城市生活垃圾分類管理模式的立法問題研究

鐘鑫 安徽財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院

一、緒論

（一）課題研究的背景和意義

隨著人口的快速增長和生產(chǎn)力水平的提高，人們的物質(zhì)生活不斷得到滿足，但同時環(huán)境污染也日益嚴(yán)峻。城市生活垃圾的負(fù)面影響已成為影響21世紀(jì)中國社會發(fā)展的主要環(huán)境問題之一，全面解決垃圾污染現(xiàn)狀迫在眉睫。目前，我國城市生活垃圾分類管理立法體系仍存在許多“立法空白”，存在管理體制不完善。處理生活垃圾的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)陳舊，環(huán)境執(zhí)法不嚴(yán)格，加上居民的環(huán)境意識薄弱，一系列嚴(yán)重問題需要進一步分析和探索。本文結(jié)合我國新時期城市生活垃圾分類管理的新特點和新問題，深入分析了城市生活垃圾分類管理立法體系中的遺漏，積極尋求解決矛盾的有效途徑。為在自然資源與經(jīng)濟快速發(fā)展之間，逐步完善城市生活垃圾分類管理立法，努力建立有中國特色的循環(huán)型社會。

（二）國內(nèi)外的研究現(xiàn)狀

1國內(nèi)研究現(xiàn)狀

羅曼（2015）認(rèn)為，最緊迫的任務(wù)是完善城市生活垃圾分類管理法律制度。

行政法規(guī)與環(huán)境保護分法的部門的不一致，甚至沖突是常見的。如果不及時改進，新法的實施效果將受到嚴(yán)重影響【1】。其次，要解決垃圾問題，就要明確產(chǎn)權(quán)。根據(jù)“誰污染，誰負(fù)責(zé)”的原則，我們應(yīng)該用法律手段明確規(guī)定垃圾處理的責(zé)任在于垃圾制造者。第三，關(guān)于生活垃圾的分類和回收問題，我們應(yīng)該給當(dāng)?shù)厝嗣翊泶髸峁┉h(huán)境保護立法和環(huán)境監(jiān)管的空間。

胡必偉（2015）認(rèn)為，應(yīng)改進垃圾分類的實施細則和各種配套規(guī)定，垃圾分類是垃圾處理的前提，只有通過分類垃圾才能更好地實現(xiàn)垃圾處理【2】。彭曉（2014）認(rèn)為，垃圾分類的主要障礙之一是“分類質(zhì)量”與居民的切身利益關(guān)系不大。垃圾分類不是一項任務(wù)，只能動員群眾改變生活習(xí)慣【3】。初級分類，二次分揀，裝袋運輸，焚燒和填埋等事項的宣傳和推廣將不可避免地花費大量資金，單靠地方財政無法維持。雖然生活垃圾分類知曉率超過70%，但實際參與率并不理想。環(huán)境衛(wèi)生工作者的二次分類必須發(fā)揮關(guān)鍵作用，成為促進垃圾分類的主要力量。它還指出，規(guī)范的實施應(yīng)加強法律法規(guī)的執(zhí)行。立法容易，執(zhí)法難，這是社會各個領(lǐng)域法治進程中的共同問題。

2國外現(xiàn)狀

美國通過制定具體的法律規(guī)范來管理和指導(dǎo)生活垃圾的分類和回收。例如，“生活垃圾處置法”的頒布，涵蓋了來源、分類和最終處理的所有方面。為國家的城市居民生活中的生活垃圾，進行全方位的規(guī)范。同時，這些企業(yè)有權(quán)享受優(yōu)惠的財稅政策。這有助于激發(fā)從事垃圾回收利用的企業(yè)的積極性，促進垃圾減量目標(biāo)的有效實現(xiàn)。“日本更加注重垃圾分類立法的具體性，并明確了具有較強可操作性的實施計劃。例如，日本的立法規(guī)定，特殊類型的垃圾，如瓶子和罐頭，應(yīng)在特定時期內(nèi)回收，并規(guī)定具體的回收方法。在監(jiān)管手段方面，Goran Finnve den分析了日本對不當(dāng)垃圾分類的監(jiān)管形式。國家有關(guān)法律對違反垃圾分類管理規(guī)定的企業(yè)規(guī)定了行政，經(jīng)濟和相應(yīng)的刑事處罰【4】。

（三）本文的研究方法

城市生活垃圾的分類管理模型是一個復(fù)雜的跨學(xué)科的立法工作，涉及社會的各個方面。要完善城市生活垃圾污染分類立法體系，不僅要始終遵循社會發(fā)展的基本規(guī)劃，還要運用經(jīng)濟學(xué)的相關(guān)理論和環(huán)境管理與環(huán)境科學(xué)的多種技術(shù)手段和標(biāo)準(zhǔn)進行整理。分析現(xiàn)有數(shù)據(jù)，對城市生活垃圾分類管理的核心問題進行深入探討。為了找到一種有效的方法來分類和管理城市生活垃圾。為客觀、全面、準(zhǔn)確地把握現(xiàn)行城市生活垃圾分類管理立法體系存在的問題，結(jié)合實際情況提出科學(xué)、合理、有針對性的立法建議。首先，本文討論了中國城市生活垃圾分類管理立法應(yīng)遵循的立法概念和原則。其次，針對我國現(xiàn)行城市生活垃圾立法的不足，提出了一系列立法要求。最后，提出建立并完善的具體措施。

二、我國城市生活垃圾和立法體系概述

21世紀(jì)是我國經(jīng)濟快速發(fā)展的黃金時期，人口數(shù)量隨著城市規(guī)模的不斷擴大而增加，再加上消費水平的提高直接導(dǎo)致了城市生活垃圾產(chǎn)生量持續(xù)上升，垃圾污染問題開始凸現(xiàn)，我國正面臨著前所未有的“垃圾包圍城市”的尷尬局面【5】。

（一）憲法

《憲法》中關(guān)于環(huán)境保護的規(guī)定為城市生活垃圾分類管理立法提供了最基本的法律依據(jù)。《憲法》第9條規(guī)定：“國家保障合理使用自然資源和保護珍貴動植物。禁止任何組織或個人以任何方式使用或銷毀自然資源。”第二十六條規(guī)定“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”。《憲法》第10條規(guī)定土地資源的使用如下：“所有使用土地的組織和個人必須合理利用土地。”這項規(guī)定對垃圾填埋場的土地使用提出了同等級別的要求。第十四條規(guī)定，國家實行嚴(yán)格經(jīng)濟，反對浪費，從資源利用的角度看，源頭控制思想在整個環(huán)保工作中發(fā)揮著重要作用。

（二）部門法

《中華人民共和國環(huán)境保護法》于1989年2月26日由第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議通過，是中國環(huán)境保護的基本法。它是環(huán)境保護法律體系的核心。它是建立我國城市生活垃圾分類管理立法體系的重要組成部分。

《環(huán)境保護法》第一條規(guī)定，制定本法是為了保護和改善生活和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，維護人類健康，促進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。明確提出了法律制定的目的。第二十四條規(guī)定：“造成環(huán)境污染和其他公害的單位必須將環(huán)境保護納入其計劃，建立環(huán)境保護責(zé)任制;采取有效措施，預(yù)防和控制廢氣，廢水，廢渣造成的環(huán)境污染和危害。生產(chǎn)，建筑或其他活動中的灰塵，惡臭氣體，放射性物質(zhì)，噪音，振動和電磁輻射。“第二十五條：“新建工業(yè)企業(yè)和現(xiàn)有工業(yè)企業(yè)的技術(shù)改造應(yīng)采用資源利用率高，污染物排放低的各種技術(shù)和工藝，采用經(jīng)濟合理的綜合廢棄物利用技術(shù)和污染物處理技術(shù)。”關(guān)于城市生活垃圾分類和管理的立法必須以《中華人民共和國環(huán)境保護法》為依據(jù)【6】。

（三）單行法律

單行法一般只針對特定領(lǐng)域或個別事項。2004年12月29日，在第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十三次會議上，修訂并通過了新的“生活垃圾污染環(huán)境防治法”，并于2005年4月1日正式實施。是生活垃圾分類和管理的一項特殊基本法，它通過立法最大限度地控制生活垃圾的生產(chǎn)。在新的“生活垃圾污染環(huán)境防治法”中，“維護生態(tài)安全”的立法目的首次明確提出循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的理念，倡導(dǎo)綠色生產(chǎn)，綠色生活和綠色環(huán)保。法律第一次明確賦予環(huán)保部門決策權(quán)，改進管理措施，對改善我國環(huán)境管理的混亂局面產(chǎn)生了積極影響。此外，新法還引入了一些法律制度，如擴大生產(chǎn)者責(zé)任制，全面落實污染者責(zé)任，建立和完善強制性回收制度，控制資源浪費，加強生活垃圾進口分類管理系統(tǒng)，反映了中國加入世貿(mào)組織的承諾及其遵守WTO規(guī)則的決心【7】。

三、我國城市生活垃圾分類管理的立法存在的問題

（一）對垃圾的分類處理的立法重視不夠

中國城市生活垃圾立法水平較低，大部分由國務(wù)院各部門單獨或聯(lián)合頒布的法規(guī)或其他規(guī)范性文件規(guī)定，以“通知”形式發(fā)布。全國人民代表大會尚未制定關(guān)于城市生活垃圾如何科學(xué)分類處理的基本法律。隨著我國法制建設(shè)的深入和完善，這種“通知”的有效性將越來越多地暴露其自身的缺點，在一定程度上阻礙了城市生活垃圾分類管理法的嚴(yán)肅性，穩(wěn)定性和強制性【8】。

（二）立法內(nèi)容不完善

健全的立法體系必須有法律，法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)才能與之相匹配。除“環(huán)境保護法”和“生活垃圾污染防治法”和“促進清潔生產(chǎn)法”外，中國城市生活垃圾污染立法還有許多“真空區(qū)”。近年來，國家一直倡導(dǎo)實施垃圾分類和收費政策，但影響不大。現(xiàn)行的城市生活垃圾分類管理立法體系分散立法，缺乏系統(tǒng)的管理體系，缺乏法律盲點。因此，有必要加快完善各項法律的步伐，制定相關(guān)的，可操作的法律法規(guī)。

（三）垃圾分類—立法的“瓶頸”

環(huán)境的惡化引起了政府對環(huán)境保護的高度重視，社會發(fā)展迫切需要實現(xiàn)全社會的良性循環(huán)。然而，由于我們的長期政策“先污染，后處理”和“治理后污染”作為環(huán)境發(fā)展的主導(dǎo)思想，已實施城市生活垃圾的混合收集，居民對垃圾分類的意識弱。因此，建立和完善我國城市生活垃圾分類管理立法體系，垃圾分類已成為立法的“瓶頸”。科學(xué)合理的城市生活垃圾分類不僅可以減輕環(huán)境衛(wèi)生部門的分揀壓力，而且可以成為實現(xiàn)城市生活垃圾回收的前提【9】。為什么在中國城市實施垃圾分類管理系統(tǒng)很困難？首先，目前中國還沒有關(guān)于垃圾分類的法律。居民對生活垃圾的準(zhǔn)確分類沒有明確的定義，現(xiàn)有的分類術(shù)語過于專業(yè)。環(huán)保部門沒有像外國政府那樣制定詳細的環(huán)保手冊免費向社會公布。很大一部分居民希望進行垃圾分類，然而無法區(qū)分有機和無機垃圾的類型，這就影響了垃圾分類的主動性。其次，對于分類運輸和再利用的垃圾的分類收集或分類處理缺乏配套措施。分類垃圾混雜運輸?shù)嚼D(zhuǎn)運站的情況普遍存在，這極大地挫敗了城市居民參與生活垃圾分類收集的積極性。最后，雖然市政基礎(chǔ)設(shè)施垃圾箱已經(jīng)被標(biāo)記為可回收和不可回收的新型垃圾箱所取代，但許多分類垃圾箱僅包含一個垃圾容器，表面被分類但實際是混合收集。

四、完善城市居民生活垃圾分類管理法律制度

現(xiàn)階段，中國制定關(guān)于生活垃圾分類和回收的法律規(guī)范分散在《環(huán)境保護法》，《城市生活垃圾管理辦法》等領(lǐng)域。在此基礎(chǔ)上，發(fā)展和改革委員會與住房和建設(shè)部聯(lián)合頒布了《強制性垃圾分類系統(tǒng)方案》（征收）開辟了中國垃圾分類管理試點項目“幕后”的意見草案，為制定垃圾分類管理專業(yè)規(guī)范提供了政策依據(jù)。

（一）完善分類制度

1明確垃圾分類的標(biāo)準(zhǔn)

垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)的清晰化是垃圾分類的前提。在垃圾分類的明確標(biāo)準(zhǔn)下，我們可以有效地履行垃圾分類的義務(wù)。目前，我國在垃圾分類領(lǐng)域的技術(shù)規(guī)范中分類標(biāo)準(zhǔn)相對模糊，很難引導(dǎo)居民和其他垃圾分類主體的行為。在垃圾分類管理標(biāo)準(zhǔn)化過程中，垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)由法律作出專門規(guī)定。我們應(yīng)當(dāng)制定出各類垃圾分類的具體標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合城市生活中的新垃圾。應(yīng)進一步完善這些標(biāo)準(zhǔn)，以達到促進垃圾回收的目的。

2制定垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)之下的垃圾投放制度

垃圾處理是實施垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)的手段，也是檢測垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)的手段。是垃圾分類系統(tǒng)的重要內(nèi)容之一。因此，立法應(yīng)建立垃圾投擲系統(tǒng)，促進垃圾分類系統(tǒng)的有效實施。應(yīng)通過立法明確規(guī)定垃圾處理的時間，地點，形式和責(zé)任，以規(guī)范居民正確投放行為。根據(jù)該地區(qū)的實際情況，確定時間。例如，可以指定星期一到星期五，在不同的時間點讓居民統(tǒng)一投放不同垃圾。同時，為了促進垃圾處理的順利進行，政府應(yīng)合理規(guī)劃垃圾箱的布局，適當(dāng)增加垃圾箱的布局，加強分布密度【10】。對于責(zé)任，立法應(yīng)該依照規(guī)定對混淆或特殊違規(guī)行為規(guī)定的具體處罰，督促其科學(xué)投入投放垃圾并積極實施垃圾分類系統(tǒng)。

（二）獎勵制度

在立法者看來，垃圾分類管理的標(biāo)準(zhǔn)和處理過程很重要，但刺激其利益的措施的選擇，也應(yīng)成為垃圾分類管理立法的重點。“在目前的垃圾管理手段中，執(zhí)法人員根據(jù)相關(guān)法律和政策，使用強制行政執(zhí)法力量強制執(zhí)行上述現(xiàn)行規(guī)范的規(guī)定【11】。對居民和有關(guān)單位垃圾的不當(dāng)處置進行有序的垃圾分類管理，雖然這種執(zhí)法方式可以使義務(wù)主體符合現(xiàn)行法律規(guī)范的規(guī)定，但缺乏可持續(xù)性，難以形成一致的行為習(xí)慣，也阻礙了垃圾分類科學(xué)意識的培養(yǎng)和垃圾減量的生活方式，垃圾分類規(guī)范和政策規(guī)定不能很好地付諸實踐，難以達到相關(guān)法律和法規(guī)的最初目的垃圾分類。在現(xiàn)階段，中國對一些環(huán)保企業(yè)實施了稅收，財政資金直接補貼等經(jīng)濟刺激措施。激勵措施在一定程度上有助于提高企業(yè)參與垃圾分類的意識。我國可以嘗試對從事垃圾分類相關(guān)行業(yè)的企業(yè)實行稅費減免，財政補貼等方式，及時修訂財稅法，實現(xiàn)對這類企業(yè)的財政支持法律規(guī)范的銜接。加強對此類企業(yè)的法律援助形式，增強其垃圾處理力度。此外，對于居民的消費環(huán)節(jié)，下一步的立法應(yīng)該是通過法律形式建立成熟的各地試點項目激勵機制，以實現(xiàn)制度化，規(guī)范化的激勵機制【12】。例如，垃圾分類的影響可以被居民支付的垃圾處理費抵消甚至抵消。在此基礎(chǔ)上，立法應(yīng)根據(jù)情況給予經(jīng)濟激勵。在垃圾分類過程中，居民甚至可以獲得額外的經(jīng)濟效益，這有助于激發(fā)他們的參與意識和積極性，從而促進科學(xué)垃圾處理的實現(xiàn)。

（三）懲罰制度

無論是獎勵制度還是懲罰性規(guī)制，我們都應(yīng)該制定具體的目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，“對于那些未達到履行相關(guān)義務(wù)要求的人，我們可以啟動相應(yīng)的監(jiān)管程序。中國的一些城市制定了相關(guān)的垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了不符合規(guī)定的行為罰款金額。根據(jù)違規(guī)行為的嚴(yán)重程度，環(huán)保部門應(yīng)對違法行為處以相應(yīng)的罰款。這種監(jiān)管手段設(shè)置方式有一些缺點。主要表現(xiàn)在：一方面，罰款金額仍然很低，不能增加違規(guī)成本，難以防止再次發(fā)生違規(guī)行為。另一方面，除此之外除罰款外，聯(lián)合使用不會受到其他處罰，以有效制裁非法處置垃圾。在此基礎(chǔ)上，我國應(yīng)通過立法完善非法分類垃圾處罰制度。作者建議可以通過以下方式完善它：

1 加大懲罰性賠償?shù)谋O(jiān)管手段

雖然對垃圾的非法分類規(guī)定了罰款上限，但即使最高金額也不足以有效地阻止違法者。因此，立法者可以適當(dāng)引入懲罰性賠償制度，并對其過度標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)所產(chǎn)生的垃圾進行相應(yīng)的處罰，例如過度包裝商品。立法者禁止包裝的過度現(xiàn)象，可以通過對生產(chǎn)者，快遞公司和其他相關(guān)主體施加超過國家標(biāo)準(zhǔn)的包裝材料和大量垃圾施加更高的處罰來減少垃圾來源【13】。

2 非經(jīng)濟處罰的適用

鑒于中國現(xiàn)階段對垃圾分類志愿者缺乏宣傳，可以通過立法來提倡。指導(dǎo)非法回收垃圾的對象，應(yīng)根據(jù)違法行為，承擔(dān)一定期限的社會服務(wù)，即提供垃圾分類宣傳義務(wù)的相關(guān)知識和法律規(guī)范。通過這種方式，違規(guī)者和居民可以將垃圾分類知識聯(lián)系在一起，并提高他們對垃圾分類的認(rèn)識。

3 引入信用信息系統(tǒng)，合法評估信用信息

立法可以明確規(guī)定，環(huán)境保護部門有權(quán)對居民違反垃圾分類規(guī)定時進行相應(yīng)的行政處罰，并且在實施行政處罰的同時，記錄居民的違法分類垃圾行為。并規(guī)定對于每月違規(guī)進行垃圾分類投放超過三次的居民將計入環(huán)保部信用評估系統(tǒng)，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)通知銀行和其他金融機構(gòu)相應(yīng)標(biāo)記信用情況，從而限制其特定社會活動的自由【14】。

結(jié)語

雖然我國現(xiàn)行的法律法規(guī)為城市生活垃圾的分類管理提供了法律依據(jù)，但在實際運行中仍存在一些缺陷，如立法制度不完善，不科學(xué)的法律制度等。目前，我國城市生活垃圾分類管理立法體系只是一個初步的框架，遠遠不能滿足污染防治的實際需要，垃圾問題已成為城市真正的“隱患”。

本文在分析我國城市生活垃圾分類管理存在的不足之處的基礎(chǔ)上，提出了通過立法手段調(diào)整城市生活垃圾分類管理的方法，論證了其必要性和可行性。雖然文章中提出了一些建議，但只有自己的理解，是否完全符合現(xiàn)實中，還要在實踐中進行測試。希望能夠起到吸引政府和公眾更多關(guān)注中國城市生活垃圾污染問題的作用，為推動專家學(xué)者的立法工作發(fā)揮理論作用。