇、颶風、暴雪等極端天氣和塌方、山體滑坡、地震等地質災害等。另一方面，農村生產經營人員的工作內容隨季節變化會發生較大變化，面臨的風險也隨之變化。

分散性

我國農村地域廣闊，農村范圍內各類生產經營以家庭經營為主，小農場、小加工廠、小作坊、家庭工作室等生產形式較為普遍，作業場所、作業人員比較分散，很難制定統一的衡量風險的標準和操作規范，事故發生也具有偶然性和分散性。

社會性

隨著我國經濟結構轉型和治理體制轉型，農業農村生產經營步入新的發展階段，在產業融合、發展、提升的過程中不僅會產生新的安全風險，勞動力結構變化、勞動組織形式多樣、從業人員素質偏低等情況也會間接導致生產安全事故的發生。

農業農村主要災害存在多種類型

近幾年，農業農村安全生產水平有一定提高，但仍處于事故多樣、總量較高的狀態。由于統計口徑的不完善，部分災害缺少更加詳細的統計分析。基于對我國相關統計數據的初步分析，農業農村中主要面臨的災害包括：

火災

近年來，農村火災起數居高不下。2012—2016年統計數據顯示，全國農村火災占火災總數的近1/3，消防安全形勢嚴峻。其中電氣設備火災占到1/4，是農村火災事故發生的主要原因。

道路交通

隨著近幾年農機監管力度的加強，我國拖拉機道路交通事故數量和死亡人數持續下降。但從近幾年道路交通事故數據統計中可以看出，農村、山區公路仍是重特大交通事故的集中多發地，農村等級公路外的交通事故更是屢屢發生。以2015年為例，全國范圍內農村、山區公路共發生7起重特大事故，占重大交通事故的58.3%，安全形勢依舊嚴峻。

農業機械

現階段，我國農機安全生產情況總體呈現穩中好轉的態勢，我國道路外農機事故無論是事故起數還是事故死亡人數均有所下降。從事故發生情況來看，拖拉機、聯合收割機是主要涉及的農機類型，操作失誤、無證駕駛、未年檢和無牌行駛則是引發農機事故的主要原因。

自建房

隨著農村經濟快速發展，房屋建筑市場也日益繁榮。與此同時，自建房施工、危房改造、公共設施建設等過程中傷亡事故屢有發生。

由于分類統計口徑不明確，我國目前沒有對農村建筑事故進行單獨統計，但從司法處置情況的簡單統計能夠看出，農村建筑施工傷亡情況依舊嚴峻。2018年各級人民法院涉及農村建房的一審裁判文書4 829份，其中約10%涉及因施工傷亡事故提請人身損害等賠償，有233份判決書中明確提出人身損害賠償，主要集中在河南、湖南、浙江、江蘇、江西等省份。

漁業船舶

近幾年，我國漁業船舶事故呈波動下降趨勢，但由于應急救援受天氣、海況、交通條件等因素影響，困難較大，事故造成人員死亡率較高，安全生產形勢依舊嚴峻。

農藥中毒

隨著種植方式的變化和農藥的大量使用，農作物藥害、農產品殘留超標、環境污染和人畜中毒等事件時有發生。目前，我國生產和使用的農藥種類有上千種，其中含有劇毒、高毒成分如甲胺磷、對硫磷、甲基對硫磷、久效磷、磷氨等的農藥占到我國農藥使用量的70%左右。廣泛使用的劇毒、高毒農藥給農村地區的土壤、水體、空氣及農副產品造成了嚴重的污染，農業從業人員也普遍面臨著慢性中毒的危險。

地質災害

我國地形地貌地質條件復雜，東南、華南沿海極易遭受強臺風襲擊，降水在時間空間上分布極不均勻，高強度地震活動頻繁，各類工程活動對地質環境影響增大，農村生產生活場所中廣泛分布著大量地質災害隱患。近幾年，臺風、強降雨等異常天氣頻繁出現，導致特大型地質災害時有發生。

溺水

我國農村范圍內的溺水事故頻發，特別在夏季炎熱時期，溺水事故更是及其易發、多發。根據國家衛健委的統計，2011—2017年期間，農村居民溺水十萬人死亡率呈波動下降趨勢，雖有一定好轉，但仍處于嚴峻態勢。同時，由于部分城鎮居民在農村游玩中發生的溺水事故納入城鎮居民溺水死亡率統計中，現有數據并不能充分體現出溺水在農村范圍內的嚴重程度。

部分地區積極推動農業農村安全治理

隨著農村經濟水平日益提升，各地方政府在農業農村安全生產方面也加大了關注度，通過強化監管治理，提高基礎設施水平和應急能力，加強安全宣教普及性和有效性，全面提升安全監管效果和突發事件應對能力。

強化安全風險預控能力

按照“因地制宜、資源整合、效能最大”原則，地方政府通過消防、道路交通安全、農業農機安全、自建房安全、漁業船舶安全、地質災害、病險水庫的專項治理，全面提升農業農村的風險預控能力。

如重慶市將村委會、森林防火、綜合執法、保險公司、客運企業、燃氣企業等基層政府組織、社會力量以及地質群測群防員、綜治網格員、各專業專家團隊等進行融合，統合綜效，設置綜合監管隊伍和群防群治隊伍，從一定程度上解決基層安全監管任務重、力量薄的現狀。

提升公共基礎設施建設水平

地方政府在農村安全生產基礎建設方面長期加大投入，通過開展“安全生產建設示范鄉村（社區）”創建、應急管理“五個一”建設等工作，抽撥專項經費、抽調具有建設經驗的人員，深入貧困地區和特殊自然條件區域，從根本上解決農業農村安全基礎設施薄弱的現狀，從本質安全方面解決因為人員操作失誤、設備設施老化等原因引發的安全問題，推動應急能力水平現代化。

在中央財政支持下，2012年起山東等11個省（區、墾區）開展了農機報廢更新補貼試點工作，推動廢舊農業機械淘汰。惠農政策的實施減輕了農業生產企業和農民負擔，調動了農民接受農機安全監管的積極性，全國農機“上牌率”“年檢率”和“持證率”得到穩步提升，有效提高農機安全生產水平。

建立系統化應急工作機制

縣（市、區）政府擔負著農業農村突發事件先期處置的重任，預防和應對突發事件水平高低，直接影響到應急管理工作的整體水平。各地方政府按照黨中央、國務院關于加強基層應急管理工作的決策和部署，結合本地實際，著力探索農業農村應急管理工作規律，全面提高應急處置與能力，從事前預防、應急預案、人員隊伍、響應處置等方面進行現代化、系統化、規范化建設，逐漸形成適用于農業農村的應急管理方法。

自2008年起，廣東省通過深入實施“五個一”工程，即每個地級以上市確定一個縣（市、區），每個縣（市、區）確定一個鄉鎮（街道）、一個社區（村）、一家企業、一所學校作為示范點，堅持以“十個抓”，即抓機構、抓預案、抓隊伍、抓宣傳、抓信息、抓排查、抓保障、抓培訓、抓演練、抓聯動為突破口，以建立健全信息早報告、苗頭早預防、隱患早排查、矛盾早化解、事件早處置等“五個早”的工作機制為重點，以點帶面，全力推動農業農村基層應急管理工作。

廣泛開展行之有效的宣傳教育

各級地方政府一直以來通過綜合運用多種形式，積極開展農業農村安全與應急宣教培訓。以“安全生產月”“安全生產年”為依托，結合文化、科技、衛生“三下鄉”活動，各級農業、道路交通、應急管理等部門與村委會、扶貧服務站等基層組織配合，在農業農村范圍內持續開展了以安全生產執法、治理和宣傳教育為重點的“三項行動”，廣泛宣傳農業農村安全生產和應急管理知識，提高農業從業人員和農村留守人員的安全意識。

國際上農業安全管理經驗

總結美國、澳大利亞等發達國家農業安全管理的經驗做法，主要圍繞在建立成熟的法律法規標準支撐體系、重視農業機械本質安全設計和制造、關注從業人員教育培訓和素質提升等方面。

美國農業以規模化、機械化生產為主，目前安全管理體系相對完善，已建立一整套的管理制度、機構、標準與監督及執行措施，以及配套、細致、完善的農業安全生產標準。同時，美國農業工程師學會也編制了相關行業技術標準，主要對于農業設備設施安全器件及機具本身的產品安全設計、人機工程學，以及生產手勢等方面進行規定。雖然這些標準主要內容并不是職業安全健康，但對農業生產安全起到了良好的作用，在一定程度上提高了農業生產安全水平。

澳大利亞為了進一步提高農業職業安全健康水平，由新英地區衛生服務部和衛生部資助，在新南威爾士州的悉尼大學內設立了澳大利亞農業健康安全中心，該中心也是澳大利亞農村衛生研究合作成員之一。中心內設的國家農業傷害數據中心對澳大利亞農場的人員傷亡和死亡率方面進行統計和研究，積極尋求減少農業從業人員傷害的方法。同時，該中心也向農業人員提供關于各類農業傷害和自然災害的信息和防控建議，發布應急計劃，進行面向不同人員和工種的職業安全健康教育培訓等。

ILO于2009年審議了《農業安全與衛生業務守則》（以下簡稱《守則》），《守則》是以國際勞工組織農業和多項其他相關公約、建議為基礎，針對農業中出現的一系列職業安全與衛生風險提供適當的應對策略指導，盡可能防止所有農業工作者發生事故和罹患職業病。同時，指導主管當局、雇主、工人及工人組織改善農業中的職業安全健康與衛生，對于缺少國內立法和指導的國家起到指導改善農業中的職業安全與健康的重要作用。