我國政府組織財務共享服務中心的構建

仇 瑩

一、引言

隨著大數據、云計算、人工智能等技術的出現，社會經濟發展進入智能時代，產生了許多新興商業模式，如共享經濟、跟蹤經濟（以智能技術和物聯網為基礎，通過對活動或事項進行追蹤來挖掘其商業價值的商業模式）等。商業模式的創新推動了財務管理方法的革新，財務共享服務應運而生，并在我國企業中得到了廣泛應用。大量的企業應用案例表明，財務共享服務在降低運營成本、提高財務管理效率和控制風險方面表現卓越。與企業組織的財務管理創新相比，我國政府組織的財務管理發展緩慢、管理效率低，主要表現為政府組織財務機構臃腫、財務人員專業素質不高、預算管理粗糙、財政評估指標體系不科學、不能對政府債務風險進行有效預警[1]。

習近平總書記在十九大報告中明確指出：“要進一步深化機構和行政體制改革，統籌使用各類編制資源，形成科學合理的管理體制，要轉變政府職能，創新監管方式，建設人民滿意的服務型政府。”新預算法（2018 年修訂版）也強調了財務管理對政府工作的重要性，首次明確要加強政府組織的績效評價和管理工作。此外，隨著一系列政府會計準則和新政府會計制度（2017年版）的出臺，預算會計和財務會計被納入政府會計體系，政府會計的會計科目核算內容和會計報表披露內容得到了統一，從而為政府組織開展財務管理提供了完備的信息基礎。然而，傳統的財務管理方法難以從根本上改變我國政府組織財務管理效率低下的現狀，若通過機構精簡和合并來進行改革，需要考慮的因素又較多，不利于在短期內全面鋪開，因此，構建政府組織財務共享服務中心是一種較為現實的選擇。目前，愛沙尼亞政府和澳洲昆士蘭政府已經成功地將財務共享服務應用到政府管理中[1]，但財務共享服務在我國政府管理中的應用尚處于探索階段，因此本文將對我國政府組織財務共享服務中心構建的相關問題進行初步探究。

二、文獻綜述

（一）財務共享服務

財務共享理念最早是由美國學者Moller[2]提出的，經過不斷的完善，學者們又提出了財務共享服務的概念。從狹義上看，財務共享服務是指將那些具有范圍經濟和規模經濟屬性的會計核算業務，通過技術、流程和人員整合到同一地點或多個地點進行集中處理的服務，從而實現成本的節約；從廣義上看，財務共享服務是通過信息技術將經濟主體的財務管理各個環節中那些重復性、同質化程度高的業務集中起來進行統一處理，運用規范化的流程來實現財務和業務數據的融合，從而提高組織的運作效率和價值。財務共享服務是通過財務共享服務中心來實現的[3]。Dollery等[4]認為，在政府組織中建立財務共享服務中心，既能避免政府機構的大幅度調整，又能降低政府組織的運行成本、提高運行效率。李聞一等[1]認為，通過在政府組織建立財務共享服務中心，把政府所屬各單位的財務核算和管理工作納入其中，從而實現對政府財政預算的全面監控和管理，有利于提高政府財政信息的透明度，協調和理順各級政府的責、權、利關系，推動財政體制的轉變和人民滿意性政府的建設。

（二）財務共享服務模式

根據國內外財務共享服務的管理實踐可知，財務共享服務中心的構建可采取以下四種服務模式：流程統一模式、管控服務模式、決策支持模式和智能決策模式[5]。①流程統一模式只是簡單地將經濟主體的總部和分部之間重復性較高的業務集中到財務共享服務中心，雖然可以降低財務管理成本，但這種模式無法為財務管理提供決策支持，通常經濟主體在財務共享服務中心建設的初期會采用這種模式。②管控服務模式是在流程統一模式的基礎上，將會計核算和資金支付活動集中處理，并對共享數據進行整合和分析，為經濟主體的經營管理提供決策支持，通常處于發展階段的財務共享服務中心會采用這種模式，如海爾集團財務共享服務中心、TCL 集團財務共享服務中心。③決策支持模式是對經濟主體的業務數據和財務數據進行耦合，在財務共享服務中嵌入財務分析模塊，通過對經濟主體財務狀況的分析來為各分部提供決策支持，通常較為成熟的財務共享服務中心會采用這種模式，如長虹集團財務共享服務中心。④智能決策模式則是在前三種模式的基礎上，綜合利用現代信息技術對企業財務和業務數據進行深度挖掘，為經濟主體的戰略管理提供宏、微觀數據分析報告。政府組織在建設財務共享服務中心時應結合已有的業務基礎和管理目標，循序漸進、因地制宜地選擇適合自身發展的模式。

（三）業務流程重組理論

業務流程重組理論起源于20世紀90年代，該理論的核心思想是借助先進的技術手段對組織的工作流程和結構進行重新設計和改造，從而降低組織運營成本、提高組織服務質量和加快組織運營速度，進而實現突破性的進展。張瑞君等[3]認為業務流程重組理論解釋了財務共享服務中流程再造的機理，構建財務共享服務中心的過程也是一個財務流程再造的過程。Allan[6]認為，政府組織通過構建共享服務中心對現有業務和財務流程進行重組，將那些重復性高、繁瑣單一的后臺工作（如財務工作、IT 工作、人力資源管理工作）合并至共享服務中心，把政府從后臺工作中解放出來，使其更專注于核心業務（如基礎設施建設與維護、為公民提供更好的市政服務等），從而創造更大的價值。

三、構建我國政府組織財務共享服務中心的基本策略

我國政府層級包括中央、省、市、縣 、鄉（鎮）五個，財政實行的是“統一領導、分級管理”的模式，各級政府依法對本轄區范圍內各行政事業單位的財政工作承擔管理責任，除了要做好財政資金的籌集與配置管理，還應該強化政府組織內部對資金和資源使用效率的管理。作為非營利機構，政府組織的財務管理目標與企業有所不同，但并不表明其可以忽視效率管理，政府也要為實現既定的財政目標而實施各種財務管理活動。姜宏清、郭馨雨[7]認為，政府組織的財務管理目標是通過對政府所屬各單位財務活動的效率管理來實現政府組織財政績效最大化。因此，政府組織財務共享服務中心建設應以政府組織財政績效最大化為目標，以預算管理、會計要素管理、財務報告管理和績效管理為核心來設置工作流程，借助于智能技術，通過對財政業務的流程重組來降低運營成本、加強內部控制，從根本上改變政府組織財務機構臃腫、預算管理不到位、內部控制不完善的現狀。以下將從戰略結構、服務模式、流程設計三個方面對構建我國政府組織財務共享服務中心的策略進行分析。

（一）戰略結構

我國政府的層級是按照其行政管轄區域來劃分的，建設政府組織財務共享服務中心時，宜以區域合作的方式來實現財務共享，按照政府層級建立不同級別的財務共享服務中心。在初始階段，應先從具備條件的基層政府開始，建設市或縣級財務共享服務中心，等到時機成熟時，再逐漸向更高一級的政府組織推進。每一個層級的財務共享服務中心主要為本級政府組織的財務管理提供支持，因此其服務對象應包括所有納入本級政府合并報表范圍內的單位和實體（包括行政單位、事業單位、獨立核算基金、公益性國有企業等）。本級政府和被合并單位是基于預算撥付關系而形成的控制與被控制的關系，而財務共享服務中心作為一種集中的組織模式，通過將客戶端（應納入本級政府合并報表的成員單位）和服務端（財務共享服務中心）分離的方式，重新對本級政府與被合并單位之間的業務關系進行定位，財務共享服務中心建成后，被合并各單位（以下簡稱“成員單位”）通過與財務共享服務中心簽訂服務協議來定制所需要的服務，成員單位不再設置財務機構，只保留財務報賬員和財務專員崗位。其中，財務報賬員主要負責協助業務人員進行報賬，及時上傳和掃描原始單據、保管原始單據和賬本等工作；財務專員則負責審核本單位財務入賬單據，并對本單位的日常預算與財務活動進行管理。為了更好地配合本級政府的財政管理工作，財務共享服務中心應該與本級政府的財政部門設在同一地點，并最終向本級政府的財政部門匯報工作。

（二）服務模式

2000 年以來，我國政府組織開始推進會計集中核算制度和國庫集中收付制度的改革，經過十幾年的努力，大部分地區的政府組織都建成了國庫集中支付中心，部分地區的政府組織也實現了會計集中核算，在一定程度上提高了財政工作效率。然而，傳統的會計集中核算是基于會計委派制度來實現的，存在記賬手段落后、會計人員缺乏責任心、業務與財務數據難以融合的尷尬局面。已建成的國庫集中支付中心雖然實現了國庫資金的集中結算，但資金數據與財務數據并沒有相互打通，信息孤島情況依然存在，這不僅增加了會計核算的工作量，也不利于各級政府從整體上對下屬單位進行管理。因此，構建我國政府組織財務共享服務中心時，不應局限于對財務核算和資金結算活動的集中，而是應該利用信息技術搭建一個共享平臺，將政府組織財務管理的各環節都納入財務共享服務中心，通過大數據和云計算等手段來實現數據的深度整合，更好地為政府組織的管理提供決策支持。就服務內容而言，我國政府組織財務共享服務中心應包括國庫資金收付系統、會計核算系統、預算服務系統、財務分析與控制系統四個系統，如圖1所示。

圖1 政府組織財務共享服務中心結構

財務共享服務中心主要從以下四個方面開展工作：①國庫資金收付系統主要是利用信息技術對國庫資金收付業務進行流程再造，幫助成員單位提高國庫集中收付業務的處理效率，為實現財務集中核算和統一績效管理提供業務數據支持。②會計核算系統主要負責成員單位日常業務的報銷、審核、記賬、編制會計報表、管理會計檔案等同質化、基礎性工作。③預算服務系統主要為成員單位提供預算服務，包括指導預算編制、定期反饋預算執行情況、評估預算完成情況。④財務分析與控制系統主要向成員單位提供財務分析報告、提示經營風險，幫助成員單位提高內部控制水平。這四個系統的數據互聯互通，業務人員通過中心報賬平臺完成報賬后，會計核算系統自動識別數據并生成記賬憑證從而完成記賬工作，預算服務系統利用大數據來合理配置預算資源、提高預算管理效率，財務分析與控制系統基于平臺的多維數據庫為成員單位編制財務分析報告，幫助其發現內部控制缺陷。

（三）流程設計

本文認為，政府組織財務共享服務中心應將“財務管理為核心、經濟業務為主線”作為指導原則來設計工作流程。以下分別對國庫資金收付系統、會計核算系統、預算服務系統、財務分析與控制系統的工作流程進行詳細說明。

1.國庫資金收付系統。在國庫集中收付制度下，政府所屬各單位的財政收入都要通過國庫單一賬戶體系上繳國庫或存入財政專戶，財政支出都應通過國庫單一賬戶體系以直接支付或授權支付的方式進行付款，業務過程涉及用款單位、審批單位和代理銀行等三個環節的工作。國庫資金收付系統應以國庫系統為核心，融合政府采購系統和網上銀行系統，實現從申報、審批到支付全程信息的電子化管理，涉及的報銷業務單據應及時儲存在共享中心平臺，并利用數據端口與會計核算系統、預算服務系統和財務分析與控制系統的互通，實現數據一次錄入、全程共享，如圖2所示。

圖2 國庫資金收付系統工作流程

由圖2 可知，成員單位根據已經批準的預算在財務共享服務中心平臺提出報賬申請，并由本單位財務報賬員錄入報銷單據信息，上傳原始單據并將其作為報賬憑證附件儲存到系統平臺，以二維碼作為報賬單據的唯一識別號，以便與系統中其他資料進行匹配。對于財政支出業務的處理分為以下兩種方式：一是財政授權支付項目報銷單據由各成員單位負責人在線審批，審批完成后，成員單位的財務專員在國庫系統中生成電子支付指令，并傳至指定銀行的網上銀行系統；二是財政直接支付項目則提交至國庫系統審批，經批準后，由成員單位的財務專員在國庫系統中生成電子支付指令，并傳至代理銀行的網上銀行系統，網上銀行支付后生成電子支付單據并共享至平臺。財政收入業務由成員單位的負責人通過平臺對業務單據進行在線審批，經由成員單位財務專員審核后存入指定銀行賬戶，銀行根據款項到賬情況自動生成電子入賬單，并傳至共享中心平臺。所有單據以電子信息的形式存入共享中心平臺，由會計核算系統直接識別并記賬。

2.會計核算系統。會計核算系統應對成員單位的會計編碼、基礎數據錄入、數據分類和數據的報告格式進行統一，由于政府組織財務共享服務中心的成員都是獨立的法人，因此其會計的集中核算與集團企業有著本質的區別。政府組織財務共享服務中心應通過與各成員單位的協商和溝通制定出一套具有普遍適用性的財務核算標準和流程，在保障相似業務能夠按照相關準則和框架處理的前提下，不影響各成員單位財務的獨立性。會計核算系統工作流程如圖3所示。

圖3 會計核算系統工作流程

由圖3 可知，會計核算系統工作流程包括以下三個方面：①報賬業務的影像化處理，由于國庫資金收付業務數據已經在國庫資金收付系統中完成報賬，會計核算系統直接識別相關單據就可以完成記賬，而非國庫資金收付業務則由成員單位的財務報賬員協助業務人員填寫報賬單據、掃描歸檔，上傳至財務共享服務中心。②成員單位負責人和財務專員通過共享中心平臺對已上傳的原始單據進行電子審批和復核。③會計核算系統對已審批電子單據的合規性和完整性進行審核，并按業務類型記賬，生成會計報表和決算報告。會計核算系統通過建立不同的核算模塊來提高會計核算效率和實現會計信息的分類管理，如：固定資產模塊主要通過建立固定資產明細賬（固定資產電子卡片）來及時反映成員單位的固定資產情況，報表模塊負責生成財務會計報告（包括合并報告），決算模塊則負責生成決算報告。

3.預算服務系統。預算服務系統通過規范預算編制格式和預算編制流程來滿足成員單位對預算管理的需求，預算服務系統工作流程如圖4所示。

從圖4 可知，預算服務系統工作流程包括以下四個方面：

（1）在預算編制階段，成員單位的財務專員將本單位已下達的預算指標、預算支出標準、要求和績效目標等資料上傳至共享中心平臺；其次，預算服務系統參考這些資料，利用平臺大數據的可預測性，幫助成員單位制定一個指導性年度預算報告；再次，成員單位的財務專員通過平臺下載指導性年度預算報告，以此為參考編制本單位年度預算報告上并傳至共享中心平臺；然后由相關部門在線審批，將批準后的預算數據存入共享平臺信息系統；最后，預算服務系統將年度預算報告進行月度分解，供成員單位查閱。

圖4 預算服務系統工作流程

（2）在預算執行階段，預算服務系統利用智能技術對預算執行情況與預算報告進行匹配，從而實現對預算執行的實時監控，并按月編制月度預算執行報告，通過共享中心平臺傳遞給成員單位。成員單位的財務專員則根據月度預算執行情況進行自評，若需要對已有預算進行調整，則將調整后的預算上傳至共享中心平臺，由相關部門進行在線審批，審批通過后重新存檔并覆蓋原有的預算數據。

（3）在預算完成階段，預算服務系統會根據成員單位的實際情況幫助其設計并建立預算評估指標，利用智能技術將指標與企業預算的完成情況進行匹配，并編制預算完成情況評估報告，通過平臺共享給成員單位參考使用。成員單位財務專員則依據預算完成情況進行自評，并形成報告上傳至共享中心平臺，為下一年度預算編制提供參考。

4.財務分析與控制系統。財務分析與控制系統按照成員單位的需要，幫助其建立和完善內部控制流程、編制財務分析報告。主要包括以下兩個方面：

（1）幫助成員單位建立與實際業務相融合的內部控制流程，明確成員單位財務人員和業務人員的職責，實現相互制約、相互制衡的內部控制機制。例如：在固定資產管理上，財務分析與控制系統會根據國家相關規定幫助成員單位制定相應的固定資產管理制度，明確固定資產的采購、審批、支付和驗收過程中的職責劃分和權限；對固定資產盤點工作進行規范，明確固定資產盤點的職責，及時進行對賬，也可采取在固定資產上統一安裝跟蹤芯片的方式來實時跟蹤固定資產的位置變化，以便于及時發現閑置固定資產，提高固定資產使用效率。

（2）以共享中心平臺數據庫為基礎，利用多維數據庫技術，按照成員單位的需要生成不同類型的財務分析報告，如負債分析報告、應收款賬齡分析報告、長期投資及收益分析報告、政府儲備物資情況分析報告等。此外，還可以通過平臺的大數據來發現成員單位運營的財務風險，并生成相應的風險預警報告。成員單位財務專員可以從平臺下載相關報告，及時發現本單位內部控制缺陷，提高財務管理效率。

四、構建政府組織財務共享服務中心的管理效益

（一）有助于優化政府會計集中核算制度

政府組織財務共享服務中心是對會計集中核算制度的優化和升級。原有會計集中核算制度只是從形式上實現了財務的集中核算，各單位業務的審批標準和財務流程均不一致，業務活動由各單位負責，會計只是在業務活動完成后進行集中賬務處理。而財務共享是將各成員單位的業務進行細分，把同質性的業務整合到專有模塊中進行核算，并制定標準化的核算流程，會計處理不再局限于事后記賬，而是通過對成員單位業務和財務數據的互通與分享，實現財務核算與業務的融合，將會計核算工作從事務代理轉變為向成員單位提供服務的平臺。財務共享服務中心以成員單位的需求導向為主，通過對其深入了解后再制定與之相匹配的個性化會計核算工作，而成員單位也可以對財務共享服務中心的工作進行監督，這使得會計核算工作成為一種相互協同、相互監督、不斷完善的財務服務活動。

（二）有助于提高政府會計信息披露質量

政府會計改革對我國政府會計的信息披露提出了更高的要求，主要表現為兩點：①要求政府會計主體適度分離政府財務會計和預算會計，采用平行會計核算模式，政府會計主體既要以收付實現制為基礎編制決算報告，反映預算執行情況，又要以權責發生制為基礎編制財務會計報告，反映政府會計主體的財務狀況。②要求政府會計主體編制個別財務報表和合并財務報表。然而，我國現有的政府會計從業人員專業素質參差不齊，缺乏編制政府財務會計報告的經驗，從而導致編制效率低下，無法合理反映政府組織的財務狀況。通過構建財務共享服務中心，可以利用大數據、云計算等技術來幫助成員單位編制所需的政府會計報告，不僅能降低成員單位編制財務報告的壓力，還能提高政府組織會計信息的披露質量。

（三）有助于改善財政預算管理效率

我國政府組織的架構屬于“等級式”結構，機構層次重疊，預算的編制、監管和執行等職責劃分不明確、缺乏相應的流程管理，預算管理效率較低。在預算編制初期，由于預算編制方法落后、缺乏全局觀和正確指引，導致預算編制粗糙，不能準確地反映政府組織各單位財政預算的真實需求。在預算執行過程中，預算監督缺位，預算執行的隨意性大，挪用和占用資金的行為屢見不鮮。在預算完成階段，缺乏完善的預算績效評價體系，已有評價指標靈活性差、實用性低，難以有效評估政府組織各單位預算完成情況。通過建立政府組織財務共享服務中心，將預算管理從“等級式”轉變為“扁平式”，基于標準化預算管理流程和大數據技術，可以實現對成員單位從預算制定、預算執行、預算調整到預算評估的全程把控，從而從根本上改變傳統財務管理模式下“預算約束乏力”的問題。

（四）有助于加強政府組織的內部控制管理

相較于企業，政府屬于非營利組織，在經營過程中缺乏管理動力，導致政府組織各單位負責人對內部控制特別是內部財務控制的重要性認識不足，不僅缺乏成本管理、資產資源使用效率和風險控制的意識，也缺少科學整理并匯總內部控制信息的方法和完善的內部控制制度，從而難以發現本單位運營過程中產生的風險。財務共享服務中心通過對成員單位的業務和財務流程的規范化設計與管理來幫助其完善內部控制制度，同時還通過多維數據庫來為成員單位定制其所需要的財務分析報告，并利用大數據及時提示風險（如政府債務風險），從而提高財務管理效率。此外，財務共享服務中心作為獨立于成員單位的個體，對成員單位財務數據的核算和披露更加客觀、公正，可有效避免財務舞弊情況的發生。

五、結論

本文基于財務共享服務相關理論，參考企業集團財務共享服務中心的建設經驗，對我國政府組織財務共享服務中心的構建問題進行了探索性研究，從戰略結構、服務模式和流程設計三個方面進行了闡述，并對其管理效益進行了剖析，得出以下結論：我國政府組織財務共享服務中心應根據各級政府組織財務管理的需要，為應納入本級政府財務報告合并范圍內的各單位提供財務共享服務，利用現代信息技術，通過對財政資金結算、會計核算、預算編制和財務分析等活動的流程再造，實現業務與財務活動的集中與融合，為政府組織財務管理決策提供支持，從而提高政府組織財務信息的披露質量和財務管理的效率。