少數民族聚居區維穩處突任務中的法理問題分析
——從少數民族聚居區宗教事務管理切入

王培培 西北師范大學法學院 甘肅蘭州 730000

一、引言

我國是統一的多民族國家，文化差異具有多樣性，各個民族有不同的歷史文化傳統、風俗習慣。宗教問題是影響我國國家安全、邊陲穩定的重要因素之一。由于宗教問題的特殊性和復雜性，引導宗教正確發展與和諧的社會構建息息相關。我國少數民族聚居區的治理，必須從維護全國穩定的角度，充分考慮宗教因素，堅定不移地從維護民族團結、維護國家安全的大局出發，充分運用法律手段，積極推進宗教法制建設，對少數民族聚居區的宗教事務進行現代化、規范化的管理：必須要做到切實保障公民的宗教信仰自由，在法律的框架內規范宗教信仰者的宗教活動，達到維護社會安定的目的。

二、少數民族宗教事務管理的特殊性和必要性

（一）少數民族宗教事務管理的特殊性

少數民族自治區成立以來，各族人民的宗教信仰受到《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國民族區域自治法》的確認和保障。然而近年來，新疆爆恐活動密集頻發，以新疆維吾爾自治區的“7·5”事件為例，暴力恐怖活動呈現出本地化、規模小、動員快的“本土主義”恐怖特征【1】。這些暴恐活動使得民族隔閡加深，人民正常生活受到嚴重影響。依法加強對宗教事務的管理，堅持反恐與不特定的民族宗教掛鉤，做到一方面禁止組織和個人利用宗教進行分裂國家，傳播宗教極端思想、煽動民族仇恨、破壞民族團結的活動；另一方面，新疆作為中國的一個自治地方必須嚴格遵守國家憲法、法律和行政法規有關宗教信仰自由的政策和規定，在反恐怖主義和去極端化斗爭過程中，使新疆各族人民的宗教信仰自由得到充分保障。

（二）對少數民族宗教事務進行依法管理的必要性

宗教問題、民族問題關系到公共安全、國家領土的完整統一，依法管理宗教事務不僅僅是各民族公民實現宗教信仰自由的重要途徑，而且關系到黨與各族人民群眾血肉聯系的加強。我國憲法也規定了“中華人民共和國公民有宗教信仰自由” 。政府保護一切在憲法、法律以及法規規章范圍內實行的宗教活動，同時與宗教有關的違法犯罪活動受到嚴厲的制裁。

以新疆為例，由《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國刑事訴訟法》、《中華人民共和國國家安全法》、《中華人民共和國反恐怖主義法》、《宗教事務條例》和最高人民法院、最高人民檢查院、公安部、司法部聯合發布的《關于辦理恐怖活動和極端主義犯罪案件適用法律若干問題的意見》等相關法律法規共同構成了國家反恐法律體系。新疆還結合本地區實際依照《中華人民共和國立法法》、《中華人民共和國民族區域自治法》等法律規定加快地方性法規的立法進程，先后出臺了《新疆維吾爾自治區宗教事務條例》、《新疆維吾爾自治區實施〈中華人民共和國反恐怖主義法〉辦法》、《新疆維吾爾自治區去極端化條例》為遏制和打擊恐怖主義、極端主義提供了有力的法律武器。新疆近兩年來發生的恐怖活動案件，包括危害公共安全事件在內的刑事案件、治安案件都大幅下降 。

三、少數民族宗教事務管理立法概述分析

（一）我國宗教事務管理的立法概況

1982 年《關于我國社會主義時期宗教問題的基本觀點和基本政策》，它的出臺標志著我國依法管理宗教事務走上有序的軌道。1991年中共中央、國務院的“6號文件”明確提出“依法對宗教事務進行管理”，從此，全國范圍內的宗教立法工作拉開帷幕。2004年國務院《宗教事務條例》的頒布，為宗教事務的依法管理提供了一個較高級別的規范性法律文件，為政府宗教工作部門對宗教事務的依法管理提供了保障和依據。與之相配套的《宗教活動場所設立審批和登記辦法》，不僅把憲法賦予公民的宗教信仰自由權利具體化，而且為我國宗教立法提供了寶貴的依據和經驗【2】。

（二）我國少數民族自治區宗教事務管理的立法概述

宗教事務的管理同其他社會事務相比具有復雜性和特殊性，尤其作為我國邊疆的西藏、新疆等少數民族自治區，人民群眾的宗教觀念根深蒂固，宗教與法律的矛盾時常發生。我國國家宗教基本法缺失，地方的實施辦法效力極低，面對少數民族自治地方“西藏獨立”、“活佛轉世自決權”、“7·5暴恐”等惡性事件，國家層面除《憲法》外，僅有國務院制定的一部綜合性行政法規《宗教事務條例》和一部單向行政法規《中華人民共和國境內外國人宗教活動管理規定》和一些部門規章，使得我國宗教管理上位法基礎薄弱，下位法調整范圍有限，是我國維穩處突任務中涉及到的法理問題掣肘的最重要因素。

近年來的暴恐事件都與國際恐怖主義勢力存在著一定的關系，尤其是新疆地區的一系列危害公共安全事件，披著“宗教的外衣”蠱惑、煽動著樸素的、無法辨別恐怖主義真實性質的部分公民，去實施惡性的暴力活動，給社會穩定、國家安全帶來極大的不安定因素。凡此種種，都給立法者以警示：在國內，反恐活動應該“兩手抓”，一方面是軍事的反恐，給暴力份子以沉重的打擊，同時做好安全保障工作；另一方面是司法框架內的反恐，通過法治的手段打擊恐怖主義和去極端化。國際上，我國應該積極響應聯合國大會關于《聯合國反恐戰略》的決議，致力于“消除恐怖主義蔓延的條件，預防和打擊恐怖主義”，為我國少數民族宗教事務的管理提供穩定的國內和國際環境。

四、少數民族宗教事務管理中維穩處突任務的法律依據與對策

隨著我國經濟快速發展和國際地位的提高，我軍執行的維穩處突任務越來越多，對處理的要求也不斷提高。突發事件情況瞬息萬變，執行者如果不能及時應對行動中的法律問題，很大程度上會造成執行部隊行動上的被動，甚至給國家的政治、外交及輿論導向等造成多方面的影響。我國少數民族聚居區復雜的宗教背景加大了執行維穩處突任務中應對突發事件、問題的難度，基于這一層面的考慮，完善的法律法規是軍隊在執行維穩處突任務的重要依據和必要保障。

（一）少數民族宗教事務管理中維穩處突的法律依據

1、憲法。它是我國的根本大法，在我國法律體系中具有母法的地位。我國《憲法》中規定：“中華人民共和國的武裝力量屬于人民?！彼氖姑菍缺Ｐl國家安全，對外抵抗外來侵害。和平與發展是社會的主旋律，然而，恐怖主義活動、暴恐活動嚴重威脅著人民的生活。軍隊是人民的軍隊，全心全意為人民服務是它的思想宗旨和行動指南，軍隊的武裝力量是處置大規模暴力犯罪強有力的保障。避免人民基本生命安全與財產受到嚴重侵害,是憲法賦予軍隊的權力。

2、基本法和特別法。在發生嚴重違反國家的統一、安全或者社會公共安全的動亂、暴亂或者嚴重騷亂，國家可以決定實行戒嚴?！吨腥A人民共和國戒嚴法》第八條和第三十一條均規定了在緊急狀態下，為了維護人民生命財產和安全可以采取的特殊措施。

3、國務院、中央軍委的命令?！吨腥A人民共和國突發事件應對法》第十四條：“中國人民解放軍、中國人民武裝警察部隊和民兵組織依照本法和其他有關法律、行政法規、軍事法規的規定以及國務院、中央軍事委員會的命令，參加突發事件的應急救援和處置工作?！眹鴦赵?、中央軍委有權根據事件的實際情況發布命令，這是軍隊執行處突任務的法律依據。

（二）少數民族宗教事務管理中維穩處突任務的重點

1、首先，把握行動的合法性和主導輿論。一方面，合法性來自于法律的授權，我國憲法規定了宗教信仰自由的原則，在我國少數民族宗教地區如果發生了暴恐、動亂，執行維穩處突任務的依據必須完全來自于法律的規定。另一方面主導輿論，必須強調國家意志和民族團結，從人民群眾的根本利益出發，一定程度上利用電視新聞媒體、網絡介質曝光暴恐事件真相，從而給蠱惑煽動人心的組織者沉重打擊。

2、規范執行維穩處突任務的程序性，依法打擊違法暴力事件。在執行處突任務中，每一項的審批、監督、指揮事項必須嚴格依據相應的程序，必須嚴格遵守軍事法規，各級官兵權責明確，接受法律的監督【3】。同時，對少數民族宗教惡性事件揭露真相，保障廣大人民群眾的知情權,向廣大民眾開展法制教育、法制宣傳，增強法律斗爭的針對性。

3、及時、妥善處理軍隊維穩處突任務中有關法律事宜，穩定民心，鞏固處理成果。我們要深刻地認識到這是一場“持久戰”，處理類似于暴恐事件等危害公共安全的恐怖活動犯罪，積極預防勝過于在事件發生后去處置，截斷思想源頭勝過于事后的法律宣傳與教育。國家層面與地方政府要整合各種資源，運用各種方法開展法制宣傳與教育，引導輿論不斷地獲得國內民眾和國際社會的支持。

（三）少數民族宗教事務管理中維穩處突任務的對策

宗教事務管理關系著我國國家的安全和統一，少數民族宗教事務維穩處突中必須結合中國基本國情以及少數民族的歷史、現實情況。少數民族聚居區的安定與我國經濟發展密切相關 ，在維穩處突任務中，我們必須從兩個方面來考慮：一是如何快速解決影響社會安定的犯罪活動，讓廣大群眾知曉事件的真相；二是如何構建一套快速反應體系，打擊犯罪從而維護社會治安。由于少數民族的特殊性，在執行任務過程中，必須堅持原則性和靈活性統一，力求取得良好的社會效果。

1、完善相關法律法規。我國關于執行維穩處突任務的相關法律，無論是基本法還是特別法都過于原則，甚至是存在著條文規范不明確、空白漏洞等問題。這樣就可能出現：在執行具體任務中處理突發事件的方法和手段，在法律層面的制約較為欠缺，存在著很大的隨意性?；诋斍皬碗s的國際形勢，必須加快相關立法工作，使得執行任務有法可依。

2、做好應急預案。突發暴力事件大多發生在，人口密集的商業區、火車站附近。這就意味著，事件一旦發生會對群眾的人身、財產造成重大損害，政府及其他公共組織必須聯動配合，積極處理突發事件，掌握主動權【4】。它包括事前、事中和事后三個階段。首先，保持敏感度，對突發事件的信息進行定期收集、匯總、分析提高預警能力；其次，在突發事件中各部門、組織分工協調，如政府、公安機關和醫療衛生機構配合疏散群眾，對傷者進行救治，公安機關承擔對不法份子進行打擊的職責；最后，新聞媒體及時報道犯罪嫌疑人、普通群眾傷亡及財產損失狀況，引導輿論朝著正確方向發展，保障公民知情權。這一系列環節，政府都要積極行使公共管理職能，勇于擔當不斷提高應急處突水平。

3、強化法制宣傳與教育。軍隊執行維穩處突任務時，必將受到以美國為代表的國際社會的輿論攻擊以及國內人民的普遍關注。強化軍隊法律法規教育，提高執行任務士兵的法律意識，它不僅僅要考慮到法律問題，更要考慮到風俗習慣、宗教、地域文化差異。必須尊重當地信教風俗、語言，不能違背憲法和法律去化解矛盾，以期積極取得良好的社會效果。

4、收集證據。一方面，軍隊在執行維穩處突任務過程中，將能夠證明非法事件事實情況的材料收集、固定起來，為嚴厲打擊罪犯和與國際社會進行“法律戰”打下堅實的證據基礎。另一方面，加強執行任務中的法律保障，有效解決因處理突發問題而進行的軍事征用、財產毀壞引起的法律糾紛，維護執行處突任務的部隊和具體人員的合法權益。