安徽困境兒童的風險判別和保護

宋文娟

（安慶師范大學人文與社會學院，安徽安慶246133）

兒童是家庭的希望，是國家和民族的未來，更是社會主義事業發展過程中最寶貴的人力資本。長期以來，我國政府高度重視廣大兒童的合法權益，各種保障兒童權益的法律法規逐步健全，兒童的生存環境得到進一步優化。盡管社會朝著更加公平和諧的方向發展，但隨著社會變遷的加快和利益結構的調整，仍有一些兒童由于家庭經濟貧困、自身殘疾、缺乏有效監護等原因，面臨生存、發展、參與和受保護風險，一些沖擊社會大眾視野的極端事件時有發生。事實表明，我國困境兒童保護的制度設計和救助渠道仍存在不可忽視的漏洞和問題，困境兒童的風險和權利保護日益成為政府、社會和學界關注的重要議題。

一、概念：政策和學界層面的解析和演變

自21世紀以來，兒童保護救助日益成為國際焦點問題，它涉及如何消除兒童的極度貧困和饑餓，普及全球初等教育，促進社會性別平等，保障兒童健康、教育、平等權等[1]。在這種全球大趨勢下，中國政府也開始有計劃地將兒童保護納入國家社會建設的宏偉藍圖之中，這一關注在2010年之后表現得更為凸顯。國務院頒布的《中國兒童發展綱要（2011-2020）》明確提出“建設普惠型兒童福利制度”作為兒童發展目標，一個新的概念體系——“困境兒童”在政策層面率先嘗試并流行。就其理論淵源來說，“困境兒童”概念來源于西方社會的福利制度體系，受中國傳統觀念影響，“困境兒童”的學理劃分較側重于家庭因素，普遍存在“家本位”的兒童保護觀。

2013年11月，十八屆三中全會全面深化改革決定明確提出“健全困境兒童分類保障制度”，這是第一次將“困境兒童”作為政策術語寫入中國的頂層綱領性文件[2]。隨后的2014年政府工作報告進一步提出“加強未成年人保護和困境家庭保障”，將處于困境中的兒童及其家庭保護納入政府的制度設計之中。2016年6月，國務院頒布的《關于加強困境兒童保障工作的意見》明確將“困境兒童”定義為貧困家庭兒童、自身殘疾兒童及監護缺失兒童[3]。這一界定細化了困境兒童的不同類別，對達到何種程度才能屬于困境兒童有了清晰的指代。嚴格地說，此種表述并不屬于概念的界定，而更接近于其包含類型的說明。不難看出，不同類別困境兒童的權利得不到保護，并且面臨各種風險。

與政策操作層面明晰具體的界定相比，困境兒童基本內涵的學理建構相對滯后，盡管學者試圖從不同角度厘清困難兒童概念的內涵和外延，但至今并沒有達成學術共識。與國際社會的一個明顯區別是，國內學者在困境兒童的界定中通常包括“孤兒”。①雖然學術界一致認可孤兒的生存和發展困境，但在國外兒童福利的文獻中，孤兒和困境兒童是被明確區分使用的兩個不同概念。如劉繼同認為，中國傳統社會和政府普遍認可的困境兒童包括孤兒、殘疾兒童、棄嬰、流浪兒童、貧困兒童、艾滋病孤兒及囚犯子女[4]。尚曉援、虞捷則提出困境兒童的三級概念體系：一級概念——困境兒童；次級概念——有身體、社交和多重困難的兒童；三級概念——重度殘疾、重病、與家庭環境分離及困難家庭中的兒童[5]。李迎生、袁小平依據困境持續時間的長短對困境兒童概念進行了類型研究，將困境兒童分為長期困境兒童和短期困境兒童[6]。

從上述困境兒童的概念建構來看，由于“困境”一詞本身具有的不確定性和多樣性，以及社會發展帶來的變化，致使困境兒童的概念解析是一個不斷完善的動態過程，學界任何一種描述必然不能窮盡困境兒童的所有類別。盡管如此，我們仍需要在以下幾個方面作出闡釋：第一，父母存在與否并不能成為判別困境兒童的唯一要素。父母能力欠缺或主觀故意也可造成兒童處于缺乏保護的風險之中；第二，困境兒童的基本需要未能獲得滿足，并存在著各種風險因素。這些風險包括生存、發展和參與等多層面甚至是多重的；第三，有關困境兒童的保護實踐不僅需要借助于家庭，也依賴于環境的改造和政策的支持。

二、理念：“兒童利益最大化”和“上游干預”

保護困境兒童，理念先行。《聯合國兒童權利公約》明確提出：“所有涉及兒童的行動，無論是由公共或私人社會福利機構，法院，行政當局還是立法機構進行，都應基于兒童的最大利益。”[7]該條款被稱為“兒童利益最大化”原則，是所有兒童事務處理工作過程中必須遵循的第一原則。事實上，雖然各國兒童福利保障的初衷不盡相同，但各國政府大都基于這一理念設計兒童保障政策，以不斷提升兒童福利水平，促進社會和諧發展。

在我國，盡管政府有意識地“保護兒童免受傷害”，但無論是政策設計還是實踐操作，仍缺乏“兒童視角”，呈現較強的政府主導色彩。當兒童訴求和父母利益發生沖突時，由于兒童天然的弱勢地位和不良的家庭教養方式，常常出現兒童訴求讓位于父母利益的結果。而一線兒童工作者的行政化工作作風明顯，工作方式單一呆板，也是造成兒童利益難以最大化的重要原因。曾經轟動全國的“畢節留守兒童自殺案”中，正是由于上至地方政府，下至學校和社區工作人員，均將“上學”作為第一要務，將“義務教育”視為兒童的最大利益，忽視了孩子的心理訴求，而最終釀成悲劇。這種自認為“兒童為本”的主觀判斷并非有效的“兒童利益最大化”，甚至起了反向作用。從需要理論來看，每個人的需求存在差異性，就困境兒童而言，即便是同一類型困境兒童，他們的需求也不可能完全一樣。厘清困境兒童需求的共同性和差異性是政府制定兒童保護策略的重要基礎，也是實現兒童保護資源供給可及性的有力保證。政府在制定兒童保障政策時，要充分考慮兒童需求的多樣性，有針對性地“量身打造”符合每一類型困境兒童特殊需求的政策，在滿足廣大兒童共同需求的基礎上，還應做到分等級和有側重。

一般來說，對困境兒童的保護分為事后救助和源頭預防兩種方式，相對于前者來說，后者更能凸顯“兒童為本”的精神，也更能有效保障兒童的各項權益。生命周期理論表明，個體在其一生中經歷不同的發展階段，并且在其生命的每個階段，都有不同的發展任務和目標，而前一階段的生活狀態對后期目標的實現具有重要影響，甚至起著決定性作用。兒童處于人生發展的早期或“上游”階段，在這一階段發生的各種重要事件將會影響兒童的一生，弗洛伊德的精神分析理論系統地證明了這一論斷。同時，由于兒童生理和心理的不成熟性，思維和認知水平較低，在情感上又表現出依賴成人的傾向，自我發展的獨立性較弱，這些階段性特點從另一層面表明兒童比成人更具發展的潛能和可塑性，對兒童的干預通常可以達到事半功倍的效果。

從國際經驗來看，世界各國普遍強調兒童早期教育的重要性，認為兒童早期投資具有高回報性，是國家財富積累的重要方式。當前，中國兒童早期干預的供給和需求矛盾日益彰顯，政府應轉變理念，堅持“上游干預”原則，消除兒童在生命早期階段面臨的風險，為他們提供良好的起點和平等的發展機會。在政策設計時，優先考慮兒童的需求，力爭兒童利益的最大化。就困境兒童而言，須從源頭梳理困境的類型、程度及結果，以預防和減少致困因素的產生，阻礙困境的代際傳遞，從根本上化解兒童面臨的多重風險。

三、風險：多重致困因素下的風險狀態評估

作為一個農業大省，安徽省是全國農村勞動力輸出的主力軍，農村人口流動的背后，帶來的是廣大農村家庭兒童生活的不穩定性。截止2018年底，安徽省共有73.6萬農村留守兒童和40多萬流動兒童，有近80萬殘疾兒童和26 855名孤兒。①數據來源于民政部《2018年農村留守兒童數據》和安徽省民政廳統計資料。兒童由于特有的身心“弱勢”特點，是風險最易發生的群體，調查顯示，安徽省困境兒童致困因素多樣化，處于多重風險之中。

（一）生存風險

困境兒童的生存風險往往源自原生家庭，由于家庭經濟貧困、監護缺失，致使兒童固有的生命權和健康權得不到保障，對于孤兒、殘疾和重病兒童來說，他們的家庭生活大多比較困難。在調查中發現，雖然安徽省政府規定社會散居孤兒的月基本生活補助不低于900元，社會福利機構集中供養孤兒的月基本生活補助不低于1 300元，但這也是孤兒的全部生活來源。在物價持續上漲的今天，有限的現金補助并不能從根本上緩解孤兒的貧困狀態。而對于那些殘障及重病兒童，巨額的醫療、保健和康復訓練費用，無疑是這些兒童家庭一項難以承受的經濟負擔。特別是一些父母和兒童均存在不同程度殘障的家庭，因為缺乏正常勞動力，家庭的基本生活尤為艱辛。此外，監護缺失、監管不力也是困境兒童面臨生存風險的重要原因，由于缺乏父母有效引導，家庭保護意識淡薄，困境兒童易和社會不良風氣沾染。近年來，不時發生對困境兒童的人身侵犯和意外傷害事件，應予以重視。

（二）發展風險

發展權是困境兒童權益保護的核心，也是我國兒童福利的目標。促進兒童發展，從根本上來說，就是要讓兒童充分發展其潛能，享有正常的教育過程。而廣大困境兒童由于自身和家庭資源匱乏，并不能和其他兒童一樣，享有平等的受教育機會和社會化發展。大多困境兒童的監護人文化程度不高，對教育的重視度不夠，部分監護人本身就患有嚴重疾病或精神障礙，對他們來說，解決吃飽穿暖問題已屬不易，更談不上對孩子學業的關注和輔導了。調查發現，困境兒童成績差、在學校被邊緣化現象明顯，無法實現教育的“可獲得性”和“可進入性”。相對于正常家庭中“以兒童為中心，以學業為核心”的基本模式而言，困境兒童則承擔了更多的家庭負擔。部分困境兒童承包了家中的多數家務勞動，以致學習時間被無限占用，還有些困境兒童由于自身智力障礙，學習困難甚至輟學在家。這些因自身和家庭環境原因導致的困境兒童在教育之初就表現出與正常兒童完全不同的發展空間，將會影響其未來一生的思維方式和人生格局。

（三）參與風險

從社會排斥的理論分析框架來看，任何阻礙兒童生存發展的因素，諸如監護不力、家庭貧困、教育缺失等造成的兒童遭受社會歧視、人際交往困難等，均可視為參與風險的表現形式。兒童期是個體社會化的重要階段，單親兒童和留守兒童由于父母一方或雙方缺位，導致兒童成長過程中“重要他人”的缺失，容易引起自我性別認知障礙和性別角色失敗；流動兒童由于長期流離失所的生活環境，常常遭遇求學障礙，導致兒童安全感缺失，人際關系不良，社會融入能力低下；而對于一些殘障和重病兒童而言，在面臨自身身體康復、參與社會正常活動的困境之外，還要面對社會的忽視、嘲諷和歧視，在心理上承受著較大壓力，這些消極情緒將進一步阻礙其參與社會的能力，進而導致個人發展的停滯或后退。

（四）受保護風險

兒童由于弱小理應受到保護，困境兒童由于自身和家庭的特殊性更應獲得國家、學校、家庭等方面的保護性制度安排。盡管兒童保護理念被廣泛認同，但困境兒童的受保護風險仍然凸顯，現實中，有關困境兒童保護和救助的立法并不完善，現有的《未成年人保護法》《義務教育法》等有關法律因過于宏觀而缺乏操作性，其他有關兒童保護的法律“碎片化”地分布在政府的不同行政部門中，難以形成有效的制度合力。同時，我國專門針對困境兒童保護救助的立法尚未出臺，立法的滯后性導致對困境兒童權益保護的實際工作開展因缺乏有力支撐而持久性不足。就兒童保護組織而言，中國尚未建立專門從事兒童保護工作的獨立機構，相關工作被分散在政府各類機構和社團組織中，各部門在工作范圍、工作內容和方式上往往缺乏整體性社會認知，再加上服務機構專業程度較低，實際保障效能不足，并不能完全滿足困境兒童的需求，困境兒童的社會保護水平亟需提高。

四、保護：基于不同風險等級的分級保護策略

兒童保護水平是一個國家社會發展和文明程度的標志。加強困境兒童的保護研究和探索，有助于推動我國適度普惠型兒童福利制度的建設，對社會建設的推進和發展具有重要的現實意義。為實現安徽省困境兒童的風險規避和保護干預，基于當前困境兒童的不同需要和風險級別，需設計出有針對性的分級保護策略。

（一）制定困境兒童的風險級別劃分標準

長期以來，學界對困境兒童的研究主要集中于困境的類別區分，而對困境的風險級別劃分關注度不夠。事實上，即便是同一類型困境兒童，他們面臨的風險級別也不一樣，按類型保護顯然不能完全滿足所有困境兒童的風險防范和干預要求，合理的兒童保護策略應視困境兒童的風險級別給予不同的介入手段。結合安徽省困境兒童現狀和實地需求評估結果，本研究制定出不同類別困境兒童的風險級別劃分標準（詳見表1）。鑒于“困境”本身具有復雜性和相對性，這種劃分將是一個不斷豐富和完善的動態過程。

（二）根據不同風險級別設計分級保護策略

針對各類別困境兒童的風險級別，本研究設計出分級保護策略。對處于一級風險之下的困境兒童，需要立即解除脅迫，實施解救，終止和減輕風險危害，并提請公安機關對脅迫者追究法律責任，對“遭受家庭暴力”的一級風險困境兒童，應采取強制措施，變更監護人，將兒童脫離暴力、虐待家庭環境；對處于二級風險之下的困境兒童，應向困境兒童及其家庭提供困難幫助，鏈接資源，增強困境兒童家庭和監護人的權能，對二級風險“監護缺失”兒童，需要參照散居孤兒基本生活費一定比例發放生活補助，對二級風險“流浪乞討”兒童，要幫助其回歸家庭，報告基層社會組織和其他監護人，減少和預防未成年人違法犯罪；對處于三級風險之下的困境兒童，應給予困境兒童更多的家庭和社會關愛，并由社會力量介入幫扶，提供社會支持，需要培訓、教育監護人，提高撫育孩子的能力，促進孩子的身心健康發展。

表1 安徽省不同類別困境兒童的風險等級劃分

（三）強化分級保護實踐的監管和評估

有效監管和評估是判斷困境兒童保護實踐有效性的一項重要指標，政府不僅承擔執行角色和提供財政支持，還應發揮監管和評估功能。兒童由于心智水平低下，難以判別個人合法權益維護的實際效用，政府應強化對“困境兒童”監護人及相關福利組織監督管理的責任定位，從兒童檔案的建立、風險級別的劃分，到財政撥款的使用、各責任主體職責的履行，都需充分體現其監管責任。在兒童檔案建立方面，要充分了解困境兒童的現狀，做好需求評估、心理測試、風險評估等工作，建立清晰的基本信息資料庫，完善網絡系統平臺。在兒童保護實踐評估方面，第三方機構通過政府采購服務進行專業評估，內容包括但不限于資金使用情況、監護人或機構責任落實情況、兒童保護滿意度情況等。采取與評估效果相掛鉤的資金管理模式，實行動態化管理和及時監控，確保每一名困境兒童都能平等、有效地實現其生存、發展、受保護和參與的權利。