商業航天視野下航天管理體制變革的回顧與前瞻

郭憲功 杜英 沈澤潤 嚴佳雯 侯雪萍

[摘 要] 文章立足商業航天回顧了我國航天管理體制的變遷。在區分探索性創新與利用性創新兩類創新，以及科技管理、工業管理、運行秩序行政管理三類管理的基礎上，將我國航天管理體制的變遷劃分為新中國成立初期、改革開放初期和新時期三個歷史階段，梳理了航天舉國體制的深層邏輯，剖析了新時期民間力量參與航天的不足，并展望了我國未來航天管理體制的發展。

[關鍵詞]商業航天 探索性創新 舉國體制 科技管理

中圖分類號：F426.5 文獻標志碼：A

近期，在以太空探索公司為代表的美國商業航天的刺激下，國內的商業航天事業也發展得如火如荼。一方面，民營航天成為一個投資風口，國內注冊的商業航天公司快速增長，截至2018年底，已經達到141家；另一方面，民營航天的各種試驗驗證進展迅速。繼藍箭航天朱雀一號發射失敗以后，星際榮耀航天的“雙曲線一號”作為中國第一個民營航天火箭發射成功。翎客航天自主研發的RLV-T5型可回收火箭成功挑戰公里級高空回收。國家層面，國防科技工業局與中央軍委裝備發展部聯合印發了《關于促進商業運載火箭規范有序發展的通知》，標志著我國商業航天的發展已經進入新的歷史階段。

然而，伴隨國內商業航天的迅速發展，仍有一些無法回避的質疑。一種非常有代表性的觀點認為，中美航天事業的發展遵循同樣的行業規律，即必須依靠舉國體制；但中美航天的行業環境不同，美國已經建立了完善的航天政策法律體系，且技術積累雄厚，因而政府可以嚴密管控民營航天企業并在相當程度上依靠民營航天企業；而中國目前只有兩大國有航天企業可以依靠，且技術積累總體比較薄弱，在體制內無法做成的事情無法通過轉換管理體制實現質的改變。這種觀點進而得出結論認為，有中國特色的航天發展路徑仍必須建立在全力支持兩大航天企業集團上，而所謂的商業航天最多只能是體制內的補充。這種代表性觀點深刻認識到舉國體制和商業機制對于航天事業發展的作用，但在對于中國航天管理體制的判斷上存在一些偏差。出現偏差的原因，一方面可能是詞不達意，論述不夠精細；另一方面，則可能是對于當下中國航天管理體制的歷史回顧不夠，因而未能在更普遍的航天事業發展規律之下來看待這一體制的變遷。

一、航天管理體制變革回顧

回顧當下中國航天管理體制的發展史，要從航空航天講起。因為在高端科技領域，航空航天并不分家。并且，在尚未形成專門工業領域時，航天歸屬于航空領域。我們通常會在兩個不同的意義維度上談論航空航天，一個是科技，另一個是工業。一方面，科技維度更加側重探索性創新，而工業維度更加側重利用性創新；另一方面，科技維度的發展更加依靠科技人才，而工業維度則更加依靠技能人才。基于這兩個意義維度，我們可以將中國航天管理體制的發展史劃分為三個階段。

新中國成立初期，對于航空航天工業的定位主要是從加快建立國防工業體系的角度來講的。因此，通過加快集中仿制來倒逼形成生產能力是這一時期的核心特征。這也決定了對于航空航天從一開始就不是作為一個戰略性科技領域來管理的，而是作為具體的工業部門。隨著導彈工業體系的初步形成，航天工業自然而然地就從航空工業當中分離出來。相應地，當時對于航空航天工業的管理體制與其他工業部門也并無不同，均由專門的機械工業部經由計劃經濟體制進行全國一盤棋式的管理。在三線建設等國家決策的推動下，中國得以在多個地區迅速形成了航天工業生產能力。

改革開放之初，國家對于航空航天工業的定位同整個國防工業體系一樣，都是要帶動和參與經濟建設，是工業管理思維在經濟體制轉型背景下的延續。航空和航天工業不可避免地被拆分為兩個全國性行業總公司，并演化為現今的多個國有企業集團。值得一提的是，1988年，在工業部門大多被改組為全國性行業總公司的大背景下，國務院在新一輪機構改革中又將航空工業部與航天工業部合并，成立航空航天工業部，一個重要理由是“航空與航天更復雜一些”，說明中央領導層認識到了航空航天的高端科技屬性。然而終究還是擋不住時代發展的趨勢和工業集團自身的利益訴求。

現今航天工業分屬兩大國有企業集團，無數個科研院所和配套企業都深嵌在這個體系當中。這種管理體制鞏固和發展了新中國成立以來形成的航天工業體系，也在相當程度上滿足了我國加快武器裝備生產和列裝部隊的需求，但對于作為戰略性科技領域的航空航天科技的發展推動作用相對有限。

二、商業航天視野下航天管理體制探討

頂級的國防和經濟競爭拼的是基于科學的想象力、探索力、創造力，而不是直觀的武器裝備、經濟水平。不可否認，前期兩個階段的航天管理體制幫助中國建立了基本的國防體系和經濟體系，但是，僅僅基于仿制和應用的工業管理思維并不足以支撐中華民族的偉大復興。長遠來看，前期積累的技術力量和物質基礎當然很有可能孕育出更多的自主創新研發能力，但在存在外部科技競爭的情況下，等待工業部門自生自發地開展科技創新無異于緣木求魚。在此意義上，新時期鼓勵更多民間力量參與到航空航天領域的建設，也只是國防武器裝備領域引入民間力量邏輯的延伸，對于改變當前的航天管理體制沒有實質推動作用。換句話說，民營商業航天對航天科技進步的幫助不大，是因為我國的航天科學技術積累還不夠雄厚，但更根本的原因恐怕在于我國航天科技尚未形成強大的自主研發能力。

之所以會這樣，還是要回到所謂的“舉國體制”上。發展航天事業需要依靠舉國體制是毫無爭議的。但是當下以兩大國有企業集團為代表的航天管理體制是否就等于舉國體制呢？對此，必須畫一個問號。承襲自原航空航天工業部的“國家隊”——現有的兩大集團作為巨型的科研生產聯合體在國內處于絕對優勢地位。在此意義上，或許我們可以說，兩大集團就等于舉國體制。但與航空航天作為戰略性高科技領域所需要的那種科技研發力量的舉國體制相比，現有的舉國體制顯然不能滿足需求。一方面，表面上看似舉國體制的現行航天管理體制當中，科技研發力量實際上很分散；另一方面，表面上看似統一的各科研院所之間相互競爭封閉，并不利于科技發展的交流與擴散。此外，雖然我國名義上存在所謂的“國家航天局”，但這一機構與國防科工局基本是“一套人馬、兩塊牌子”，并不具備引領國家航空航天科技發展的實際能力。相比之下，美國、日本、法國等航天強國都有高度集權的航空航天科技研發機構。

航天管理體制所涉的管理行為可以分為科技管理、工業管理和維護運行秩序的行政管理（比如行業準入、發射場秩序等），舉國體制的集權也可以體現在不同的管理側面上。我們可以發現，現有航天管理體制的集權更多體現在工業管理的集權上。而航天科技發展所真正需要的，更多是科技管理以及維護運行秩序的行政管理的舉國體制。

三、對未來航天管理體制的展望

關于未來航天管理體制或許可以作出如下展望：在科技管理層面，兩大國有航天集團的科技研發力量將會被重新聚集到國家成立的中央平臺去，國家航天局將會被充實并做強做大，航天科研與生產將會適度分離，一切核心科技都會被統一到國家平臺，并從國家平臺得到發展和擴散；在工業管理層面，在保留少量科技研發力量的基礎上，兩大航天集團會被拆分為多個獨立的航天公司；在運行秩序行政管理層面，共性的發射場等航天基礎設施資源將會被統一接口。我們相信在新的舉國體制的推動下，航天強國建設必將駛入快車道。