當時為何要實行嚴格的戶籍制？

親歷者?

張慶五 公安部戶籍處原處長

戶籍登記先從城市開始

中國的戶籍遷移制度的建立首先是從城市開始的，隨后才擴大到農村。解放初期我們一進城，首先抓的就是戶口。這主要是為了掌握人口變動情況。

那時剛解放，部分國民黨軍政人員和官僚資本家潰逃離城，舊社會的殘渣余孽受到收容改造，一部分居民遷出城市;加之城市經濟暫時處于停滯狀態，有的企業停產，大量人員待業，人民政府有組織地遣散城區的無業或非正當職業的人回鄉參加農業生產;以及學生參軍、參干，城市人口大量縮減，除了干部家屬帶進來，其他的很少進來，因此有關遷移入戶問題未受限制。

為了維護社會治安，公安部于1951年7月16日頒布實施了《城市戶口管理暫行條例》。該條例共十二條，規定對人口出生、死亡、遷出、遷入、社會變動等戶口管理，一律由公安機關執行。這是全國城市統一戶口管理制度開始形成的標志。

1953年4月3日，為了準備全國人民代表大會及地方各級人民代表大會的選舉，做好選民登記工作，同時為國家有計劃地進行經濟建設和文化建設提供準確的人口數字，政務院（1954年更名為國務院）決定進行全國人口普查，并發布了《為準備普選進行全國人口調查登記的指示》和《全國人口調查登記辦法》。為了配合這次普查工作，農村也建立了簡易的戶口登記制度，并由民政部門負責。

這表明，當時全國城鄉分別實行的是兩種目的不盡相同的戶籍管理制度。城市戶籍制度偏重于維護社會治安，農村戶籍制度主要在于掌握人口數量狀況。那時，城市一個民警管800～1000戶;而農村的戶籍管理登記相對簡單，基本就是當地鄉政府的秘書來管，有的小秘書責任心不強，登記的信息也不全面。后來，由于民政部門人少，而公安部門人員龐大，基層都有片警，所以在1956年，民政部將農村戶口的管理也交給了公安部門。

“盲流”的誕生

1958年，國務院公布《中華人民共和國戶口登記條例》，該《條例》實際上1954年左右就定稿了，當時也并不存在什么遷移入戶的控制問題。但是到公布的時候，情況卻出現了變化。

新中國成立初期，為了給共和國脆弱的工業“輸液送氧”，中央政府確定了農業支援工業、農村保障城市的戰略。當時政府對農副產品實行低價統購統銷，以積累城市工業化建設必需的資金。

1953年，伴隨國民經濟的恢復發展和國家開始大規模經濟建設的需要，以及戰后農村極度貧困，大批農民涌入城市謀生。由于越來越多的農業剩余勞動力盲目涌入城市，給城市交通、住房、勞動就業和生活供應等各個方面帶來日益嚴重的壓力，其中最重要的就是糧食緊張。

由于中國是個人口大國，糧食問題特別重要。城市人口發展，首先面臨的就是吃飯問題。當時國家糧食產量有限，按照國家的糧食供應計劃，缺口比較大，需要從國外進口糧食，這就對城市居民的口糧提出了比較嚴格的要求，也從而形成了后來的戶口糧食雙軌制，就是說只有報了戶口才能去辦理糧食關系。

1953年4月，政務院發布了《關于勸止農民盲目流入城市的指示》，“盲流”一詞就是那時提出來的。此后，國務院在20世紀50年代數次發文，要求各地勸阻和制止農民盲目進城，但收效甚微。僅1956年秋至1957年麥收，全國盲目流入城市的人口即達57萬多人，大部分是青壯年。

1958年1月9日，《中華人民共和國戶口登記條例》經第一屆全國人大常委會第91次會議審議通過，以“共和國主席令”頒布施行。《條例》對農民進入城鎮作出了約束性限制：“公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明、學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續。”從此，形成了城市戶口和農村戶口的“二元結構”的戶籍模式。今天實行的戶籍制只是當年的延續，但組織更健全、制度更完善了。

1964年8月，國務院批轉了《公安部關于處理戶口遷移的規定》，該文件比較集中地體現了處理戶口遷移的基本精神，即兩個“嚴加限制”：對從農村遷往城市、集鎮的要嚴加限制;對從集鎮遷往城市的要嚴加限制。此規定堵住了農村人口遷往城鎮的大門。

沒有戶口，計劃經濟無法實行

考察我國解放后的戶口登記政策的形成和發展，同考察其他社會現象一樣，應該具有歷史的和辯證的觀點。當時中國的經濟條件要求戶籍制度必須嚴格管理。在當時的特定歷史背景下，制定這種戶籍模式無疑對迅速恢復戰后經濟、穩定城市秩序發揮了積極作用。它曾經為各級政府制定國民經濟發展計劃提供了準確的人口資料和其他要素。

戶籍政策管理之嚴，是隨著計劃經濟的發展逐步嚴格起來的，最初從治安的角度去管理的中國戶籍，后來還對計劃經濟起到了促進作用。尤其是在三年困難時期，中國的20多種計劃供應票證都是憑戶口發放的，如果那時沒有戶籍體制來統籌安排，很難保障這一特定時期中國人的基本生活。而虛報戶口領取糧食在當時是很嚴重的違法現象。從某種意義上說，沒有戶口，計劃經濟無法實行。

我還記得當時有些特殊的情況需要處理，比如煤礦工人的城市戶口放開的口子比較大，那時國家經濟建設對煤炭的要求極其迫切，井下工人如果吃不飽的話就會少挖煤，所以為了保證井下工人能夠吃飽，煤炭部特意出臺了一個文件，井下工人可以批準為城鎮戶口，由國家供應糧食。

從1958年到1978年，中國的戶籍制度在遵照《中華人民共和國戶口登記條例》規定的精神執行的基礎上又有發展。不僅農村人口流入城市受到許多限制，而且農業人口轉為非農業人口也十分困難。1964年8月14日國務院批轉的《公安部關于處理戶口遷移的規定（草案）》，比較集中地體現了處理戶口遷移的基本精神，這就是嚴格控制城鎮人口增長。按規定，對從農村遷往城市、集鎮，從集鎮遷往城市的，要嚴加限制;對從小城市遷往大城市，從其他城市遷往北京、上海兩市的，要適當限制;其他情況一律不要限制。該草案的提出，不但沒有改變城鄉分離的局面，相反堵住了農村人口遷往城鎮的大門。

“文革”時期，由于生產建設遭到嚴重破壞，城鎮就業困難，不僅農村人口難以進城，而且還出現了干部及其家屬下放、知識青年上山下鄉等大批城鎮人口被動員甚至強迫倒流農村的反常現象，以至于后來因為戶口問題上訪的就占到了上訪總量的三分之一，我們之后的很多工作，都在解決遺留問題。

（本文為《中國經濟周刊》2009年的報道）

編輯：陳棟棟 chendongdong@ceweekly.cn? ? 美編：黃河浪