系統論視角下公眾參與自然災害應急救助的動力機制

陳迎欣　張凱倫　于春紅

摘要：本文以系統論的基本原理為研究工具，將應急救助作為一個系統，從自系統與他系統兩個角度分析公眾參與自然災害應急救助的動力機制，有助于厘清公眾參與自然災害應急救助的關鍵動力節點，從而幫助決策者科學地設計和規劃公眾參與自然災害應急救助的路徑與策略。

Abstract： On the basis of system theory， emergency relief is regarded as a system， and the dynamic mechanism of public participation in natural disaster emergency relief is analyzed from the perspectives of self-system and other systems. It helps to clarify the key dynamic nodes of public participation in natural disaster emergency relief， and thus helps decision makers to design and plan approaches and strategies for public participation in natural disaster emergency relief.

關鍵詞：自然災害;應急救助;公眾參與;動力機制;系統論

Key words： natural disaster;emergency relief;public participation;dynamic mechanism;system theory

中圖分類號：C934? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2019）28-0293-03

0? 引言

目前， 社會公眾對自然災害應急救助活動的參與意愿十分強烈。以蘆山地震為例，政府、企事業單位、社會組織和公眾個人相互協同、自覺形成合作網絡參與救援。在壹基金的官網統計中，共收到130多萬人次的捐款，其中3.6億元來自企事業單位和公眾個人;共有250多家企事業單位為蘆山地震進行捐款，涵蓋互聯網行業、金融行業、房地產行業等等，其中也不乏蘋果公司、三星公司等外商投資企業;大量的社會公眾涌入災區，在地震發生的12小時之內，已經有超過3300人通過微博和電話報名提供志愿服務，平均每1分鐘就有5人報名，自行前往災區的公眾更是不計其數;根據基金會中心網的數據，全國共有115家基金會參與到應急響應和災后重建階段，共募集超過10.5億元的物資和錢款，進入災區進行救援的社會組織將近700個[1]。

但是，我國社會力量和各方資源的優勢在自然災害應急救助中并未被完全動員或激發出來。在應急救助的預防和恢復階段往往很少參與，參與過程也是低效、無序的，一旦熱情減退，公眾的參與持續性也明顯下降。

社會組織在募集資金、分發救援物資、心理干預、志愿者培訓等方面已經形成了一定的程序和規模，在應急救助活動中具備更高的靈活性。但是，社會組織的整合程度不高、缺乏切實有效的多方聯絡機制，嚴重阻礙了救援效率;參與深度和參與廣度嚴重不足，導致許多自然災害沒有得到有效應對。

企事業單位在自然災害應急救助中的優勢在于可以向受災群眾提供優質資源和專業服務。與此同時，企事業單位在參與自然災害應急救助時也遇到缺乏參與合法性、缺乏約束和鼓勵、協調管理體制不足等問題。只有充分發揮各方社會力量的獨特優勢，才能有效避免各類資源的閑置與浪費，使自然災害應急救助收到良好效果。面對突發事件頻發的新形勢與新任務，有效利用社會公眾力量參與應急管理從而降低社會經濟損失和人員傷亡，成為危機管理領域關注的一項緊迫任務。但實踐證明，公眾參與缺乏自覺性和主動性、盲目性高、技能和組織化程度低等問題比較突出，公眾參與的作用難以充分體現[2]。“8·03”云南魯甸地震發生后，“有序”一詞成為應急救助的關鍵詞之一，如何組織公眾有序、有效參與應急救助成為當前加強社會治理、保障民生急需解決的現實熱點問題。

1? 公眾參與自然災害應急救助的必要性

1.1 構建多元治理模式的必然要求

協同治理理論是治理理論和協同學的衍生和發展，所謂協同治理，是指利用科技、法律、行政等特定手段，在各個公共治理主體之間實現相互作用和協調[3]，從而達到高效治理公共事務、整合社會資源力量、實現社會共同利益的目的。自然災害多元協同治理則指多元社會主體（政府、社會組織、企事業單位、個人等）依靠先進的互聯網技術，通過共同協作、相互協調的方式應對自然災害帶來的危機，以達到維護公共利益的目的。協同治理主體多元化是自然災害多元治理模式的必然要求，是有效預防危害和損失的必要手段。

面臨著自然災害表現形式復雜化、誘發因素多元化的趨勢，將自身由主體力量逐步轉變為主導力量，更好地發揮社會力量的強大作用，是政府在應急管理決策中的必然選擇。公眾既是自然災害危機中的直接受害者，又是自然災害應急救助中數量最為龐大的主體[4]。只有明確各主體的角色定位、發揮各個主體的不同作用、做到治理權力的“多中心化”，才能逐步構建和完善“政府主導、社會參與、生產自救”的自然災害救助多元協同治理模式。

1.2 合理配置社會資源的內在需要

在廣義的層面上，應急救助活動所需要的社會資源主要有：組織領導資源（從事公眾救助服務的相關機構，如政府、公安部門、紅十字會等）、人才資源（提供各類救助服務的專業人才，如進行應急救援的人才、提供醫療服務和管理醫療設備的人才、安全保衛人員、提供飲食服務的人員等）、設備與設施（醫療設備、餐飲設備、洗浴衛生設備和運輸車輛）、救災物資（臨時性住房、衣被、生活必需品和急救醫療藥品）、技術資源（衛星遙感、通信、高精度的對地觀測技術、互聯網的空間和數據）、信息資源（與應急救助相關的書籍、標準、規范、方法和歷史案例）、計劃資源（應急救助預案、后勤保障計劃、相關政策法規）、各類應急救助和急救培訓、演練和評估、應急救助運行機制等[5]。

充分發揮三支隊伍的作用，是我國應急救助管理運行模式的重要經驗，是我國成功應對自然災害事件的重要依托。三支隊伍包括：人民解放軍、公安武警和預備役民兵;森林撲救、防汛抗洪、醫療救護、水電搶修等各專業應急救援隊伍;社會廣大人民群眾和企事業單位職工。普通公眾、企事業單位、志愿者組織、慈善組織都是擁有強大的資源優勢和獨特的專業優勢的社會力量，在自然災害應急救助中能有效彌補政府應急能力的不足。

普通公眾、企事業單位和社會組織等社會力量是我國應急管理中不可缺少的一環，往往在應對自然災害時實現最廣泛的社會動員、提供最充足的資源與服務。這不僅是團結互助、萬眾一心、眾志成城、和衷共濟的偉大民族精神的集中體現，更是對中華民族精神品格的升華和發展。

自然災害發生后，廣大群眾和有關單位開展有組織的自救，積極參與社會捐贈和應急援助，“三支隊伍”緊密配合、優勢互補、相互支撐，形成有序的自然災害救助網絡，合理配置各種社會資源，將極大有效的緩解自然災害帶來的危害和損失。

1.3 完善應急救助體系的前提保證

自然災害應急預案和自然災害應急管理的體制、機制與法制是我國自然災害應急管理體系的綱領性方案，是國家應急管理工作的核心，是我國自然災害應急管理體系的“頂層設計”。法制設計一方面界定應急響應主體之間的權責關系，另一方面界定應急響應程序的合法性，以保證自然災害管理有法可依、有章可循。

體制設計則針對自然災害救助過程中的行動主體、協調主體、應急指揮主體做出了明確的界定。建立健全領導指揮和組織的責任制，建立健全、集中、統一、有力的指揮機構，形成協調有序的多主體社會動員體系，是我國自然災害應急管理的內在要求。

機制設計是指如何構建和完善監測與預警機制、響應機制、保障機制、聯動機制、準備機制等應急響應程序。自然災害應急管理具有社會性強、專業性強的特點，建立完善的自然災害應急救助長效機制呼吁公眾個體、企業、政府、社會組織的密切配合以及共同參與。政府必須充分發揮主導作用，依靠各方社會力量，廣泛動員社會公眾積極參與到自然災害管理的恢復、處置和預防過程中，有效應對自然災害的發生。

我國災后重建工作堅持“依靠群眾，依靠集體，生產自救，互助互濟”的工作方針，堅持以人為本，以基礎設施重建、生態重建、產業重建為重點，強調加強組織領導，調動多方社會力量，加快重建效率，提高重建工作步伐，努力建設美好新家園。因此，公眾參與是建立完善的自然災害救助體系的重要前提保證。

1.4 公眾參與自然災害應急救助的可行性

1.4.1 推力因素

在我國，社會公眾普遍有主動參與公共事務的強烈內心訴求，并接受和認可政府的政策制定和安排，擁有自下而上的參與支持態度。隨著經濟水平的逐漸提高，公眾的文化道德素質也在逐步提高，參與應急管理工作的意識也在不斷增強，參與方式也在不斷創新。公眾在參與自然災害應急救助的過程中，不僅培養了自身的應急知識技能、表達了自己的內心需求，更加帶動其他公眾個體，使其也參與到應急救助活動中去。充分認識社會公眾的特點，發揮社會公眾的強大作用，既有利于應急政策的發揮和實施，更有利于提高應急救助中公眾參與的有序程度。

同時，我國的非政府組織也在蓬勃發展，志愿活動內容不斷更新、形式逐漸多元化，管理機制不斷完善，服務領域不斷拓寬，志愿主體由相對被動逐步轉變為積極主動[6]，不同地域的非政府組織的區域性差異也在逐漸縮小，組織運作逐漸協調有序。此外，社區的應急宣傳教育和應急演練活動得到社會公眾的大力支持，公眾對于參與自然災害應急救助的意愿也在逐年增強。

1.4.2 拉力因素

①政府。

政府在公眾參與自然災害應急救助中發揮著主導作用，主要表現在三個方面，一是對于舊體制的突破和對于新制度的創新，政府近年來不斷將公眾參與引入各階段的公共事務管理當中，進行相當一部分的制度創新，旨在營造一種政府主導、公眾共同參與的政治新格局;二是以政府信息公開的方式增強公眾的監督能力，政府承認和強調公眾的知情權，把公眾參與作為約束公共權力的硬性制度，為提高公共決策質量、拓寬政府的渠道打下良好的基礎。

在總結當代中國應急管理基本經驗之后，我國已經形成具有中國特色的自然災害應急管理運行模式，即以政府為主導的“多力量整合模式”，也稱“拳頭模式”。這里的多力量既包括黨、政、人民軍隊，又包括社會團體、企事業單位和公眾個人?！叭^模式”從力量格局的角度來看，是一種政府主導下整合多種社會力量的自然災害運行管理模式，在重大自然災害面前，必須要有強有力的政府組織、領導和指揮，綜合調動多種社會力量，有效、快速的應對災害。在國家與社會、政府與民間兩種維度下和不同資源配置機制之間進行多維度的力量整合、組織各方社會力量形成巨大的合力來應對自然災害，這種協同治理模式集中體現了當代中國在探索應急管理模式上的發展與進步。

②法律政策。

堅持依法治國，依照憲法和法律來治理國家，是國家長治久安的必要保障。我國采取了諸多措施推動自然災害應急救助建設，通過強化法治保障機制、構建健全的法律體系、規范在政府主導下的應急救助行為，促使自然災害應急管理和救助活動有序進行。法律具有強制性和規范性的特點，唯有制定完善的法律政策，才能更有效的做好應急救助工作。

一直以來，政府十分重視災害應對工作，面對重大災情，采取“中央統一部署、地方部門分工合作、全民抗災”的方針，形成具有中國特色的防災減災模式。同時，政府也在極力解決抗災救災基本制度中體制不健全、中央和地方政府及個人權責不明等問題，使混亂、無序的社會狀況和持年增長災害損失得到逐步緩解，利用法制的可預測性、規范性、程序性監督和制約政府的應急管理工作，將使災害危機得到有效化解。

自然災害應急管理法制是國家自然災害應急管理制度的重要組成部分，為我國政府能夠及時有效處置應對自然災害、保障人民群眾的生命和財產安全、維護社會安定提供重要手段和依據。改革開放以來，隨著社會主義法制建設的快速發展，我國的自然災害應急法律建設也取得了長足的進步。我國已經制定《突發公眾事件應對法》、《防洪法》、《氣象法》、《防震減災法》等幾十部自然災害應急的相關法律法規，建立了比較完善的應對水災、生物災害、地震等方面的災害應急法律制度[7]。進入21世紀之后，國家更加重視自然災害應急機制建設，強調提高應對重大災情的處理能力，加強對于自然災害事件的依法應對能力。2003年以來，我國自然災害應急管理立法的步伐明顯加快，國務院出臺了《地質災害防治條例》等多部與自然災害應急管理相關的規章制度和行政法規。《突發事件應對法》是社會群眾和各級黨政機關應對突發事件的根本準則和依據，新的《突發事件應對法》在2007年8月出臺。目前，我國涉及自然災害應對的法律法規、部門規章制度、有關文件已經達到幾百件，今后還將在總結歷史資料、借鑒國外立法經驗的基礎上，加深和重構自然災害應急管理的法制建設。

③社會網絡。

2018年1月，中國互聯網協會在《2017年中國互聯網產業發展綜述與發展趨勢報告》中指出，不斷完善互聯網建設管理，使大數據和互聯網技術邁向深度融合新階段[8]，說明我國網絡強國建設已經加速進行。同樣，我國也正在加快和完善應急信息管理平臺的建設。利用物聯網、云計算、大數據、區塊鏈等信息技術，獲取全面、準確、具有時效性的自然災害信息，并對自然災害信息進行數據分析、挖掘和顯示，是增強政府和公眾對于自然災害事件應對能力的重要內容[9]。信息資源是應急管理活動每個階段和應急管理體系每個部分都必須的資源，各類信息資源需要收集、篩選、處理、傳遞、決策和發布。將互聯網中獲取的實時感知數據與應急信息資源進行有效融合，構建自然災害事件對應的應急信息平臺，有助于提高自然災害處置方案的自動化能力，為應對自然災害事件提供更高層次的服務;搭建應急信息資源管理平臺有助于災害信息資源的協調利用和高效流動，提高自然災害的處置能力，為預防和減少自然災害事件造成的損失、保障人民群眾生命和財產安全、維護社會和諧穩定提供了強有力的技術支撐。在自然災害事件中，公眾需要信息資源平臺來提供災害現場狀況、政府處理進展情況、災害發展趨勢等信息。通過對災害信息的掌握，公眾可以有效地參與到自然災害的預防與控制過程，并對整個應急救助活動進行監督，從而建立起與政府的良性互動關系，有利于快速高效應對自然災害。

2? 結論

針對當前我國自然災害應急救助活動中公眾參與程度不高、參與方式無序等問題，本文分析了公眾參與自然災害應急救助的必要性，并從政府、法律政策、社會網絡三方面分析了公眾參與自然災害應急救助的動力機制，有助于提高自然災害應急救助的效率。

參考文獻：

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