淺析我國社會保障管理體制改革的不足與對策

李春磊 中央民族大學管理學院

一、我國社會保障管理體制的歷史發展

新中國成立 60 多年來，伴隨著政治、經濟、社會形勢的變化與發展，社會保障管理體制的變遷大致經歷了三個階段：

（一）1949—1956 年是社會保障管理體制的創建階段

新中國成立之初，為保障人民群眾的基本生活，迅速建立起一套由內務部、勞動部、中華全國總工會、衛生部等部門主導的社會保障管理體制，積極開展救災、救濟和社會優撫活動，建立和實施企業勞動保險制度和機關事業單位社會保險制度等。

內務部：1949年11月成立，主管民政工作，受中央人民政府政務院領導和政務院政治法律委員會的指導。地方上的民政工作機構，大區設民政局，省設民政廳，專署和縣設民政科。成立之初，以救災和政權建設工作為重點，特別重視對城鄉貧困戶的救濟工作。同時還負責國家機關事業單位工作人員除公費醫療以外的社會保險工作。1954年9月，根據《中華人民共和國憲法》和《國務院組織法》的規定，政務院改組為國務院，國務院不再設置人事部，國家機關事業單位工作人員的社會保險業務劃歸國務院人事局直接管理。此外，財政部和衛生部對社會保險、公費醫療也負有一定的管理職責。

勞動部與中華全國總工會總工會：1949年成立指出主要負責有勞動能力的失業工人的救濟和安置工作。新中國成立后，政務院根據《共同綱領》關于在企業中“逐步實行勞動保險制度”的規定，責成勞動部會同中華全國總工會草擬《勞動保險條例》。勞動部頒布并開始試行《保險條例實施細則草案》。1953年政務院公布了修正后的《保險條例》，勞動部也公布了《保險條例實施細則修正草案》，適當擴大了實施范圍，酌量提高了待遇標準。中華全國總工會為全國勞動保險事業的最高領導機關，統籌全國勞動保險事業的進行，督導所屬各地方工會組織、各產業工會組織有關勞動保險事業的執行。勞動部為全國企業勞動保險業務的最高監督機關。

衛生部：主管的社會保障事務主要是公費醫療。

建國初期民政、勞動、工會、衛生等部門在社會保障事務管理工作中的分工，為以后社會保障管理格局和體制的形成奠定了基礎。這一時期，政府在社會保障管理方面所做的開創性工作，對中國社會保障事業的發展影響深遠。

（二）1957—1984 年是計劃經濟時期社會保障管理體制的曲折發展階段

自 1957 年開始，國家轉入了全面開展社會主義建設時期。在計劃經濟體制下，中國社會保障制度選擇的是國家—單位保障制度模式，國家直接承擔著統一制定各項社會保障政策和組織實施有關社會保障事務的責任，城鎮黨政機關、企事業單位負責本單位職工的保險和福利待遇及其家屬的有關社會保障費用，農村集體組織則擔負著合作醫療、五保供養和農村貧困戶以及優待烈軍屬等責任。

從 1957 年到“文化大革命”爆發，中國社會保障管理體制基本上延續了建國初期所形成的，由內務部、勞動部、總工會和衛生部主管的分割管理格局。“文革”結束后，中國重新回歸以經濟建設為中心的軌道。為適應新形勢發展需要，黨中央和國務院加強對社會保障工作的領導，社會保障管理體制進入了恢復性建設階段。

1978 年 5 月 18 日，中華人民共和國民政部正式成立，其內設機構有辦公廳、政治部、優撫局、農村社會救濟司、城市社會福利司、民政司、政府機關人事局和中國盲人聾啞人協會。緊接著，地方民政工作的管理機構也開始重建。民政部基本上延續了原內務部的職能，主管的社會保障事務有優撫、復退安置、生產救災、社會救濟和社會福利，以及國家機關、事業單位工作人員的退休、退職及工資、福利。

計劃經濟時期社會保障管理體制依然是多部門分割管理格局。內務部（后來是民政部）主管社會救濟、社會福利和社會優撫，盡管福利與救濟界限不清，但城鄉分治。衛生部主管的醫療保障業務由城市擴展到農村，合作醫療成為衛生部醫療保障業務的重要組成部分。這就在社會保障制度結構上，形成了國家—單位保障制度模式下的國家保障、城鎮單位保障和農村集體組織保障三大板塊。相關管理部門對城鎮社會保障工作的推進，大多是具體的、明晰的、強制性的。而對農民保障措施的規定，往往是規劃性的、粗略的、指導性的，這或許是“文革”中城鎮社會保障制度遭到較大破壞，而農村合作醫療卻有較快發展的原因之一。

（三）1985以來的社會保障管理體制的改革探索階段

隨著中國計劃經濟向市場經濟轉軌，20世紀80年代中期以后，社會保障制度模式逐漸由原來的國家—單位保障模式向國家—社會保障模式轉變，社會保障管理體制在經歷了一段分散化管理的改革探索之后，又趨于相對集中，這是在特定時代背景下多種因素綜合影響的結果。

二 、當前我國社會保障管理體制存在的缺陷：

我國現行社會保障相關管理部門多達 12個：人社部門、民政部門、 衛生部門、住建部、財政部門、稅務部門、社會保險經辦機構、全國社會保障基金理事會、紅十字會、審計署、保監會、建設銀行。

（一）部門間分工模糊、交叉重復

當前我國社會保障管理呈現由人力資源和社會保障部、民政部兩家主管，其他部委多家協管的格局：社會保險由人社部管理，社會救濟和社會福利，特別是最低生活保障由民政部管理；農村合作醫療由衛生部管理；住房公積金和保障性住房由住房和城鄉建設部管理；企業年金由人社部、保監會、證監會、銀監會按照各自的管轄范圍共同管理。

從名稱上看，人社部門應該包括全部的社會保障事務（社會保險、社會救助、社會優撫安置、社會福利），民政部管理的社會救助、社會優撫安置和社會福利事務應該歸人社部門，而事實上人社部門只是管理社會保險，且更多地是管理城鎮就業人員的社會保險。

民政部門和衛生部門之間關于城鄉醫療救助等管理劃分不清，以及類似的教育救助由教育部門管理，均沒有歸入民政部門的社會救助體系。另外，住建部門負責建設保障房，而難以管理低收入群體的保障房分配。新農合和城鎮居民基本醫療保險屬于社會保險，但卻不在人社部門管理的社會保險體系中，而由衛生部門管理。

財政部門向社會保障管理部門撥款是按部門列示，而審計署對社會保障資金的審計是按社會保障項目進行。 如財政對社會保險基金的補助支出項目，審計署按照五項社會保險列示，而財政部門僅指對人社部門的社會 保險基金補助，至于由衛生部門管理的城鎮居民基本醫療保險和新農合的補助，雖然也是財政對醫療保險基金的補助，但因其撥款給了衛生部門，財政部門便將其列在了衛生支出大類，由此財政部門和審計署的財政對社會保險基金補助項目的數據無法對應。

高度分散且權責模糊的社會保障管理部門體制，首先不利于統籌規劃多層次社會保障體系。社會保障制度分屬不同的部門管理，各部門分別制定發展規劃，分別設計保障制度，難以發揮保障體系的整體功能，其次不利于建立保障層次分明、制度邊界清晰、保障功能完善的多層次保障體系。最后不利于人員流動和保障待遇銜接。隨著我國城鎮化進程加快，人員流動增加，就業方式轉變，參保人員身份經常在城鎮職工、城鎮居民和農村居民中發生轉換，但由于社會保障項目分屬不同的部門管理，相互之間缺乏統籌協調，參保人員身份發生變化時，保障關系難以接續。各部門重復設立經辦機構，各自建立信息系統，造成人力和財力浪費。從而使我國社會保障公共決策常常被部門利益糾葛所綁架，嚴重制約了社會保障事業的發展。

（二）部門分工與社會保障制度體系不對應

社會保障各構成部分彼此間界限不清，功能錯位影響社會保障整體管理。 社會保險以繳費為基本原則，然而未就業、無繳費能力的居民也進入社會保險（ 如老年津貼變身養老金），從而混淆了社會保險與社會救助和社會福利的界限；五保戶（保吃、保穿、保醫、保住、保葬）供養屬于社會救助還是社會福利一直有爭議；社會優撫對象 的醫療救助撥款沒有列入民政部門的優撫支出，而是列入衛生部門的醫療救助支出。

（三）信息匯總混亂，影響公共決策

現實中有關社會保障統計信息的披露也是較為混亂，比如人社部門按實際統計社會保險，財政部門按預算內范圍統計社會保險；財政部門按撥款部門公示社會保險基金補助，審計部門按社會保障項目列 示；財政部門在城鄉分類下公示社會保障，而審計部門是在社會保障項目下分列其城鄉；這種體制的矛盾，嚴重制約著社會保障統計信息的合成和匯總，進而影響社會保障公共決策。

社會保障管理服務平臺未能有效整合，導致信息溝通、資金監管、管理能力等方面存在問題。首先，從信息溝通看，不同部門建設的社會保障平臺各自為政，信息系統各成孤島，戶籍、人員基本信息和業務流程重復采集、重復建設，有些互相聯系的保障項目卻難以提供一站式服務。一個家庭或個人同時享有不同待遇時，卻要跑多個機構，要分別理解不同窗口的政策規章，要反復向不同的機構提供相同的基本信息。第二，從資金監管看，社會保險資金分散在不同部門操作，風險節點多，審計、監督部門也必然要分頭出兵，不利于提高風險監控效率。第三，從管理力量看，隨著民生事業發展，各個社會保障經辦機構都面臨著任務加重、力量不足、手段落后、管理風險加大等壓力，產生了負擔過大的壓力。

三、完善社會保障管理體制的對策

十八大提出“穩步推進大部門制改革，健全部門職責體系”，為我國社會保障管理體制改革與完善指明了方向。

（一）改變我國社會保障體制的運行方式。大部門體制不在于部門規模的大小，而在于政府職能的清晰界定；不在于機構的合并與減少，而在于政府職能的根本轉變，在于行政組織的設置與其內在職能相吻合。政府職能轉變與職能有機整合是大部門體制改革的首要關鍵問題。社會保障管理體制的運行方式應該由傳統的政府主導型轉變為政府參與社會自治型。政府可以劃分具體的保障項目及對象，由社會各管理部門確定相關的管理模式，然后政府進行監督。

（二）必須要制定完善相關法律體系來保障。

深化社會保障管理體制改革，應有法律保障。社會保障管理體制改革涉及到各種利益關系的深刻調整，是既有權力格局的重新調整。改革的核心在于轉變政府職能，既要求行政主管部門從具體經辦等比較微觀的職能轉變到宏觀調控、戰略規劃、監管等較為宏觀的職能，又意味著要對相關部門原有職能進行重新整合，這必將直接影響到現實的部門利益，這是本次改革面臨的難點。要順利推進改革，一定要有立法支持。

（三）充分調動社會參與社會保障事業的積極性。社會保障資金來源于政府、企事業單位、個人等各個方面，不再由政府和單位統包統攬。當前我國社會保障管理中一個突出問題是社會參與程度不夠，參保人缺少維護自身社會保障權益的合法途徑。因此，改革社會保障管理體制的一個重要的方面，就是要建立完善社會參與管理的有效機制，在政策制定、執行、監督等各個環節，充分發揮社會組織、自治團體和公民個人的作用，從而增強社會保障政策制定的科學化、民主化，提高社會保障管理的規范性和效率。

總之，社會保障管理體制是推動經濟發展、維護社會穩定、促進社會公正的根本體制，是我國民生建設的重要內容。國家應及時發現社會保障管理體制存在的缺陷，并積極實施改善措施，這樣才能保障人民的生存及發展，促進社會的和諧及經濟的發展。