以軟聯通助推共建“一帶一路”轉向高質量可持續發展

2019年4月25～27日，來自37個國家的元首和政府首腦，150個國家、92個國際組織的6 000余名外賓齊聚北京，出席第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇，共同探討共建“一帶一路”的發展前景。如果說首屆“一帶一路”國際合作高峰論壇推動“一帶一路”由共商轉向共建，重點解決“做什么？”，那么第二屆高峰論壇助力“一帶一路”由共建轉向共享，重點解決“怎么做？”，共商“一帶一路”的合作方式與路徑。

“一帶一路”倡議提出5年多來，基礎設施互聯互通和產能合作成為“一帶一路”的代表性詞語?；ヂ摶ネò▋蓚€層面，即“硬聯通”和“軟聯通”，其中“硬聯通”涉及公路、鐵路、航空、光纖等基礎設施項目建設?！败浡撏ā狈褐钢贫取⒄摺⒁巹t和標準等方面的協調。迄今，合作各方更為關注項目建設，對于“軟聯通”的重視度相對較低。若缺少“軟聯通”，即使基礎設施質量良好，也會因制度性障礙造成運營不暢，可以實現“互聯”，但難以保障“互通”。中歐班列的開行是“軟聯通”的范例。中歐班列只在合作機制方面進行了有效協調，便將此前不暢通的亞歐鐵路轉變為暢通之路，由此也印證了“軟聯通”的重要性?！兜诙谩耙粠б宦贰眹H合作高峰論壇圓桌峰會聯合公報》（以下簡稱《公報》）在延續《首屆“一帶一路”國際合作高峰論壇聯合公報》共識的基礎上更加突出了規則、法律及制度層面的合作，將互聯互通“硬聯通”與“軟聯通”有機結合，從而為共建“一帶一路”走深、走實，實現高質量、可持續發展奠定了堅實的制度基礎。

一、構建全球互聯互通伙伴關系

《公報》延續“一帶一路”的共商、共建、共享原則，在此基礎上以開放、綠色、廉潔的全新合作理念，提出了共建“一帶一路”的長遠發展目標，即高標準、惠民生、可持續，推動構建全球互聯互通伙伴關系，實現共同發展繁榮。相對于此前提出的“建立更緊密合作伙伴關系”，全球互聯互通伙伴關系的內涵更為豐富，涵蓋區域更為廣泛。

“全球互聯互通伙伴關系”將政策溝通、設施聯通、貿易暢通、貨幣流通和民心相通高度凝練，將中方倡議與國際合作范式有機結合，易于為各國所接受?！叭蚧ヂ摶ネɑ锇殛P系”涉及區域、次區域和全球層面。其內涵除了通常所說的項目合作外，突出了“軟聯通”，即合作規則與標準，法律規制與合作機制等層面的協調，強調“相關合作將遵守各國法律法規、國際義務和可適用的國際規則標準”，從而使共建“一帶一路”具有國際規則保障。合作領域囊括了經貿合作與人文交流的所有層面，包括政策對接、基礎設施建設、貿易投資、可持續發展、文化教育環保等，力求通過各國之間的聯動發展，實現共同繁榮?？傊?，“全球互聯互通伙伴關系”將共建“一帶一路”提升到新高度。

二、強調規則對接并突出法律的重要性

以投資帶動貿易發展，通過大力發展基礎設施改善各國發展環境，促進各國經濟增長是共建“一帶一路”的出發點。就投資而言，各國的法律制度不同，基礎設施項目的運行模式千差萬別。土地管理制度的差異導致各國交通基礎設施項目建設的征地費用相差懸殊，而交通運營模式不盡一致，有些國家對公共交通產品實行免費運營、政府補貼的模式，而我國采用高速路收費制，相同項目在不同國家的運營成本大相徑庭。為此，加強各國經貿合作規則的對接，強化法律保障成為共建“一帶一路”必不可少的前提條件?！豆珗蟆穼⒆袷馗鲊梢幎ê蛧H條約等列為合作重點，成為共商的重要內容，凸顯了規則對接在共建“一帶一路”過程中的重要性。

（一）在投資領域強化法律與標準的作用

1.注重國際投資的法律保障

《公報》呼吁“各國在符合各自國內法律和國際承諾的前提下加強促進外國直接投資”等。換言之，未來我國企業在“一帶一路”項目合作過程中需要關注投資對象國的法律及其國際承諾。雙邊投資保護協定和避免雙重征稅協定是保護本國投資者利益的基礎法律依據。根據商務部的統計，截至2017年底，我國與世界131個國家和地區簽署了投資協定（協議），與107個國家和地區簽署有稅收協定（安排，協議）1。還有相當一部分國家，甚至近5年來我國投資較多的國家仍未簽署投資協定，包括印度尼西亞、東帝汶、尼泊爾、伊拉克、黑山、愛爾蘭、馬爾代夫、阿富汗、南蘇丹、委內瑞拉和巴西，而約旦、吉布提和肯尼亞三國雖然與我國簽署了投資協定（協議），但迄今仍未生效。未簽署雙邊避免雙重征稅協定的國家包括緬甸、東帝汶、尼泊爾、馬爾代夫、伊拉克、約旦、也門、吉布提、剛果、南蘇丹、秘魯、阿根廷、玻利維亞和哥斯達黎加等，此外柬埔寨和肯尼亞雖與我國簽署了稅收協定，但并未生效。著眼于未來發展，一方面，我國政府應盡快與這些國家簽署雙邊投資保護協定和避免雙重征稅協定并制定實施細則，為企業對外投資保駕護航；另一方面，企業應謹慎選擇投資國別，對未簽署投資保護協定和避免雙重征稅協定的國家應加倍防范，避免陷入投資困局。

2.從多維度系統評估投資項目

《公報》強調：“建設高質量、可靠、抗風險、可持續的基礎設施”，“履行企業社會責任，遵守聯合國全球契約”。若此前企業對外投資更多側重于項目的技術可行性，未來應更加關注項目的經濟合理性及兩國外交關系的復雜性。企業需要以“可投資、可融資、經濟可行及環境友好”為標準選擇投資項目，統籌考慮項目的經濟效益、社會效益以及環保效益，使項目在全周期內切實可行、價格合理、包容可及、廣泛受益。與此同時，加強合規經營意識，防范各類投資風險，采取有效保護措施提高投資項目的成功率。

3.履行《聯合國反腐敗公約》強化合規經營

《公報》強調：“在遵守各國法律法規的基礎上開展國際反腐敗合作，呼吁各國根據自身在《聯合國反腐敗公約》等國際公約和相關雙邊條約下的義務，加強相關國際合作”。2015年12家中國企業進入世界銀行的“黑名單”。列入“黑名單”的企業因涉嫌欺詐和賄賂，在一定時期內被禁止承接世界銀行資助的項目。此后列入世界銀行“黑名單”的中國企業呈現上升態勢，不僅給企業和國有資產造成損失，也毀壞了中國的聲譽。為此，中國企業應率先響應《廉潔絲綢之路北京倡議》，強化合規經營意識并提升廉政風險防范能力。

（二）在金融領域強調遵守國際法及國際金融監管規定

《公報》強調：“在遵守各國法律、監管制度以及各自國際承諾的前提下”，加強金融市場互聯互通，倡導普惠金融。

1.倡導多元化可持續的融資方式

鑒于基礎設施項目資金需求量大、投資周期長、投資風險高的特點，除了傳統的信貸工具外，迫切需要拓展融資渠道，為此，其一，鼓勵本幣融資和互設金融機構；其二，積極發揮開發性金融機構的作用，支持多邊開發銀行和其他國際金融機構在遵循財政可持續原則的前提下為大型項目提供融資支持；其三，以靈活方式吸收民間資本參與項目融資。還應積極發揮“一帶一路”專項貸款、絲路基金、各類專項投資基金的作用，發展絲路主題債券等，提供復合型融資方式。

2.防范債務風險

在項目融資過程中應遵守聯合國大會在債務可持續性方面的相關規定，避免對象國背負債務負擔。為此，項目經濟合理性評估是防范債務風險的重要前提。對象國主觀需求與客觀合理性往往存在一定差異，在人口密度只有1～2人/平方公里的國家或地區建設高水平的交通運輸項目缺少經濟合理性，超越對象國經濟發展階段的交通設施項目不僅難以發揮作用，反而加重對象國的經濟負擔，不利于其經濟可持續發展。例如在我國，據專家測算，貴陽至昆明段時速150～200公里的鐵路與時速300公里高鐵相比，時間差為4小時與6小時，但線路單位投資大約相差70%～80%（3億與5～6億元人民幣的差距）2，孰優孰劣需要綜合平衡再做決策。在項目的經濟評估階段進行科學決策可大大降低債務風險。在“一帶一路”項目建設過程中也需避免出現類似情況。

3.發展綠色金融

為了實現共建“一帶一路”的可持續發展，將推動綠色基礎設施建設、綠色投資、綠色金融，制定《“一帶一路”綠色投資原則》。

（三）在經貿合作領域推進貿易投資便利化與自由化規則

《公報》指出，按照世貿組織《貿易便利化協定》推進通關便利化，在邊境清關、海關互助、信息共享、精簡海關和過境手續等方面增進合作。

1.以通關便利化提升互聯互通水平

各國應依據世貿組織《貿易便利化協定》積極簽署合作協議，將過境安排與基礎設施項目聯通共同推進，軟硬并重，實現全方位、復合型的基礎設施互聯互通。在遵守國際法和各國法律的前提下加強多式聯運，提升互聯互通水平。便利化水平是實現“軟聯通”的重要制度性保障。根據世界經濟論壇發布的《The Global Enabling Trade Report 2016》，在全球貿易促進指數排名中（反映各國貿易便利化水平指數，包含各國市場開放水平、跨境貿易成本、交通基礎設施狀況及服務水平、通訊設施與服務水平以及營商環境等指標的綜合評估），各國的便利化水平呈現天壤之別。表1顯示，在全球136個國家排名中部分亞洲與歐洲國家有位居前10位的高便利化水平國家，也有位于后20位的低便利化水平國家，而位于聯通亞歐大陸中心位置的中亞國家普遍便利化水平不高，成為制約亞歐互聯互通的短板，因而大力提升各國貿易便利化水平是實現互聯互通的重要任務。

2.以貿易自由化和便利化擴大合作規模

《公報》還指出，加強動植物衛生檢疫合作促進農產品貿易與投資。在遵守各國法律法規的基礎上采取開放、透明和非歧視的公共采購程序擴大合作。企業按照普遍接受的國際規則標準開展項目建設、運營、采購、招投標等活動。各國企業在遵從相關規則基礎上加強價值鏈、產業鏈、供應鏈合作，促進商品、資金、技術、人員流通，為經濟增長提供強勁動力和廣闊空間。

三、完善“一帶一路”制度與機制建設

5年來，共建“一帶一路”項目合作取得了一系列可視性早期收獲，但制度與機制建設亟待加強，以便為長遠合作提供必要保障。

（一）堅持按照市場化原則推進合作

《公報》明確強調：“堅持結果導向和增長導向，遵守市場規則及各國法律”，突出了企業的主體作用，鼓勵各國的大中小企業參與合作。此前推動的“政府主導、企業主體”合作模式為市場化原則所替代更符合國際合作實踐，也將使共建“一帶一路”形成可持續發展的內在驅動力。此次論壇上中外知名企業家共800多人對接洽談并簽署總金額640多億美元的合作協議，已顯示出這一原則的重要性。

（二）加強營商環境建設

《公報》指出：“尊重開放、透明、包容和公平營商環境，鼓勵各方為促進投資和創造新商業機會營造有利和可預測的環境”，以此為企業之間的合作創造穩定的外部條件。中國自由貿易試驗區的經驗已成為良好示范。

1.加強知識產權保護以鼓勵創新領域合作

本屆高峰論壇發布了《關于進一步推進“一帶一路”國家知識產權務實合作的聯合聲明》，大力加強知識產權保護，推動共同探索新技術、新業態、新模式，探尋新的增長動能和發展路徑，建設數字絲綢之路、創新絲綢之路。

2.為企業提供積極有效的法律服務

在“一帶一路”國際合作中企業應遵循對象國法律和相關國際規則，但是產生商業糾紛與爭議也是不可避免的，為此《公報》特別強調，在共建“一帶一路”過程中開展法務合作，積極為工商界提供爭端解決服務和法律援助。

3.加強反腐敗合作

積極落實《廉潔絲綢之路北京倡議》，堅持一切合作都在陽光下運作，共同以零容忍態度打擊腐敗。推動企業在項目建設、運營、采購、招投標等環節按照普遍接受的國際規則標準進行。

（三）構建“一帶一路”新型國際合作機制

1.推進第三方合作

在符合各國法律法規的前提下鼓勵開展第三方市場合作、三方合作及政府和社會資本合作。目前發達經濟體普遍采用PPP模式進行大型基礎設施項目建設，頒布了PPP立法和相關監管制度，制定了爭端解決和風險防范機制。相比較而言，處于不同經濟發展階段的廣大發展中國家缺少相關制度，有些國家甚至缺少PPP立法。即使某些國家設立了相關法律制度，但各國的法律規定也不盡一致，執行方式相差甚遠。未來通過第三方市場合作或者三方合作可以相互融合的方式探尋更具兼容性的合作路徑，即尋求基于規則、更適合發展中國家特點的不同類型合作方式，為共建“一帶一路”開辟新路徑。

2.創建“一帶一路”國際合作機制

本屆高峰論壇搭建了地方及工商界對接新平臺，即企業家大會和地方合作平臺，還在中歐班列、港口、金融、海關、會計、稅收、能源、環保、文化、智庫、媒體等領域發起成立20多個“一帶一路”多邊對話合作平臺，包括共建“一帶一路”稅收征管合作機制，推廣“經認證的經營者”國際互認合作，制定了《“一帶一路”融資指導原則》，發布了《“一帶一路”債務可持續性分析框架》，為共建“一帶一路”融資合作提供指南。此外，建立了中歐班列運輸聯合工作組，“海上絲綢之路”港口合作機制，設立“一帶一路”綠色發展國際聯盟、國際科學組織聯盟，“一帶一路”國際智庫合作委員會，啟動共建“一帶一路”生態環保大數據服務平臺，實施綠色絲路使者計劃，“一帶一路”應對氣候變化南南合作計劃等。就此以高峰論壇為引領、各領域多雙邊合作為支撐的“一帶一路”國際合作架構基本建成。

2017～2019年期間，中國舉辦兩屆“一帶一路”國際合作高峰論壇，參與國由共商合作原則與方向提升到共商合作理念、明確發展目標，構建合作機制與規則，助推“一帶一路”合作不斷深化，進入高質量、可持續發展的新階段。

劉華芹 商務部國際貿易經濟合作研究院歐洲與歐亞研究所所長、研究員、經濟學博士。2014年國家社科基金重大項目“絲綢之路經濟帶建設與中國對外開放戰略研究”首席專家。國務院發展研究中心歐亞研究所特聘研究員，中國國際問題基金會特聘研究員，“中俄戰略協作智庫”常務理事，2018年享受國務院特殊津貼專家。

主要研究方向：絲綢之路經濟帶建設與中國對外開放戰略研究；俄羅斯及獨聯體國家經濟；中國與俄羅斯、中亞及獨聯體國家雙邊經貿合作關系；上海合作組織區域經濟合作