城市垃圾管理模式比較研究
——以香港和新加坡為例

英 震

一、香港“家居廢物源頭分類計(jì)劃”簡介

多年來，香港的垃圾主要通過堆填和回收再處理兩種方式來處置。其中，約63%的垃圾以堆填方式處理。據(jù)計(jì)算，2019～2020年現(xiàn)有堆填區(qū)容量將達(dá)到飽和，這給香港的垃圾處理帶來了嚴(yán)峻考驗(yàn)。2005年1月，香港正式推行“家居廢物源頭分類計(jì)劃”（簡稱“計(jì)劃”）；同年12月，發(fā)布《都市固體廢物管理政策大綱（2005-2014）》（簡稱“大綱”），將垃圾回收與循環(huán)利用作為減少城市垃圾的三大途徑之一。

（一）因地制宜，垃圾分類回收設(shè)施多樣化

“計(jì)劃”在原三色分類回收桶系統(tǒng)和干濕廢物分類試驗(yàn)的基礎(chǔ)上，因地制宜，發(fā)展出了更為細(xì)致的分類回收方案。一是設(shè)施種類多樣化。提供了包括收集桶、掛墻架、多袋式收集袋、盒子及其他廢物分類回收桶等多種回收設(shè)施供，各小區(qū)和樓宇可根據(jù)情況選擇不同的回收設(shè)施組合進(jìn)行安放。二是安裝位置多樣化。不僅給出了八個(gè)可用的設(shè)施安放位置，并基于相關(guān)法例、保安及衛(wèi)生需要、使用方便程度、物業(yè)管理等因素，規(guī)定了金字塔式的優(yōu)先采用次序。三是安裝組合多樣化。為了配合“計(jì)劃”的推行，環(huán)保署還編寫了《住宅樓宇廢物分類源頭指引手冊》，對籌備工作、垃圾回收系統(tǒng)的選擇和安放、生活垃圾的分類等相關(guān)工作進(jìn)行細(xì)致的實(shí)施引導(dǎo)，并給出了相關(guān)政府督導(dǎo)機(jī)構(gòu)供市民咨詢。

（二）加強(qiáng)宣教，環(huán)保教育工作常態(tài)化制度化

垃圾源頭分類執(zhí)行的關(guān)鍵在于公眾，因此，政府將宣傳教育作為一項(xiàng)重要工作來抓。通過在流動(dòng)環(huán)境資源中心、綠色資訊站、商場、住宅區(qū)等舉辦活動(dòng)；推動(dòng)社團(tuán)在各區(qū)組織環(huán)保活動(dòng)及實(shí)施“綠在區(qū)區(qū)”計(jì)劃等，教育市民將環(huán)保意識付諸行動(dòng)，養(yǎng)成更切合可持續(xù)發(fā)展原則的生活習(xí)慣和方式。尤其注重對青少年的教育，不僅設(shè)立“綠色幼兒學(xué)校獎(jiǎng)及綠色學(xué)校獎(jiǎng)”，鼓勵(lì)學(xué)校制定周全的環(huán)境管理計(jì)劃；還通過實(shí)施“學(xué)界環(huán)境保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃暨學(xué)生環(huán)境保護(hù)大使計(jì)劃”，培訓(xùn)學(xué)生成為環(huán)保領(lǐng)袖，協(xié)助所屬校園舉辦環(huán)保活動(dòng)。此外，每年還舉辦生活垃圾源頭分類比賽，提高樓宇參與“計(jì)劃”的積極性主動(dòng)性。

（三）政府支持，協(xié)助解決回收物料的市場出路

為垃圾再造產(chǎn)品打開銷售市場，是推行垃圾回收循環(huán)利用工作的重要舉措。政府通過向回收商出租短期租約土地、建立環(huán)保園區(qū)等為環(huán)保及回收業(yè)提供用地，通過環(huán)境及自然保育基金、創(chuàng)新及科技基金和中小企業(yè)基金等鼓勵(lì)研究和發(fā)展新回收再造技術(shù)，通過改善收集網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者責(zé)任計(jì)劃和環(huán)保采購政策等支持垃圾回收處理業(yè)。2015年7月，立法會財(cái)務(wù)委員會還通過了設(shè)立10億元回收基金的財(cái)政撥款。基金分“企業(yè)資助計(jì)劃”和“行業(yè)支援計(jì)劃”兩部分，前者提供資助予個(gè)別的回收企業(yè)以提升及擴(kuò)充其回收業(yè)務(wù)；后者資助在港注冊的非分配利潤組織，進(jìn)行非牟利項(xiàng)目以幫助本地回收業(yè)界在整體上或特定范疇提高作業(yè)水平及生產(chǎn)力。

二、新加坡固體垃圾管理模式簡介

新加坡位于北緯1°18′，東經(jīng)103°51′，面積719.1平方公里，截至2017年6月，總?cè)丝诩s為561.23萬。1970至2016年間，垃圾年產(chǎn)生量由43.8萬噸增加到263萬噸，以1.7米的高度計(jì)算，足夠填滿310個(gè)足球場。由于國土狹小、人口密度大，采用更有效的垃圾管理方式已成為國家環(huán)境局（NEA，National Environment Agency）的重要職能。政府從減少垃圾的產(chǎn)生和廢物回收兩方面著力，以“零垃圾國家”為目標(biāo)，堅(jiān)持減少、重復(fù)使用和回收的3R（reduce/reuse/recycle）原則，努力實(shí)現(xiàn)垃圾的重復(fù)利用和回收。

表：新加坡固體垃圾產(chǎn)生量及回收率統(tǒng)計(jì)表

（一）源頭控制

包裝垃圾約占新加坡生活垃圾總量的1/3，2007年，政府、工商業(yè)和非政府組織聯(lián)合發(fā)起“自愿包裝協(xié)議”（SPA：The Singapore Packaging Agreement），目的是通過重新設(shè)計(jì)包裝和再循環(huán)，減少產(chǎn)品包裝垃圾。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年，全國共減少包裝垃圾39000噸，節(jié)約了9300萬新元（約3.7億元人民幣）的支出。

（二）垃圾焚化及填埋

為了把垃圾變成能源，同時(shí)節(jié)約填埋空間，70年代后期，NEA開始使用焚化廠（Incineration plants or waste-to-energy plants），經(jīng)焚化處理后，剩余灰燼及不可燃燒垃圾，被集中到大士南海運(yùn)轉(zhuǎn)換站，再運(yùn)至埋置場填埋。而總面積350公頃、填埋容積28，000,000立方的實(shí)馬高（Semakau Landfill ）垃圾埋置場，由位于新加坡島以南約8公里處的實(shí)馬高島和鄰近的錫京島相互連接、圍海而成，這是世界第一個(gè)從海域發(fā)展出來的垃圾埋置場。為了不污染環(huán)境，島的四周都鋪設(shè)不透水保護(hù)膜，確保填埋垃圾中的有毒物質(zhì)不會流入海中。2016年，該填埋場平均接收填埋廢物2,189噸/天。

（三）政策措施

為了更好地對垃圾處理系統(tǒng)進(jìn)行管理，政府規(guī)定，垃圾收集商運(yùn)送垃圾時(shí)必須附上運(yùn)單，注明垃圾類別和垃圾源頭。2014年，修訂的《公共環(huán)境健康法案》(EPHA： the Environmental Public Health Act)強(qiáng)制性要求所有廠房的所有人、使用者或承租者，提供垃圾統(tǒng)計(jì)信息、廢物削減計(jì)劃/最新目標(biāo)與進(jìn)展。從2018年8月1日起，實(shí)行一般廢棄物處理設(shè)施證照制度，凡用來接收、儲存、加工、處理及回收垃圾的設(shè)施均須有證照。政府還通過對垃圾處理費(fèi)用價(jià)格的調(diào)控，引導(dǎo)垃圾運(yùn)輸去向；并設(shè)立3R獎(jiǎng)項(xiàng)，對在廢物減少回收利用方面達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的個(gè)人、企業(yè)或非政府組織等，提供高達(dá)80%額度、最高100萬新元的資助。

三、香港、新加坡垃圾管理模式比較

雖然香港、新加坡間情況不同，在垃圾管理上存在一些不同，但具有以下幾個(gè)方面的共性特點(diǎn)。

（一）堅(jiān)持依法管理，構(gòu)建完善的制度體系

有法可依是垃圾管理的制度性保證。兩地政府都制定了體系完善、條例完備的法律法規(guī)，堅(jiān)持依法管理、依法行政。如香港的《都市固體廢物管理政策大綱（2005-2014）》、新加坡的《公共環(huán)境健康法案》等，都從法律層面保障了垃圾分類回收的有效進(jìn)行。

（二）強(qiáng)化后續(xù)監(jiān)管，確保循環(huán)利用可持續(xù)

后續(xù)監(jiān)管是確保垃圾分類回收取得實(shí)效的保障。兩地政府分別出臺了相關(guān)措施，確保垃圾分類到位高效。如香港出臺了“企業(yè)資助計(jì)劃”和“行業(yè)支援計(jì)劃”，不僅對垃圾分類回收進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)資助，還給予土地政策等方面的扶持。新加坡則通過設(shè)立3R獎(jiǎng)項(xiàng)，對相關(guān)行業(yè)與個(gè)人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)資助；并通過價(jià)格調(diào)控，有效引導(dǎo)控制垃圾運(yùn)輸去向。總之，香港和新加坡兩地根據(jù)地方域情，因地制宜，制定出臺了符合自身特點(diǎn)的垃圾分類回收措施，有效減少了垃圾的產(chǎn)生，取得了良好的社會經(jīng)濟(jì)效益。