加快自然資源統一確權登記　為生態文明建設夯實產權根基

自然資源部自然資源確權登記局

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視生態文明建設，把生態文明建設作為統籌推進“五位一體”總體布局的重要內容，明確提出，要健全自然資源資產產權制度，促進綠色發展，建設美麗中國。建立和實施自然資源統一確權登記制度，是中央生態文明體制改革的重要決策部署，是自然資源管理的基礎工作，貫穿于生態文明建設的全過程，對構建自然資源資產產權制度、滿足人民群眾生態需要、落實新發展理念具有重要支撐作用。

目的意義：落實中央生態文明建設的重要決策部署

2013年11月9日，習近平總書記在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明中明確指出，我國生態環境保護中存在的一些突出問題，一定程度上與體制不健全有關，原因之一是全民所有自然資源資產的所有權人不到位，所有權人權益不落實。

2014年3月14日，在中央財經領導小組第五次會議上，習近平總書記又指出，湖泊濕地被濫占的一個重要原因是產權不到位、管理者不到位，到底是中央部門直接行使所有權人職責，還是授權地方的某一級政府行使所有權人職責？所有權、使用權、管理權是什么關系？產權不清、權責不明，保護就會落空。

2016年，在中央全面深化改革領導小組第29次會議上，習近平總書記明確提出，要堅持資源公有、物權法定和統一登記的原則，對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲量的礦產資源等自然資源的所有權統一進行確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源產權制度。

神農架國家公園大九湖風光

習近平總書記的這些重要講話和指示，為開展自然資源統一確權登記指明了方向。面對全新的工作，國內外沒有可資借鑒的現成經驗，如何具體落實需要實踐探索、統籌考慮、協調推進。2016年以來，按照中央改革要求，原國土資源部在全國部署了試點，探索出了一套行之有效的確權登記工作體系，驗證了自然資源確權登記的現實可操作性。更重要的是，在試點中發現了一些問題，比如，自然資源類型和劃分存在重復重疊;林地、耕地存在重復統計和權利交叉;登記范圍和登記單元確定存在差異;登記管轄和權利主體存在不確定性等。隨著生態文明體制改革的深入推進，特別是機構改革逐步到位，試點中發現的這些重大問題，以及原來不具備條件、未作規定的登記管轄和所有權主體等內容亟須在《辦法》 中作出回應、予以明確。

今年4月與6月，中央辦公廳、國務院辦公廳分別印發《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》 《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，要求“加快自然資源統一確權登記”“清晰界定區域內各類自然資源資產的產權主體”。

根據黨中央、國務院對自然資源統一確權登記的新部署、新要求，在總結試點經驗的基礎上，今年7月，自然資源部、財政部、生態環境部、水利部、國家林業和草原局聯合印發了《自然資源統一確權登記暫行辦法》附《自然資源統一確權登記工作方案》，這標志著我國開始全面實行自然資源統一確權登記制度，自然資源確權登記邁入法治化軌道。

目標任務：摸清產權家底、維護權益、夯實監管、化解糾紛

開展自然資源統一確權登記，逐步劃清 “邊界”，有利于解決自然資源所有者不到位、所有權邊界模糊等問題，支撐自然資源有效監管和嚴格保護，保障國家生態安全和資源安全。

—加強自然資源產權保護，維護所有者權益。長期以來，國家自然資源所有權不登記，自然資源產權歸屬不清，“公地悲劇”問題時有發生。有的地方通過圍湖造田、毀林開荒、隨意建設等方式不斷侵占、破壞自然資源，造成自然資源資產流失。通過自然資源統一確權登記，明晰全民所有和集體所有之間的權利邊界和權利內容，既能防止對國有自然資源的蠶食，又能避免對集體自然資源的侵害。

—明晰權責主體，夯實監管責任。開展自然資源統一確權登記，就是要清晰界定自然資源資產的產權主體和代表行使主體，明確中央政府直接行使和委托地方政府代理行使自然資源所有權的范圍邊界，劃清自然資源資產所有權、使用權的邊界，與不動產統一登記一起，落實到每一個產權人和使用權人，明確誰所有、誰管理、誰擔責，防止為追求經濟利益，違規審批和開發利用自然資源，切實保護自然資源所有權人權益，壓實生態保護責任。

—摸清自然資源產權家底，支撐生態文明體制改革。自然資源分散管理時期，由于林地與草地、林地與耕地、水流與濕地等資源分類標準不一、管理交叉，導致各類自然資源家底不清、產權不明。通過開展自然資源統一確權登記，解決產權不明的問題，建立涵蓋自然狀況、權屬狀況和公共管制要求等內容的自然資源登記系統，能夠為生態文明建設相關改革提供數據支撐和產權保障。

—化解權利交叉重疊，維護群眾的合法權益。通過自然資源統一確權登記，在同一信息平臺上實現權利關聯疊加，既顯化自然資源登記范圍內各類不動產權利狀況，又準確發現不動產權利交叉重疊的類型、數量、范圍，能夠為今后有效解決“一地兩證”等權利交叉重疊問題提供依據，為保護權利人合法權益奠定基礎。

工作思路：全面鋪開、分階段推進

從2019年起，計劃利用5年時間，首先對國家公園、自然保護區、自然公園等各類自然保護地，以及江河湖泊、生態功能重要的濕地和草原、重點國有林區等具有完整生態功能的自然生態空間和全民所有單項自然資源開展統一確權登記，再逐步實現對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域、無居民海島以及探明儲量的礦產資源等全部國土空間內的自然資源登記全覆蓋，為落實中央生態文明建設決策部署，履行好自然資源管理“兩統一”職責提供基礎支撐。

—建立自然資源登記“一個簿”，銜接自然資源管理上下游。自然資源確權登記在自然資源管理整體工作鏈條中起著業務承上啟下、成果“瞻前顧后”的銜接作用。一方面，自然資源統一確權登記充分利用自然資源調查測繪、開發利用及權利配置結果，再通過確權登記，予以確認公示;另一方面，通過自然資源統一確權登記，明確自然資源權屬狀況和自然狀況，為所有者權益保護和行使，實施自然資源有償使用和生態補償制度等提供產權依據。

—形成自然資源產權“一張圖”，支撐“兩統一”職責履行。通過開展自然資源統一確權登記，清晰界定自然資源資產的產權主體、產權邊界，全面摸清各類自然資源的空間范圍、面積、質量和數量，關聯體現自然資源用途管制、生態保護紅線、公共管制等監管要求，形成自然資源產權管理“一張圖”，在物權登記不重不漏的前提下，實現全部國土空間內自然資源所有權和所有自然生態空間登記的全覆蓋，更好地服務自然資源管理需要和“兩統一”職責履行。

—構建自然資源信息“一張網”，提升生態保護監管和公共服務能力。自然資源信息不對稱是自然資源監管難的一個重要原因。通過開展自然資源統一確權登記，建立自然資源統一登記信息“一張網”，實行全國四級登記機構自然資源登記信息統一管理、實時共享，實現與水利、林草、生態環境等相關部門信息互通，與不動產登記、公共管制信息互聯，向相關部門及時共享自然資源權屬動態變化信息，有效提高自然資源監督管理的效能。

同時，自然資源部還將探索將自然資源確權登記成果以可視化、立體展示的方式向社會公示公開，宣傳產權保護意義、生態保護理念和管制要求，強化公眾監督，推動綠色發展，促進人與自然和諧共生。