國家經濟安全與安全例外條款的運用
——以“美國232調查”為視角

紀寧寧

（華東政法大學，上海 200042）

1 問題的緣起

作為中美貿易戰的一部分，美國232調查亦來勢洶洶。自2017年4月19日起，美國商務部根據1962年《貿易擴展法》第232節，自主發起進口鋼鐵對國家安全影響的調查，并于2018年1月11日發布《進口鋼鐵國家安全影響報告》。隨后不久，總統特朗普簽發了總統文告，對美國進口的鋼鐵產品加征25%的關稅。中國作為受害國，要求與美國磋商，并向WTO爭端解決機構起訴。然而美國卻主張本次232措施的依據是WTO國家安全例外條款?？v觀《進口鋼鐵國家安全影響報告》全文，筆者發現美國所謂的保護“國家安全”，實為保護“國家經濟安全”（產業安全）。美國單方面將“國家經濟安全”納入GATT第21條安全例外條款的適用范圍之內。該做法雖并非WTO實踐中的首例，但是美國作為世界貿易組織的重要成員，該行為將對GATT第21條“安全例外”條款的適用范圍產生重大影響。“國家安全”范圍十分廣泛，缺乏統一界定，極易造成濫用。如果各國仿效美國做法，將對國際貿易秩序造成嚴重影響。因此，本文試圖分析美國232措施所保護的“國家安全”（實為“國家經濟安全”）是否構成WTO安全例外條款中的“國家安全”。換言之，一國以保護國家經濟安全為目的而采取的管控措施是否可以適用WTO安全例外條款進行免責。

2 美國對“國家安全”的理解

美國以進口鋼鐵威脅國家安全為由，對進口鋼鐵加征關稅，并提出這符合GATT第21條安全例外條款。由于國家安全的政治性及敏感性，GATT第21條一直被視為WTO中的“君子協定”。在WTO的實踐中，鮮有國家運用該條款進行抗辯，然而美國卻打破了這一傳統，并對“國家安全”的范圍作出自己的解釋，其中包括“國家經濟安全”。本文擬從2018年美國《進口鋼鐵國家安全影響報告》以及2017年《美國國家安全戰略》兩個文件中，深入分析美國是如何對“國家安全”進行解釋的，這對于從國家層面判斷“國家經濟安全”是否屬于“國家安全”的范疇，十分有必要。

2.1 《進口鋼鐵國家安全影響報告》

在本次232調查中，美國商務部要考慮的幾個關鍵因素包括：（1）預期國防要求所需的國內生產；（2）滿足預期國防要求的國內產能；（3）現有和預計可用的人力資源、產品、原材料、鋼鐵生產設備，其他對國家安全重要的供應和服務；（4）滿足國防要求的鋼鐵行業增長要求以及確保此類增長的要求，如投資和研發；（5）進口競爭對任何與國家安全相關的國內產業經濟利益的影響；（6）進口替代導致的技能或投資流失、大量失業和政府收入減少；（7）削弱美國經濟的任何相關因素。從這幾個考慮因素以及該報告的論證思路中，筆者得出以下結論：

1）因為鋼鐵是國防建設所必需的，所以必須保證鋼鐵的國內產能能夠滿足本國的國防建設之需，而現在進口鋼鐵導致美國國內產能下降，國內鋼鐵產能不足以滿足本國國防建設之需，因而威脅到美國國家安全。

2）退一步講，該考慮因素中存在兜底條款。該兜底條款意味著即使鋼鐵與國防無關，但是只要進口鋼鐵削弱了美國經濟，則亦屬于威脅國家安全。這是基于美國將“國家安全”進行了擴大解釋而得出的結論。在《進口鋼鐵國家安全影響報告》中，美國商務部將“基本國家安全利益”擴大解釋為“對經濟和政府的最低限度運作具有至關重要作用的特定行業的一般安全和福祉”或“美國維持國內生產能力以提供必要物資來維護國家安全的能力”。美國商務部認為經濟與國家安全具有十分緊密的聯系。在此基礎上，美國商務部提出全球鋼鐵產能尤其是中國鋼鐵產能的過剩，將導致美國的國內鋼鐵產業份額加劇下滑、工廠關閉以及工人失業等，這將“削弱美國國內經濟”，對美國國家安全造成損害。

《進口鋼鐵國家安全影響報告》之所以將上述幾個因素作為是否損害美國國家安全的判斷標準，是因為美國商務部認可國家經濟安全（產業安全）就是國家安全，而進口鋼鐵會影響美國國內鋼鐵產業的發展，故而會對國家安全造成威脅。顯然，在該報告中，美國把“國家經濟安全”納入“國家安全”的范疇之內。

2.2 《美國國家安全戰略》

在2017年12月18日，特朗普總統發布了《美國國家安全戰略》。在該報告開篇，特朗普總統就首先提到了復興美國經濟，并且將經濟與軍事、主權相并列。他多次提到了不公平的貿易實踐損害了美國經濟、要重建公平互惠的貿易伙伴關系等。報告第二部分明確提出美國之所以能夠維持世界上最強大的軍隊來保護國家，正是因為經濟的發展，經濟繁榮是國家的支柱。通過對經濟安全的大篇幅闡述，該報告認為，經濟安全與軍事、政治安全是同等重要的，正如特朗普所言，“經濟安全就是國家安全”。因而在《美國國家安全戰略》中，美國將“國家經濟安全”包括在“國家安全”內。

2.3 小結

從美國多個官方文件所表達的態度來看，很明顯，“國家經濟安全”是美國“國家安全”的重要組成部分。有美國學者提到，“美國安全對強大經濟的依賴是前所未有的，如果沒有一個確保我們經濟強大的戰略，我國在世界上相對的經濟地位以及自衛能力都將陷入危險境地”。換言之，在政治、軍事和經濟這三個關鍵領域當中，經濟安全越來越發揮著基礎作用，與政治安全、軍事安全一同組成國家安全。

當今時代，是經濟全球化的時代。經濟安全對于國家安全的重要性日益凸顯。美國認為經濟安全就是國家安全，確實有正當理由。中國、俄羅斯等許多國家也都紛紛接受“綜合安全”的觀念，認為“經濟安全”是國家“綜合安全”的重要組成部分。但是成員國所強調的“綜合安全”（或“國家安全”）與GATT第21條安全例外條款所免責的“國家安全”是否指同一概念，則有待對該條款作出解釋。

3 GATT第21條“基本國家安全利益”的理解

GATT第21條安全例外條款對“基本國家安全利益”的范圍做出了較為清晰的表述，具體涵蓋了五個方面：國家安全信息、核物質、軍用物品、戰爭及國際緊急情況以及《憲章》義務。安全例外條款第1款涉及“信息”，第3款涉及“憲章義務”，故這兩款規定較為客觀，然而第2款卻對“基本國家安全利益”的判斷添加了很大的主觀色彩，這也是美國能夠運用該條款為本次232調查措施的合法性進行抗辯的癥結所在。WTO安全例外條款中“基本國家安全利益”的范圍，一直以來都非常模糊，而且界定權不確定。筆者試圖從文義解釋、歷史解釋以及善意解釋的角度，并結合WTO以往的實踐對其范圍與界定權進行厘清，從而對“國家安全”是否包括“國家經濟安全”作出判斷。

3.1 歷史解釋

對于條文的解釋，一定要考慮該條文的制定背景。安全例外條款的出臺是在二戰結束后。此時，冷戰一直是國際關系中的主題。因此，人們一直習慣把國家安全的概念界定為國家主權安全和軍事安全，并且認為國家安全的核心是軍事安全，只有軍事安全了，才能有效地謀求和構建其他領域的安全。所以對于各國來說，軍事安全非常重要，其優先于任何其他國家權利與義務。因而在起草過程中，起草者認為“應該對安全予以一定的考慮以應對商業目的”。所以安全例外條款的制定初衷是為了保護國家的軍事安全。換言之，安全例外條款中的“基本國家安全利益”僅指“軍事安全”。

3.2 文義解釋

雖然安全例外條款在制定之初僅給予國家為保護軍事安全而采取措施的豁免權，但是這未免過于狹隘，不能夠適應現在以和平與發展為主題的國際社會。因而對于條文的解釋，仍需要結合條文本身的含義。依據《維也納條約法公約》第31條，“條約應依其用語按其上下文并參照條約之目的及宗旨所具有之通常意義，善意解釋之”，所以按照“基本”一詞的通常意義，其指“絕對不可缺少的或必需的”。另外，通過聯系上下文，專家組與上訴機構在中國稀土案中對GATT第11條第2款（a）項中“其他必需品”進行解釋時，涉及到對“基本”一詞的解釋。在該案中，專家組與上訴機構亦根據文義解釋，得出與上文一致的結論。故“基本國家安全利益”是指對于國家來說絕對不可缺少的利益。

那么哪些利益是屬于“基本國家安全利益”？對于該問題的界定權由誰享有？GATT第21條提出的答案是“任何締約國為保護國家基本安全利益對有關下列事項采取其認為必需采取的任何行動”。根據“其認為”的措辭，筆者得出，界定權確實是屬于各個締約國所有；但是從“有關下列事項”的限定詞來看，締約國在行使界定權時，不得任意使用?！盎緡野踩妗钡姆秶鷳抻谠摋l款所列事項的范圍之內。

美國在本次232調查中，就提出“根據GATT第21條的規定，每一WTO成員擁有對其認為保護其基本安全利益所必要的事項作出自主決定的權利?！币灿袑W者提出“基本安全利益”在總體上是帶有主觀判斷性的，應由國家自行解釋。但是通過對歷史文獻的研究，在1947年7月4日的日內瓦談判中，美國談判代表提出“對于國家安全需要給予一定的自由度，同時認為這確實是一個需要平衡的難題；一方面不能約定過緊，不能限制一些純粹出于安全考慮的國家措施；另一方面不能解釋的過于寬泛，導致一國以安全為借口而實施以商業為目的的措施”。故通過對安全例外條款的文義解釋以及聯系歷史文獻，筆者認為“基本安全利益”的界定權由各個成員國所享有，但同時國家在對“基本安全利益”進行解釋時，不得過寬解釋，濫用該條款。

3.3 善意解釋

援用安全例外條款的成員在界定什么樣的“安全利益”才是“基本國家安全利益”時，應遵守善意和誠信原則。正如GATT理事會主席所說的“成員解釋這些條款時的誠信將是防止濫用的唯一保障”。所以并不是所有的政治的或軍事的目標都能滿足“基本性”的要求。在GATT與WTO的歷史中，以安全例外條款為抗辯理由的案例很少，而且國家盡量避免將國家經濟安全擴展解釋為安全例外。

綜上所述，從安全例外條款的制定目的到條文本身，GATT第21條的安全例外不應包括國家經濟安全例外，經濟安全不屬于GATT第21條中的“基本國家安全利益”。

3.4 實踐解釋——對1975年瑞典鞋案的分析

在1975年11月，瑞典對某些鞋類進行全球進口配額，并宣稱該項措施符合GATT第21條的精神。瑞典的論證邏輯是：本國的國家安全政策中包括經濟防御政策→該政策要求在重要行業確保本國最低生產能力→鞋類進口引起本國國內生產能力的急劇下降→這對瑞典的經濟防御構成嚴重威脅→結論：鞋類進口威脅國家安全。在該案中，瑞典以GATT第21條安全例外條款進行抗辯，認為這種生產能力對于保證在戰時和國際關系緊急情況下提供必需品是不可或缺的，因而進口限制是維持國內行業生產必需的，對于保護國家安全至關重要。但是，在GATT理事會的討論中，其他成員國對瑞典這一措施持懷疑態度。最終，瑞典在1977年停止實施一些產品的配額。

在該案中，即使進口鞋類對瑞典國內鞋類生產帶來沖擊，但是這只能算作是威脅了國家產業安全（或國家經濟安全）。如果是為了保護國家的經濟安全，可以援用WTO的其他例外條款，如保障措施條款。所以瑞典對于國內遭受的損害，可以在WTO下尋找其他救濟途徑，而不是以安全例外條款為借口，實為保護經濟安全。安全例外條款具有謙抑性，它只允許在特定情況下，成員才可以對損害其基本安全利益的另一成員實施貿易限制或制裁。所以在該案中，瑞典的措施并不符合GATT第21條的安全例外。曾有學者提到，“如果一個國家要說，保護制鞋業是出于國家安全需要，因為它們的軍隊在行進中要穿鞋，或者是保護金槍魚行業，因為軍隊進食魚類，還能用什么阻止這樣的國家呢？”

瑞典鞋案是公認的唯一濫用GATT第21條的案例，原因在于其將第21條錯誤地用于救濟產業損害。通過對該案的分析，筆者得出在GATT第21條的司法實踐中，“國家安全”并不包括“國家經濟安全”。安全例外條款不是為了保護國內一些重要行業生產與產品獲得而授予成員的免責權。

目前在多邊貿易的司法裁判實踐中，尚沒有對“安全例外”條款較為完整的司法解釋。雖然成員國對“基本國家安全利益”具有界定權，但是該主觀條件必須受到安全例外條款所規定的客觀條件的限制，例如成員為維護核物資、特定軍用產品貿易和軍用服務貿易等利益而采取措施。它僅僅是對成員面臨實際的政治、國防、領土、境內國民安全和國際和平安全危機情況下提供的救濟，不是對經濟上的危機和困難提供救濟。故“安全例外”條款不能成為國家經濟管控措施的保護殼。

4 國家安全在經濟領域的延伸

國家經濟安全是國家安全在經濟領域的延伸。經濟安全的重要性已在各成員國國內獲得認可。隨著經濟全球化對各國的滲透，世界各國成為了國際經濟多米諾骨牌中的一環。國家利益的關聯性不斷增強，隨之國家之間的軍事斗爭不斷減少，進而轉向經濟合作。由此帶來的國家利益的變化也導致了國家安全觀念的更新，使得國家安全的內容有了明顯的擴展和延伸。其中，經濟安全被大大加強，地位日益突出，甚至比軍事安全更引起各國關注。然而GATT第21條安全例外條款的適用范圍卻不能擴大解釋到保護國家經濟安全，該結論能否繼續適用于全球化不斷深化的實際情況和需求，則是一個需要進一步探討的問題。

究其原因，筆者認為GATT第21條的制定背景限制了起草者的視野，導致“經濟安全”沒有包括在“國家安全例外”之中。但是當今時代經濟格局已經發生了翻天覆地的變化，經濟安全與軍事安全、政治安全對于國家安全的重要性可謂不分伯仲。那么GATT第21條是否也應該隨時代的發展，做出與時俱進的改革，這需要WTO所有成員國的共同努力。

5 結語

此次美國在232調查中，公然違背慣例，運用安全例外條款來為保護“國家經濟安全”進行抗辯，這實為對該條款的濫用，并不符合GATT第21條的應有之義。但是美國在232調查中運用安全例外條款卻并非偶然。在新的國際形勢下，各國都試圖突破安全例外條款在多邊貿易體制內所維護的軍事、政治等傳統安全利益，要求賦予安全例外條款新的安全理念和內涵。雖然當今大多數國家仍本著善意與誠信原則，避免使用GATT第21條安全例外條款來對本國經濟安全進行保護，但是國際環境已經發生變化，經濟安全對于國家的重要性日益凸顯。軍事、政治等傳統安全觀不足以應對當今國家安全的保護。

雖然在目前WTO框架下，安全例外條款不能適用于保護國家經濟安全。但是隨著對WTO改革的呼聲越來越高漲，以及國家經濟安全的地位越來越高，GATT第21條安全例外條款亦應在新的國際環境下與時俱進。也許在未來，“國家經濟安全”可能被納入“基本國家安全利益”的范疇中。