我國人口政策既不是“一成不變”，也不是“一刀切”

親歷者

馬力?國務院參事、中國人口與發展研究中心原主任

人口發展三階段：生存型、增長型和發展型

“新中國成立后，我國人口發展相繼經歷了生存型、增長型和發展型三個階段，既有連續性又有變革性。”馬力說。

生存型階段主要為1949—1978年。這個階段，我國產生了兩次人口出生高峰，1950—1958年由于生活和醫療水平大幅提高，出現第一次出生高峰，出生人口達1.87億;1962—1973年由于三年自然災害后補償性生育和自我生育行為，出現第二次出生高峰，出生人口超過2億。

增長型階段主要為1979—2000年。在這一階段，由于農村生育政策的調整和生育梯度周期性的影響，出現1985—1992年第三次人口出生高峰期，出生人口超過1億。但人口發展目標逐漸增加，除控制人口數量外，開始關注人口素質、結構、分布等問題，探索人口發展的規律和人口計生工作的轉變。

發展型階段主要是自2001年以來。國際社會以“合作共贏”為主流，國內進入工業化中期向工業化后期發展階段，此時主要從“發展”角度考慮人口問題，推動人口自身及與經濟、社會、資源、環境協調發展，統籌解決人口問題成為核心任務。這一階段，人口發展將由低增長逐步過渡到零增長，低生育水平將成為未來一段時期人口發展的常態，人口政策將相應調整。我國于2001年、2013年、2015年相繼推出“雙獨二孩”政策、“單獨二孩”政策和“全面二孩”政策。

“生育政策是影響我國經濟社會發展的最基礎的政策，是意識形態領域的重大政策，屬基本國策。因此，生育政策的調整需在全方位評估論證的基礎上不斷推進，同時，需經國家最高決策層及全國人大最終決定。”馬力介紹說。

從人口發展三個階段來看，我國人口政策既不是“一成不變”，也不是“一刀切”。

我國國情復雜，城鄉區域發展極不平衡，生育水平差距較大，生育政策的重點有所不同。2001年頒布的《人口和計劃生育法》，既有一孩，也有一孩半（即夫妻僅生育過一個女孩的，可以生二胎）、兩孩，還有三孩以上不同地區、不同人群、不同的生育政策。“計劃生育國策，對我國經濟社會發展產生了深遠影響。經過30年努力，取得舉世公認的成就，與改革開放共同創造了人口有效控制和經濟快速發展‘兩大奇跡，推動我國發展的跨越。”馬力總結說。

她解釋稱，改革開放前30年，人口發展經歷“高出生率、低死亡率、高增長率”階段，總和生育率達5.8，人口增加4.3億;改革開放后30年，實施計劃生育政策，推動人口發展進入“低出生率、低死亡率、低增長率”階段，總和生育率降至更替水平以下，在人口基數大幅提高的情況下，人口僅增加3.7億。前30年的“高出生率”，為我國改革開放提供了豐沛勞動力且持續供給的人口優勢;后30年的“低出生率”，為我國改革開放提供了少兒撫養比大幅降低且財富積累大幅提高的人口優勢，兩個人口優勢于1980年相互疊加，為改革開放迎來了比其他國家更為突出、對經濟增長貢獻高達27% 的人口紅利。

人口發展新階段：由以數量為主轉向以結構為主

目前，中國已進入由工業化后期向后工業化社會轉變時期，進入全要素融合發展的新階段，由跳出“低收入陷阱”解決溫飽的“短缺經濟”時代轉變為跨越“中等收入陷阱”進入高收入國家的“轉型經濟”時代。“中國人口發展也進入重大轉折期。雖然目前我國人口規模仍居世界之首，未來還要繼續增長10年，凈增約5000萬，但人口的主要矛盾已由以‘數量為主轉為以‘結構為主，人口與經濟社會關系在深度、廣度上都發生了重大轉變。”馬力說。

她分析，一是人口轉變帶來人口再生產方式轉折。由國家生育計劃轉向家庭自主決定生育行為，政府行政干預轉向服務家庭、間接對生育決策進行調節。二是勞動供需變化帶來經濟社會驅動模式轉折。通過提升教育等附著在人身上的資本，變投資于物為投資于人的驅動模式，實現人力資源大國向人力資本強國的轉變。三是中等收入階層崛起帶來經濟社會發展模式轉折。以創新與資本、技術結合為主要生產模式，促進“橄欖型”社會格局形成，構建消費社會。四是人口城鄉變動帶來經濟社會發展格局轉折。實現城鄉二元向一元結構的重大社會變遷，從農村人口的非農化階段過渡到遷移流動人口的市民化階段，人口城鎮化由效益向公平轉變。五是人口老齡化帶動經濟社會運行形態轉折。構建老齡社會新的經濟社會形態，推動生產性老齡化發展，實現財富持續積累和釋放。

馬力表示，面對出生率逐漸降低，預期壽命不斷延長，呈現勞動力供給下降，老年人口負擔增加，人口紅利逐步消退，經濟社會發展面臨“發展動力”“撫養負擔”兩大難題。制定新時期人口發展戰略。“轉換發展動力”，人力資本驅動成為經濟增長新動力，供給側結構性改革提升人力資本，以人力資本提升全要素生產率，以全要素生產率促進經濟發展;“降低撫養負擔”，有效應對人口老齡化，繼續調整完善人口和生育政策，轉換一次人口紅利，培育人才紅利，挖掘二次人口、人才紅利，實現可持續發展。

巨大挑戰：規模龐大的人口老齡化社會?

人口老齡化是我國未來的基本國情和不可逆轉的客觀趨勢，將伴隨我國整個21世紀，給經濟社會帶來全面影響。

馬力說，中國老年人口規模世界第一，人口老齡化經歷三個階段。

第一，2000—2020年快速老齡化階段。我國第一次生育高峰出生的1.87億人口已于2010年以年均2.24%速度進入老年，到2020年60歲及以上人口將達2.55億、占17.7%。比重從10%升至20%，發達國家用約60年時間，而中國只需27年。

第二，2021—2050年加速老齡化階段。“十三五”末我國將迎來第二次生育高峰出生的2億多人口以年均800萬～1000萬、3.6%爆發式增長速度進入老年，到2030年60歲及以上人口將達3.7億，隨著三次生育高峰人群陸續步入老年，2050年左右60歲及以上老年人口達峰值5.3億、占38.1%。

第三，2050—2100年重度老齡化平臺階段。隨著2050年左右老年人口達峰值后進入高峰平臺期，且80歲及以上高齡老人占老年人口的30%，至本世紀末60歲及以上老年人口達4.3億。

馬力認為，人口老齡化社會不可怕但須有效應對，“人口老齡化先發國家，率先立足改變經濟社會基本體系和策略，制定鼓勵生育、輸入移民、改革養老金、靈活退休、老年人就業等制度，同時大力發展老年照料和護理等事業和產業。”

她建言，中國是人口老齡化后發國家，面對人口老齡化尤其是龐大的老年人口，既不應恐懼更不可被動應對，亟待借鑒發達國家經驗，高度重視，全方位部署，在不斷完善生育及相關配套政策基礎上，推動挑戰和機遇相互轉化，實現國家持續發展。

（本文為《中國經濟周刊》2018年的報道）

編輯：鄒松霖 zousonglin@ceweekly.cn? ? 美編：孫珍蘭