信息化環境下高校預算管理內部控制設計

張立陽

【摘要】預算作為高校經濟活動的約束條件，是其他各項工作的起點，在高校整個內部控制體系中發揮著舉足輕重的作用。本文通過分析當前高校預算管理內部控制普遍存在的問題，提出了如何依托信息化技術，從預算控制環境、預算編制、預算執行、預算績效等四個方面對高校預算內部控制進行優化的方案。以期為高校的預算管理內部控制信息化建設提供一定的理論參考。

【關鍵詞】信息化；預算管理；內部控制

【中圖分類號】F299

預算是高校事業發展規劃的起點，通過對經濟活動過程的約束，從根本上確保高校內部控制目標的實現，因此，“以預算為主線，資金管控為核心”成為了當前高校內部控制建設的核心理念。

教育部印發的《教育信息化2.0行動計劃》中明確要求，要提高教育管理信息化水平，全面提升教育管理信息化支撐教育業務管理、政務服務、教學管理等工作的能力，助力教育教學、管理和服務的改革發展。在此背景下，如何利用信息化來優化高校預算管理的內部控制，顯得迫在眉睫。

一、信息化與內部控制的關系

莫里斯（John J.Morris，2011）的研究數據表明，信息化程度的高低對內部控制的實施效果有明顯影響，信息化程度高的企業，內部控制風險點相對較少。王建萍（2011）認為，信息化可以融入到內部控制制度的建設中，使其作為內部控制不可缺少的部分，發揮內部控制中信息化的作用，促進信息化下內部控制的完善程度。《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》中也要求，高校應運用現代信息技術手段，將經濟活動的主要流程、關鍵環節嵌入學校管理信息系統，減少或消除人為操縱因素，實現對經濟業務和與經濟業務相關事項的風險進行更有效控制。由此可見，隨著信息化的發展，內部控制的建設已不能不考慮信息化對其的影響，信息化為內部控制的有效實施提供了新的手段和方法，影響著內部控制活動的各方面。

二、高校預算管理內部控制存在的問題

（一）預算控制環境較差

目前，多數高校的預算管理體系按照直線職能組織設計的思路進行，即三層逐級控制的科層模式。第一層次是校黨委會、校長辦公會、財經工作領導小組等議事決策機構，預算草案經財經工作領導小組討論，校長辦公會審議后提交黨委會審定。第二層次是財務處，負責組織和指導職能部門和院系編制預算，并形成預算草案提交財經工作領導小組討論。第三層次是職能部門和院系等基層預算部門，負責編制和執行本部門預算。

實現資源科學合理配置的前提條件是掌握充分的信息量，在這種預算管理體系下，各項資源的配置權集中于校級領導層，基層預算部門只有資源使用權。常言道：“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”，真正掌握信息最準確最充分的是第三層次的基層預算部門，但資源配置的決策卻是由第一層次的校級領導們作出，這就形成了信息量的需求者和擁有者之間的矛盾，最終造成預算內部控制的效率低下。

（二）預算編制準確性和科學性較差

預算編制方法單一，各二級學院及職能部門由于缺乏決策數據信息，往往采取增量預算法，即以上年數據為基礎，按照收支預算數=基期收支執行數×（1+增長比例）的原則，提出下一年度的預算方案，財務部門匯總所有預算信息后，以當年總體收支平衡為目標，再對各業務部門預算進行適當修正。這種預算編制方法的優點是效率高，但準確性和科學性差。主要表現在增量預算忽略了學校事業發展是一個動態調整的過程，每一年度的中心工作和重點工作任務均會有所不同，預算作為資源配置的工具，恰恰在這方面沒有很好地體現，造成了財權與事權的偏離，影響重點工作的完成和資金使用的效益。

（三）預算執行和控制效果較差

高校的預算執行和控制普遍存在效果欠佳、約束軟化等現象。具體表現為：一是預算調整頻繁、隨意性大，調整程序不合理，追加調整審批的額度、重要性等界定標準不明確，導致預算控制失去嚴肅性和約束力。二是預算執行過程中沒有嚴格按照批復的預算額度安排各項支出，導致預算執行與批復的預算指標出現較大偏差。這是因為部分高校的校內預算一般根據具體的業務性質和項目名稱下達，沒有再進一步細化到政府經濟分類科目。如“學生活動經費”、“實習經費”、“課程建設經費”等，至于“課程建設經費”中有多少用于 “印刷費”、“差旅費”、“培訓費”等經濟分類科目，則沒有再進一步細化。隨著政府集中支付制度和政府支出經濟分類科目的改革，國庫集中支付系統已嚴格按照批復的部門預算經濟分類科目進行額度控制，而高校的校內預算卻沒有相應按照經濟分類科目進行預算控制，無形中形成了“預算兩張皮”情況，使得預算指標在下達之初即存在不可執行性的矛盾。之所以產生陷入這樣的困境，這一方面可能是受限于部分預算管理系統功能上的缺陷，也有可能是高校在預算控制上存在慣性思維，缺乏預算精細化管理的意識。三是預算執行沒有及時分析反饋，導致預算執行進度與序時進度差異較大，削弱了預算執行控制的效果。

（四）預算績效管理未落實

預算績效管理作為內部控制的一種手段，需要將績效管理的思維融入預算的規劃、編制、執行、評價、公開和結果應用等全過程。但是，目前多數高校的全流程預算績效體系不完善，績效管理基礎工作有待規范。主要表現在績效評價指標不科學，針對性差，與實際支出項目較難匹配。預算績效評價方法較為單一，主要采取目標分析、效益分析等方法，這些方法受主觀因素影響較大，最終造成評價結果缺乏客觀性。由于缺少信息化及大數據支撐，難以做到預算績效的量化評價，導致績效評價結果質量不高。

三、信息化環境下預算管理內部控制設計

（一）預算控制環境優化

通過搭建一個共享的、開放的、集成的信息化平臺可以讓直線職能式預算管理體系所帶來的信息不對稱，得到有效改善。平臺的設計要能夠同時滿足預算體系中不同層次人員對信息的需求，尤其是資源配置決策的需要。

信息化平臺產生和存儲的預算有關信息應該具備全面性、及時性和前瞻性。全面性要求該平臺不能僅僅局限于財務系統中產生的數據，還應該覆蓋資產管理、招生管理、學生管理、人事師資管理、教務管理等系統中有關人、財、物方面的所有數據，因為諸如資產存量、招生計劃人數、在校生人數、人事師資數量及結構、教學計劃安排等基礎性數據是進行預算分配安排的重要決策依據之一。及時性要求平臺產生的業務信息能夠第一時間傳遞給預算管理的各個業務層面，從決策層到執行層，因此，平臺生成信息必須符合適時性、合拍性、準確性、應急性和系統性等要求。前瞻性要求平臺產生的信息必須具備預期性、儲備性、融入性和銜接性，能為決策層發揮整體決策效益。

通過這樣的信息化平臺搭建，高校的預算管理體系趨于扁平化，決策層所需要的信息可以隨時獲取，并且可以親自獲取，提高了信息傳遞的效率并降低了信息失真的情況，使得資源配置的決策可以更加準確而有效。

（二）預算編制控制優化

要改變簡單基于上年數據的增量調整預算方法，一方面需要充分的支撐預算編制的數據信息，另一方面需要基于大數據建立的各類科學的預算定額標準和收支預測模型。將預算編制全過程納入統一的信息化平臺，對各類數據進行集成和處理，可以實現更為科學合理的零基預算。該平臺讓業務部門在編制預算時，能否方便直觀的獲取學校層面的多維度數據，不僅是以往年度預算執行信息，還包括資產配置、教學計劃、學生情況、師資結構等非財務信息。各部門可以利用平臺自身的分析預測模型及定額標準生成基本支出預算，項目預算則可以依據學校中長期規劃和年度工作計劃中的大數據，從滾動項目庫遴選生成。在此基礎上，考慮到各業務部門的職能和發展需求差異，可以在模型計算分析的基本支出和項目支出預算基礎上進行修正，從而制訂出更加靈活和個性化的預算方案。

（三）預算執行控制優化

在信息化環境下，通過建立預算執行控制系統能夠實現對高校經濟活動的全方位監控，必須具備預算控制、預算調整、預算分析反饋等主要功能模塊。

預算控制模塊通過對控制規則的定義，一方面可以同時對不同口徑的預算指標執行進行額度控制，另一方面可以通過提前設置風險預警級別，根據反饋的風險等級自動選擇進入下一步的預警措施。例如，高校通常要對不同的業務專項或科研項目進行預算額度控制，同時還需要對不同的項目按照具體的政府經濟分類科目進行額度控制。當業務經辦人員通過預算管理系統填寫“費用報銷申請單”時，一旦填寫金額，就會立即同時觸發項目額度和經濟分類科目額度控制規則。如果該項報銷金額超過項目預算限額，則可能提示為高風險預警級別，開支被拒絕；如果金額未超項目預算限額，但超過經濟分類科目限額，則風險預警級別可能提示為“中等”，可以在項目預算總金額內進行經濟科目之間的額度調整；如果金額既沒有超過項目限額，也沒有超過經濟分類限額，則不會觸發預警。

預算調整模塊能識別判斷發起的預算調整的合理性，對嚴重偏離預算指標不合理的調整申請，予以拒絕并反饋建議，對于合理的預算調整，按照預設的調整審批權限進行控制。

預算分析反饋模塊通過跟蹤分析預算執行情況，并與下達的預算指標進行比較，分析差異原因，如有異常，可自動向有關人員預警。預算分析模板還可以根據不同的信息使用者，自定義分析指標、分析維度以及分析圖表。分析指標至少應包括預算數、執行數、調整數、執行進度等。分析維度至少應包括部門、項目、科目、時間、金額單位等。因此，預算分析功能主要包括數據查詢、差異分析和預算分析表。

（四）預算績效控制優化

在信息化環境下，通過建立包括預算規劃、編制、執行、評價、公開和結果應用等環節的全過程預算績效信息管理系統，將績效控制的思維貫穿于整個預算管理過程，才能形成以績效目標管理為導向的預算管理機制。

該系統至少應具備績效的目標管理、運行監控、評價實施、結果反饋等模塊，各模塊能通過統一的績效信息數據庫，相互作用，相互配合。

績效信息數據庫是各模塊實現正常運轉的前提，是整個預算績效系統的基礎，它必須是一個包含了績效評價指標、績效評價資料、績效評價檔案和專家庫在內的信息數據庫，能夠對相關數據進行整合并共享。

績效目標管理模塊應具備績效目標的申報和審核功能。業務部門根據預算項目具體情況，選擇申報相應的績效目標，并提交給財務部門或項目歸口管理部門進行審核。

績效運行監控模塊在績效目標實現過程中，能否實時采集績效運行信息，并進行相應的加工處理，核實獲取數據的可靠性并加以分析。如系統自動判斷績效計劃執行是否良好，預算支出是否合理，環境變化對計劃的影響程度等。

績效評價模塊在信息技術支撐下，可以綜合運用數學模型、博弈和模擬、操作分析和經濟計量等數學方法進行績效評價。

結果反饋模塊能實現將績效評價結果及時向被評價部門反饋，反饋的評價結果通過歸納、分析后，能夠為以后年度的預算安排提供重要依據。同時，績效評價結果須在一定范圍內公開，并接受監督。

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