加強鄉村遺跡保護?助力鄉村全面振興

岳小花

鄉村遺跡保護是實施鄉村振興戰略的重要組成部分。2018年中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》指出，要“劃定鄉村建設的歷史文化保護線，保護好文物古跡、傳統村落、民族村寨、傳統建筑、農業遺跡、灌溉工程遺產”。同年9月，《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》明確提出：“歷史文化名村、傳統村落、少數民族特色村寨、特色景觀旅游名村等自然歷史文化特色資源豐富的村莊，是彰顯和傳承中華優秀傳統文化的重要載體”，要“全面保護文物古跡、歷史建筑、傳統民居等傳統建筑”。

鄉村遺跡主要指我國鄉村地區以實物形態存在的自然和人文遺跡，是在長期自然演化及歷史發展中形成的具有自然、歷史、科學或文化價值的遺跡，不僅包括以整體形態展現鄉村風貌的古村落或建筑群，還包括單體形式存在的具有突出自然或人文特征的自然遺跡、古建筑、古民宅等遺跡資源。鄉村遺跡是有限的、不可再生的寶貴資源，對于維持鄉村生態環境、傳承傳統文化、發展鄉村文明具有重要意義。只有全面、有效地保護好鄉村自然和人文遺跡資源，才能真正使鄉村“留得住青山綠水，記得住鄉愁”。

但是，當前鄉村遺跡保護工作卻面臨嚴峻形勢。由于法律制度體系不完善、體制機制不健全，政府或公眾保護意識淡薄、資金匱乏、保護技術落后等原因，致使很多具有突出自然或文化特征的鄉村遺跡得不到及時有效的保護。在依法治國和現代多元治理背景下，應堅持法治化路徑，重點從完善法律法規體系、健全體制機制以及構建村民共治共享體系等諸方面努力，為遺跡保護創造良好的法律制度環境，助力全面實現鄉村振興。

完善鄉村遺跡保護的立法體系

鄉村遺跡保護是我國自然與人文遺跡保護在鄉村地區的體現。除憲法外，現行諸多法律法規如環境保護法、文物保護法、自然保護區條例、風景名勝區條例等均涉及自然或人文遺跡保護，但我國至今尚未出臺專門性或綜合性立法性文件。

以環境保護法為核心的環境法體系將自然遺跡、人文遺跡作為環境保護的一部分，規定了框架性、整體性與普適性的保護原則與制度，如保護優先、預防為主、公眾參與等原則;環境影響評價制度、環保目標責任及考核制度等，但其主要側重污染治理，有關資源和生態保護的內容有限，與遺跡保護相關的條文僅有寥寥數語。環境保護單行法如森林法、海洋環境保護法以及自然保護區條例、風景名勝區條例等，僅規定了本領域內與遺跡保護相關的內容。以文物保護法為核心、歷史文化名城名鎮名村保護條例等法規規章為補充的文物與遺產法體系，規定了較為詳細的保護范圍、程序、保護標準及方法。但文物保護法主要針對人文遺跡和可移動文物進行保護，且需經過認定程序。散落于鄉間的大量歷史建筑物很難進入其保護視線。

此外，現行大部分立法秉持保護為主、兼顧合理利用的二元立法目的，導致實踐中遺跡保護常常讓位于開發、利用工作。相關規范欠缺全面性、可操作性，法律責任弱化，極大影響了遺跡保護的實施成效。因此，現行立法雖然數量龐大，但對于遺跡保護尚未形成一套成熟、系統的立法體系。建議今后適時出臺專門性立法，并采取自然與人文遺跡保護整合化立法模式，堅持原真性保護理念，將保護優先、科學保護、公眾參與以及預防為主等作為基本原則。同時，增強現行相關立法的可操作性、加大法律責任力度，為遺跡保護相關行政執法及構建共治共享體系奠定立法基礎。

健全鄉村遺跡保護的體制與機制

在建立國家公園體制之前，我國主要通過建立風景名勝區、自然保護區、地質公園、森林公園、歷史文化名城（名鎮、名村）等形式開展自然與文化遺產保護。這些區域在中央層面分別由不同的部委管理，因此不可避免地出現多部門職能交叉重疊的問題。目前，自然遺產地、自然保護區、風景名勝區和地質公園等，統一歸屬自然資源部管理。但是，自然資源、生態環境、住建及文物保護等部門分頭管理自然與人文遺跡的局面在一定時期內還將存在，部門間協調配合機制以及地方基層政府相應的主管與分管機制，尚需進一步理順。

法律的原則性規定最終要靠具體制度與機制來推動和落實。鄉村遺跡保護過程中，應健全以下四個方面的機制。

調查、登記和監測機制。通過調查、登記，可以摸清家底，為下一步開展分類保護、精細化保護奠定基礎;利用當前數字化技術的精準優勢，通過定期監測及實施評估，可以最大限度保護鄉村瀕危遺跡，以避免或減少其遭受進一步毀損。保護紅線制度。對具有突出保護價值的鄉村遺跡應劃定保護范圍，確定嚴格的保護空間邊界與管理限值，使其免受不合理開發建設活動的影響。責任追究機制。責任追究機制的缺失或弱化是導致鄉村遺跡毀損的直接原因。應強化政府部門的管理職責，將鄉村遺跡保護狀況納入政績考核內容，建立黨政機構負責人總體負責制，加大鄉村遺跡保護執法力度。多元化經濟激勵機制。經濟發展滯后和保護經費不足是影響鄉村遺跡保護的關鍵因素。政府除給予財政支持外，還應拓寬融資渠道，建立多元化資金投入機制，確保鄉村遺跡保護有充足經費支持。

構建鄉村遺跡保護共治共享體系

鄉村遺跡長期演化形成的歷史淵源及其公共性、公益性特征，以及相對穩定的村民居住及人口結構，決定了村民參與遺跡保護的重要性。因此，應著力構建村民及社會力量協同保護鄉村遺跡的共治共享體系。

國慶假期期間，江西萬載縣萬載古城迎來眾多游客前來參觀。萬載古城是保護發展暨棚戶區改造項目，遵循合理保護開發的原則，共修復明清古建筑95棟。

保障村民的知情權與參與權。無論劃定遺跡保護范圍還是確立保護法則，均應及時公開信息，保障相關村民的知情權。現實中的很多古跡信息往往無書面記載，需要依靠周圍村民憑記憶口頭講述而成，因此村民的參與必不可少。

保障村民的經營與收益權。村民參與遺跡保護需要以一定的利益激勵與約束機制為基礎。在實踐中，對于屬于集體所有的鄉村古跡，建議采取所有權、使用權與監督權分離的模式，在確保遺跡資源公益性的同時，保障村民適當的經營與收益權，還可依據約定，從其經營收益中提取一定比例的資金專門用于遺跡保護。對于個人所有的重要遺跡，在實現既定保護目標的前提下，應保障村民個人經營及收益的優先權。

廣泛吸納社會力量共建共享遺跡保護。專業化社會組織或其他社會力量具有資金、人員或技術優勢，是鄉村遺跡保護不可多得的力量。對于具有重要保護價值而現有保護力量薄弱的鄉村遺跡，可探索建立公益組織或其他社會力量委托代管機制，通過簽署協議的方式，由社會力量參與保護和經營管理，保障社會組織或投資人的基本投資權益并允許其獲取一定收益。行政部門應以確保實現鄉村遺跡保護為目標，定期對其開展監督和考核，同時保障村民的監督權，從而形成政府、村民及社會力量協同保護鄉村古跡的局面。

（作者單位：中國社會科學院法學研究所）