地市級煙草專賣局（公司）紀檢監察機構執紀監督與執紀審查職責分離的思考

羅明科

（云南省普洱市煙草專賣局（公司），云南普洱 665000）

1 現狀分析

A市局（公司）共紀檢監察員31人，只占職工總數3.7%，紀檢監察人員配備數量不足、結構不優、職責職能不匹配，存在不敢、不勤、不善監督，監督效應遞減現象，四大“結構性失衡”問題引起的執紀監督質量亟待解決。

1.1 監督機制的結構性失衡

主要體現在缺乏監督合力，監督主體權威不足，監督權動力不足。

（1）同級監督不力。同級部門之間監督弱化，基層紀檢監察勇于擔當、大膽監督的勇氣不夠，存在怕傷和氣、影響團結、影響工作。同時，監督盲點較多，領導班子同級之間分工不同，工作開展情況溝通不夠，導致信息不對稱而形成不能有效監督現象。

（2）下級不敢監督問題仍存在。同級監督薄弱，被動發現，存在“邁過鍋臺上炕”或“事后諸葛亮”現象。甚至，對有些違規違紀事項紀檢監察員還參與其中，嚴重制約了紀檢監察對基層工作再監督作用的發揮。

1.2 職能定位的結構性失衡

部分基層紀檢監察部門存在配合式監督、參與式監督，養成了被動履職惰性；部分基層紀檢監察部門“三轉”不徹底，上轉下不轉、內轉外不轉、明轉暗不轉現象。

（1）上級監督不到位。受地域影響及時空限制，市局（公司）紀檢監察部門不能經常性進行全范圍監督，對基層領導班子，特別是“一把手”行使權力的情況掌握不全面、不及時，難以做到及時有效監督。

（2）監督方法不多。只“浮于表面”，不善監督，不善于抓要害，精力用于日常工作紀律督察及看得見的“表面化”檢查。缺乏主動發現問題、敏銳洞察分析問題的能力，不善于甚至不會挖掘案源，缺乏開拓創新能力，對出現的新情況，新問題不能綜合分析判斷，影響了對基層監督工作的發展。

1.3 組織體系的結構性失衡

行業“垂直管理、專賣專營”體制影響，與地方紀檢監察機關“各拉各的車”，導致紀檢監察工作程序、標準不一。

（1）專業素質能力欠缺。辦案經驗不足，實踐經驗欠缺；主動發現問題能力不足，問題線索主要依靠上級交辦或其他業務監督部門移交；部分基層單位執紀審查質量不高，事實表述不清晰，證據材料不齊全，文書格式不規范，增加風險成本。

（2）查審無法完全分離。根據規定，基層紀委立案審查需追究黨紀責任的案件，必須進行審核處理，審查與審理分開，審查人員不得參與審理。目前，由于A市局（公司）紀檢監察員較少，對案件的查處，往往調查是這些人，審理也是這些人，查審無法分離。

（3）信息化水平較低。主要體現在上級部門無法及時掌握下級部門工作開展情況，工作日志無法及時通過系統“一目了然”，問題線索處置無法及時跟蹤；督責缺乏信息支撐，無法實現實時、有效監督。

2 對策與措施

通過組織和制度創新，探索與實踐執紀監督與執紀審查職責相對分離又相互協作，可以有效解決如下問題：

（1）解決監督乏力問題。通過職責分離，縣級單位精力放在監督執紀層面，按照要求或完成時限，適時開展監督檢查，轉變工作作風，推進工作落實，確保政令暢通。

（2）解決監督抓手問題。針對紀檢監察機關“三轉”后如何履行監督職能的難題，依托職責分離，有所側重區別，市縣兩級聯動，使日常監督工作有實實在在的載體和抓手，監督執紀問責工作具體化，有效破解“抓手不抓”的問題。

（3）解決監督力量問題。針對監督力量不足的問題，通過協作，有效調動和整合區域內紀檢監察力量，真正落實敢于監督、勤于監督、善于監督，形成監督合力。

（4）解決監督實效問題。通過職責分離，市級交辦督辦、分析研判和追責問責，縣級前端監督、一線監督，進一步拓展監督的空間，豐富監督的內涵，做到有方向、有途徑、有痕跡、有結果，使監督更加有的放矢，提升監督的效果。

鑒于此，筆者認為可從以下方面著手，探索探索與實踐執紀監督與執紀審查職責相對分離又相互協作，提升日常監督的能力和強度，提高執紀審查質量，最終使監督執紀問責更有底氣、更有硬氣、更有權威。

2.1 機制創新，激發監督活力

針對力量發散、重點區域監督執紀效果不明顯、戰線長問題，消除行政區域壁壘，建立跨區域監督，資源優化整合，收縮監督半徑，提高監督效能。

（1）片區式派駐管理，收縮監督半徑。實行片區式派駐管理模式，根據地域相鄰、職能相近、優勢互補、增強合力原則，綜合考慮業務關聯、行政區域相聯、縣域經濟發展相似度、空間度，成立2-3個面向基層單位工作的紀檢監察派駐辦公室。將全市分為兩個層級，執紀監督與執紀審查職責分離，紀檢監察派駐辦公室重點放在執紀監督方面，A市局（公司）紀檢監察部門工作重點放在執紀審查方面。

（2）接轉組織關系，強化監督主體獨立性和權威性。派駐辦公室人員實行派駐，進一步實現全面從嚴治黨向基層延伸。其組織、人事關系隸屬上級，直接對派出單位負責，增強工作獨立性和權威性，解決基層紀檢監察缺乏獨立性，“不敢監督”的問題，強化對縣局（分公司）的執紀監督。

（3）加快“三轉”，不空轉虛轉。派駐辦公室不再承擔駐在單位行主體責任相關的日常工作，重心轉到監督職責和提升紀律監督實效。對“三轉”不徹底，約談其單位負責人，并進行通報，確保“三轉”不空轉、虛轉。

（4）定期報告，倒逼履責。拉長耳朵、瞪大眼睛，發現問題、及時報告處置；不認真履行監督職責，對該發現的問題沒有發現，發現問題不處理、不報告的，嚴肅追究責任。

2.2 破除監督盲點，增強監督針對性和實效性

執紀監督與執紀審查職責分離后，只有監督有效，監督到位，才能真正做到抓早抓小。派駐辦公室緊緊咬住“派駐監督是上級監督而不是同級監督”這個定位，挺紀在前，強監督，當好“八府巡按”、“欽差大臣”，突出問題導向、紀律導向和實效導向，立足于監督的再監督、檢查的再檢查，切實履行好“前哨”之責，精準發力，緊盯黨內政治生活，凈化政治生態，堅持懲前毖后、治病救人方針，巡邏觀察、施肥除草，“咬耳扯袖、紅臉出汗”，通過層層傳導壓力，使實踐監督執紀“四種形態”第一種形態成常態，最終讓管黨治黨責任落實到位。

（1）治“未病”，靠前指揮。切實把全面從嚴治黨的壓力傳遞到“最后一公里”及生產經營神經末梢，派駐辦公室主要履行執紀監督職責，不再從事執紀審查，核心職責是把握所“駐”單位政治生態情況，重點工作是監督其全面落實從嚴治黨主體責任，推動體制機制建設，扎緊制度籠子，實現標本兼治。

（2）巡邏觀察，修枝除草。緊扣“三轉”重點任務，“檢查的再檢查、監督的再監督”，緊盯關鍵人、關鍵事、關鍵問題，重點圍繞“兩個責任”落實情況，針對權力運行、制度執行、工作作風、責任落實、貫徹落實中央八項規定精神、黨內法規情況等方面納入監督檢查范圍，對其問題延伸監督，查找全面從嚴治黨方面存在的問題，及時向駐在單位發出督促落實主體責任的建議書、督辦通知,并跟蹤監督整改。對監督中發現的違規違紀問題線索要及時移交上級。

（3）突出監管重點，聚焦關鍵節點。采取跟蹤監督駐在單位領導班子職責范圍內的主體責任落實、跟蹤監督生產投入補貼等重點領域、跟蹤監督選人用人、領導干部個人事項報告、審計整改等重點環節、深挖隱身“四風”問題的措施，切實履行監督責任，有效發揮“派”的權威、“駐”的優勢。

（4）抓早抓小，監督執紀常態化。將工作重點向紀嚴于法、紀在法前方向轉變，在運用監督執紀“四種形態”第一種形態上下功夫，發現的苗頭性、輕微性問題要及時出手，小錯提醒，咬耳扯袖，紅臉出汗正“歪樹”，用紀律紅線拉其回歸正位，找回初心。

（5）實行報告制度，動態掌握廉情。每月向A市局（公司）紀委報告報告工作情況和駐在單位黨風廉政建設情況，切實把監督責任傳導到位，提高監督檢查的制度化、規范化水平。

2.3 規范程序鏈條，提升執紀審查水平

（1）精準“對標”，規范問題線索處置。把好監督執紀工作的源頭，規范問題線索管理和處置，通過“挖好、管好、用好”問題線索，為紀律審查提供源頭活水。嚴格執行《監督執紀工作規則（試行）》，加強對各個環節的監督制約，實現對問題線索的有效管控。1）問題線索上報。嚴格按照《監督執紀工作規則（試行）》問題線索處置“集中管理、動態更新、定期匯總核對”的要求，派駐辦公室將監督發現的問題線索上報市級紀檢監察機構。2）集體研判。建立問題線索集體分析研判機制，根據線索來源、可審查性和價值大小等因素，對問題線索進行集體排查和評估研判，共同研究處置意見。3）分類處置。嚴格依照“談話函詢、初步核實、暫存待查、予以了結”四類標準和方式，對問題線索分類處置。

（2）“互聯網+智慧紀檢監察系統”，精準執紀審查。建議優化紀檢監察平臺問題線索功能模塊，固化和標準化案件處理程序，實行網上受理、網上審核、網上監督，重點對線索處置、流轉的每個環節，利用信息化，采用相關技術手段，實現動態跟蹤，實時監督；對處分決定執行情況（處分決定宣布、送達、職務薪酬變動等執行細節）實施監督檢查，運用信息平臺全程監控，推動各環節的規范標準執行與落實，有效避免紀律審查業務水平不高、辦案程序不規范、案卷證據材料不齊全等問題。

（3）適當授權、直接或指定執紀審查。屬于監督執紀“第一種形態”的問題線索，按照一事一授權或一案一授權，可以授權問題線索發生所在地派駐工作室，代表市局（公司）紀委履行職責，在充分授權下進行執紀審查，激發潛能大膽開展監督執紀問責。屬于監督執紀“第二、三、四種形態”的問題線索，由市局（公司）直接或指定有關派駐辦公室進行執紀審查。

（4）推行“協審”制度，提升紀律審查質量。各單位對案件調查核實后，提出初步定性量紀意見、未作出處分決定前，由上級紀檢監察部門協助基層單位進行審理，提出審理意見，再返回原單位按程序審批。有利于上級紀檢監察部門對下級紀檢監察部門的監督指導，提高案件質量，避免風險。

2.4 完善查審分離，突出紀律特色

全面從嚴治黨、依規治黨，要求紀檢監察機關切實保障案件質量，執紀審理作為審查處理案件的最后環節，必須把案件質量作為執紀審理工作的核心價值和生命線，審理工作應當嚴格依規依紀，提出紀律處理或者紀律處分的意見，做到事實清楚、證據確鑿、定性準確、處理恰當、手續完備、程序合規。同時，審理環節嚴防出現執紀畸輕畸重的傾向，按照“四種形態”要求，掌握好“治未病”、“正歪樹”、“治病樹”、“拔爛樹”的關系。

（1）成立案件審理組。盤活人力資源，A市局（公司）紀檢監察機構實施派駐改革后，對于縣局（分公司）調配出來的人員由市局（公司）統籌使用，及時吸納到案件審理組，履行紀律處分案件的審理和復核職責，對黨組織和黨員違反黨紀、依照規定應當給予紀律處理或者處分的案件和復議復查案件進行審核處理。審查與審理分離，審查人員不得參與審理。

（2）發揮好“終端”對“前端”工作轉型的倒逼、引導和推動作用。轉變審理方式，改進審理報告，以其轉型來推動、倒逼紀律審查方式轉型。

（3）加強溝通協調。案件審理組注重與執紀審查人員的溝通協調，掌握了解被審查人及案件全貌、單位政治生態，便于對案件的整體把握，對有爭議的問題，要采取靈活多樣的方式加強溝通研究，互相協調配合，形成保障執紀審查質量的合力。

（4）實行“縣案市審”。統一實行由審理小組對基層單位的案件進行審核把關，審理小組按照“事實清楚、證據確鑿、定性準確、處理恰當、手續完備、程序合規”二十四字要求進行認真的審核，發現有問題或不足之處，及時進行指導，提出改進意見，并提出恰當的處理意見。既解決了案件處理不平衡問題又解決了案件質量問題。

（5）案卷由市級統一保管。有效地避免基層單位案件材料保存凌亂，或因人員變動或保管設施不落實而丟失案卷的現象，既解決了案卷保管不善問題也有效地促進檔案管理的標準化和規范化。

2.5 創新動態監督，實施有效監管

（1）網絡動態監督。加強對紀檢監察干部的監管，擴展紀檢監察平臺功能，建議研發紀檢監察干部動態監督模塊，加強對紀檢監察干部的監督管理，防止“燈下黑”以外，加強紀檢監察干部履職情況進行監督，對“為官不為”問題不斷探索，形成“網絡動態監督”。

（2）建立“八小時之外”監督報告制度。紀檢監察干部每隔兩個月向所在單位、上級紀檢監察部門報告一次身體狀況、生活壓力狀況、業余生活情況、社會交往情況、家庭生活情況，違反道德、紀律傾向和家庭重要事項等。以便單位、上級紀檢監察部門及時掌握紀檢監察人員的生活圈、朋友圈、社交圈、娛樂圈和遵守社會公序良俗等情況，防止和糾正紀檢監察干部在業余時間發生有可能影響公正履職，有悖于道德和有損形象的行為，及時扯袖提醒，防患于未然。

總之，探索執紀監督與執紀審查職責分離有利于完善企業內部監督制約機制，增強執紀監督工作的針對性、有效性，提升紀檢監察部門執紀審查專業化水平。

探索既是挑戰也是改革需要，勇于探索，大膽創新，進一步找準定位，聚焦監督、審查工作重點，不斷提升監督執紀問責工作水平。