堅持和完善民族區域自治制度推進民族地區經濟社會發展
——湖北省人大“民族團結進步荊楚行”調研報告

文/林亞軍 何慶良

《中華人民共和國民族區域自治法》于1984年5月31日由第六屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議修訂通過，自1984年10月1日起施行；最后一次修訂于2001年2月28日，自公布之日起施行。《湖北省實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉的若干規定》（簡稱為《湖北省實施若干規定》）于1988年9月27日第七屆省人大常委會第三次會議通過，并于2003年4月2日由第十屆人民代表大會常務委員會第二次會議修訂通過。湖北是一個多民族聚居的省份，是全國8個既有自治州又有自治縣還有民族鄉的省份之一。為進一步了解掌握此項法規在民族地區貫徹落實情況，2019年6月17日至21日，省人大民族宗教僑務外事委員會組成調研組，赴恩施土家族苗族自治州（以下簡稱恩施州）八市縣，深入當地學校、衛生院、企業、易地扶貧搬遷點等地進行了走訪調研。

廣泛宣傳民族政策和法律法規為營造濃厚民族團結氛圍打下堅實基礎

多年來，恩施州八市縣緊緊圍繞貫徹落實《民族區域自治法》及《湖北省實施若干規定》的要求，廣泛開展民族政策和法律法規的宣傳活動，積極營造各民族共同團結奮斗、共同繁榮發展的良好氛圍。

黨委、政府高度重視民族政策和法律法規的貫徹落實工作。黨的十八大以來，習近平總書記圍繞統一多民族國家的民族團結問題發表了一系列重要講話，為引領全國各族人民做好民族團結工作提供了根本遵循。恩施州各級黨委、政府高度重視民族工作，抓住民族政策機遇，貫徹落實各項民族政策和法律法規，將每年8月定為“民族團結進步宣傳月”，加快推進武陵山試驗區建設和全國先進自治州建設步伐。在各項民族法律法規的深入實施過程中，在黨和國家各項民族優惠政策的滋潤下，恩施州既有國家西部大開發、精準扶貧等政策優惠，又有省委、省政府支持恩施州建設先進自治州、打造湖北特色增長極等重大利好，成為一方開放開發的熱土、一方干事創業的沃土。目前，恩施州已建成立體大交通格局，許家坪機場開通14條航線、19個航點；境內已建成4條高速公路和1條鐵路，在全國30個自治州中第一個開行動車?？涨暗臍v史機遇，空前的重視程度，為全州貫徹落實黨和國家的民族政策和法律法規創造了良好的條件。2016年，恩施州成功創建為“全國民族團結進步創建活動示范州”。

充分利用各種形式和平臺，全面加大黨和國家民族政策和法律法規的宣傳教育力度。恩施州各級黨委、政府創新宣傳方式方法，借助報刊、廣播、電視、網絡等載體、廣泛深入地開展馬克思主義民族觀、黨的民族政策和法律法規的宣傳，積極開展民族法律法規、民族政策進機關、進企業、進農村、進社區、進軍營“五進”活動。利用黨校（行政學院）舉辦的各類培訓班開展民族法律法規學習培訓，把《民族區域自治法》等相關法律法規作為主講內容并納入普法重要內容。組織廣大干部群眾積極參加民族法律法規有獎競答活動，進一步加深干部群眾對民族法律法規的認識。如巴東縣通過長江巴東網、云上巴東等媒介進行民族政策及法律法規宣傳，借助報刊宣傳該縣民族經濟社會發展成就。重點開展對《民族區域自治法》《城市民族工作條例》和《湖北省散居少數民族工作條例》等民族法律法規，視察工作，各級政府和廣大干部群眾的民族法制意識和執行民族政策和法律法規的自覺性有了較大的提高。

全面貫徹落實民族政策和法律法規為建設全國先進自治州提供法律保障和政策支持

堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，牢固樹立“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，以認真貫徹落實《民族區域自治法》及《湖北省實施若干規定》為抓手，以問題為導向，以民生為重點，狠抓民族法律法規和各項民族優惠政策落實落地，促進全州及各市縣經濟社會高質量發展。

積極對接“616”對口支援工程項目。自2007年省委、省政府實施“616”對口支援工程以來，恩施州各級黨委、政府抓住機遇，加大對口爭取和銜接工作力度，在省政府領導和各支援單位的高度重視和傾情支持下，恩施州一大批經濟建設、社會發展和民生項目紛紛啟動。如恩施市自2011年以來，“616”對口支援工程扶持項目207個，落實幫扶資金近15億元，為恩施市發展注入強勁動力。2018年，全州八市縣都召開了“616”對口幫扶工作對口支援協調會，鄂發〔2011〕25號文件20條支持政策共到位資金50.2億元，實施項目284個；“616”工程共實施項目201個，到位資金16.2億元；對口支援市實施項目38個，到位資金6200萬元。

積極爭取中央和省級少數民族發展資金支持政策。通過恩施州積極爭取，2018年全州共爭取獲得中央少數民族發展資金1.03億元，獲得省級少數民族發展資金0.2601億元，比2017年增加700萬元，同比增加5.7%，民族資金呈逐年增長趨勢。這些資金主要用于脫貧攻堅，占比達到93.3%。州民宗委在全州民宗系統開展扶貧領域作風問題專項治理，重點對資金用于脫貧攻堅情況進行督辦檢查。

積極落實省內部分市對口支援政策。2011年，為加快推進湖北民族地區經濟社會發展，省委、省政府決定，建立省內部分市對口支援民族市縣的工作機制。按照一個市幫助1至2個民族市縣的原則，建立對口支援機制，各對口支援市對口支援資金按上年度地方財政一般預算收入總量的0.1%測算安排。自2015年至2018年底，省內部分市對口支援恩施州八市縣幫扶資金共計2.54億元，累計實施項目129個。其中2018年實施項目38個，到位幫扶資金0.49億元。利川市2018年爭取省武陵山試驗區建設領導小組成員單位支持項目46個，到位資金8.08億元。

積極幫助散居少數民族快速發展。恩施州現有4個散居少數民族鄉（恩施市芭蕉侗族鄉、宣恩縣曉關侗族鄉和長潭河侗族鄉、鶴峰縣鐵爐白族鄉），除土家族、苗族外，還有侗族、白族、蒙古族等26個少數民族，是一個多民族聚居的民族自治地方。

近年來，全州嚴格執行《民族鄉行政工作條例》和《湖北省散居少數民族工作條例》，全面落實黨和國家對民族鄉的各項優惠政策，全州民族鄉經濟實力和發展水平得到明顯提高。湖北省實施“1+1”工程后，恩施州4個少數民族鄉全部進入“籠子”。2015年至2018年，全州累計為民族鄉落實資金510萬元，其中2018年180萬元。鶴峰縣委常委會會議專題研究，出臺了“民族鄉財政收入超收分成部分留用”的相關政策，確定鐵爐白族鄉一般預算收入增加部分全額留鄉使用，傾情支持少數民族鄉發展。

加快改革步伐堅持把脫貧攻堅作為全面小康的首要任務

恩施州作為典型的深度貧困地區，在深入貫徹實施《民族區域自治法》及我省實施若干規定的同時，始終堅持將脫貧攻堅作為民族工作的重中之重。截至2018年底，全州729個重點貧困村已實現579個村脫貧出列、90多萬貧困人口穩定脫貧，貧困發生率由2013年的30.61%下降至5.83%。鶴峰、來鳳、宣恩3縣現已脫貧摘帽。

實施“八個到村到戶”，夯實脫貧基層基礎。恩施州創新實施干部力量下沉、精準識別佐證、基礎設施提升、特色產業發展、人居環境整治、項目資金安排、惠民政策落實、群眾工作深入“八個到村到戶”措施，州、縣、鄉三級成立脫貧攻堅指揮部，選派干部21454人，組建2438個“尖刀班”進駐所有行政村實行脫產扶貧，5.4萬名黨員干部結對幫扶34萬貧困戶，將60%以上的干部力量投入到脫貧攻堅，形成了黨政主導、農民主體、專班主抓、市場主動的扶貧新格局。2018年“，尖刀班”共走訪農戶70.3萬戶，召開各類群眾會10萬余次，摸排到村到戶短板問題41.6萬個，組織開展各類技能就業培訓83.2萬人次，既做到了村情家底“一冊清”，又推動了教育醫療、生活救助、生態補償等惠民政策精準落實到村到戶，為高質量脫貧夯實了基礎。

狠抓特色扶貧產業，增強脫貧內生動力。始終把產業扶貧作為精準脫貧的根本之策，結合地理條件、產業傳統、優勢資源等，因地制宜發展以“恩施硒茶、恩施硒土豆、高山蔬菜、特色小水果、畜禽養殖”等為主的特色扶貧產業。同時探索推行“一個主導產業，對接一個專業合作社和一個金融互助社，聯結一個龍頭企業，帶動若干個貧困戶”的“121+X”產業扶貧模式，建立貧困戶與市場主體的利益鏈接機制，將貧困群眾最大限度地綁到產業鏈上來，進一步加快了脫貧致富奔小康進程。

加快基礎設施建設，補齊脫貧攻堅短板。恩施州堅持把基礎設施建設擺在突出位置，集中項目、資金等要素，著力補齊交通、飲水、用電、通信、住房等農村生產生活短板。2018年，全州統籌安排財政資金27.58億元，解決了16.26萬建檔立卡貧困人口和29.1萬面上鞏固提升人口的飲水安全問題，完成電網建設投資13.4億元，建成農村瀝青（水泥）路4096公里、砂石路1295公里，建成4 G基站3554個，完成易地扶貧搬遷8.8萬人。

搶抓扶貧協作機遇，借智借力加快脫貧步伐。2016年底，中央將恩施州納入國家東西部扶貧協作，明確由杭州市結對幫扶。兩年來，浙江省委、省政府和杭州市委、市政府以高度的政治責任感，傾情傾力幫扶恩施州，簽署了《東西部扶貧協作和對口幫扶合作框架協議（2016-2020年）》，編制了《杭州市對口幫扶湖北省恩施州“十三五”規劃》。2018年，杭州市財政幫扶資金到位2.839億元，投入茶產業發展專項資金1406.6萬元，動員社會各界捐款捐物近6000萬元。通過幫扶項目投入和社會各界援助，共惠及建檔立卡貧困人口10.6萬人，帶動脫貧6.4萬人。

存在的問題及建議

恩施州在貫徹落實《民族區域自治法》及《湖北省實施若干規定》的過程中，取得了一定成績，但與其他民族地區相比還有一定的差距，還有潛力可挖的空間。

財政支持政策欠合理性?！逗笔嵤疵褡鍏^域自治法〉若干規定》第十五條：“民族自治地方有管理本級財政的自治權，并享受國家財政優惠政策；上級財政應當逐步加大對民族自治地方財政轉移支付的力度等?！彪m然恩施州現在享有的民族優惠政策非常多，但民族地區經濟基礎薄弱，財政自給率低，財政剛性支出占比高，中央對民族地區的支持政策，一定程度上被剛性支出政策抵消，沒有從根本上解決財力薄弱的狀況；財政轉移支付結構不合理，專項政策性轉移支付多，財力性轉移支付少；無差異化財政政策加大地方財政壓力，缺乏民族地區照顧政策，免除地方配套資金政策沒有很好落實。建議加大對財政性政策支持力度，增強政策的含金量和可操作性，明確剛性支持，減少彈性空間。實行特殊的財政轉移支付政策，提高均衡性轉移支付系數，加大財力性轉移支付力度，加大一般性轉移支付的比重，減少專項轉移支付比重，落實減免基礎設施建設配套資金政策。

基礎設施仍然薄弱。湖北省實施《民族區域自治法》若干規定第十一條：“上級國家機關應當幫助民族自治地方發展交通運輸業，對民族自治地方干線公路、縣鄉公路的建設和改造以及航道航空設施建設，在項目和資金上予以重點扶持等。”恩施州集“老、少、邊、山、窮、庫”于一體，基礎設施建設欠賬很大。在鐵路建設方面，宜萬鐵路恩施段建設標準不高，高速鐵路還是空白，渝宜高鐵還未納入國家建設計劃，在新一輪高鐵建設中恩施州有被邊緣化的危險。在公路建設方面，要實現“村村通瀝青（水泥）路、村內主干道通瀝青（水泥）路、自然村（組）通砂石路”的建設總目標，全州還需建設瀝青(水泥)路6000公里、砂石路800公里。在安全飲水方面，因恩施州是喀斯特地貌，工程性缺水、季節性缺水嚴重，供水保證率不夠，亟需國家項目資金支持。

建議加大對民族地區交通基礎設施建設的支持力度。要重點支持沿江高鐵渝恩宜段、宜來高速、恩施機場遷建等交通大通道的建設，進一步提高國省干線及農村公路等交通基礎設施項目投資補助標準，指導民族地區對接國家綜合交通規劃，在政策制定及規劃編制中對民族地區交通運輸發展給予支持。

生態補償制度還不夠完善?！吨腥A人民共和國民族區域自治法》第六十六條：“上級國家機關應當把民族自治地方的重大生態平衡、環境保護的綜合治理工程項目納入國民經濟和社會發展計劃。民族自治地方為國家生態平衡、環境保護作出貢獻的，國家給予一定的利益補償等?！倍魇┲菔情L江中下游的重要生態屏障，是三峽庫區重要的生態功能區和水源涵養地，生態保護責任重大。據悉，全州生態保護紅線面積達到51.6%，占全省生態保護紅線面積的30%；生態公益林占林地面積的84.6%，這兩項指標占比很高。因限制開發等原因，導致恩施州多項項目工程無法開工建設，嚴重阻滯了恩施州經濟社會發展步伐。建議為民族地區發展需要留足發展空間、完善生態補償制度。進一步完善生態補償機制，根據生態紅線面積確定補償標準，設立專項補償資金，加大向民族地區的轉移支付力度。

公共服務歷史欠賬較多?！逗笔嵤疵褡鍏^域自治法〉若干規定》第二十四、二十八條：“上級國家機關扶持民族自治地方發展民族教育事業，設立民族教育補助專款，安排少數民族義務教育助學金；上級國家機關支持幫助民族自治地方發展醫藥衛生事業，加強醫藥衛生專業人員的教育和培訓等?！倍魇┲葜行W辦學條件差，布局不合理、區域發展不均衡，基層公共衛生服務體系還不完善，服務能力弱，文化體育基礎設施落后，與群眾需求極不適應等問題還十分突出。截至2019年5月，全州鄉鎮衛生院醫生（含執業助理）2319人，村衛生室醫生數（含執業助理）208人，農村每千人口擁有醫生數1.11人，大幅低于全國平均水平。恩施州公辦高中階段學校師生比為1：15.4，也遠低于國家標準。建議國家加大對民族地區補齊公共服務短板的支持力度。針對民族地區發展底子薄、基礎差、實力弱，自身財力相對不足的實際，加大對民族地區社會事業發展的支持力度，努力提高公共服務水平，補齊民生短板。

民貿企業貼息政策兌現難?！逗笔嵤疵褡鍏^域自治法〉若干規定》第十八條：“上級國家機關根據國家民族貿易優惠政策，對民族自治地方的民族貿易和民族用品定點生產企業從投資、金融、稅收等方面給予扶持。”根據國家民委、財政部和人民銀行總行相關政策規定，在“十三五”期間，恩施州將繼續實施民貿民品優惠利差補貼政策。在2017年2月，財政部下發了《關于進一步做好民族貿易和民族特需商品生產貸款貼息工作有關事宜的通知》，安排從2017年起中央財政通過均衡性轉移支付等對民貿民品貸款貼息工作予以相應支持，地方統籌中央有關轉移支付和自有財力對相關資金予以安排。但該項政策因中央在安排湖北省一般性轉移支付中未明確民貿貼息資金額，故該政策被暫停執行。建議進一步明確政策，保障補貼政策落實落地。要根據民族工作實際，統籌民族地區均衡性轉移支付等有關轉移支付，并結合自身財力足額安排預算資金，確保民貿民品貸款貼息支出。