當前中國農民合作社開展信用合作的典型模式、問題與建議

黃邁 譚智心 汪小亞

摘?要：農民合作社開展信用合作是我國新型農村合作金融發展研究的重點。本文結合調研情況，對以賒銷為特征的商業信用合作、以資金互助或擔保互助為核心的貨幣信用合作、依托產業鏈或銀政資金的混合式信用合作三種不同模式進行梳理分析，并從政策制度、現實操作、潛在風險點三個層面指出了當前中國農民合作社開展信用合作的主要問題。推動農民合作社信用合作持續健康發展，必須堅持服務“三農”的政策導向、強化對信用合作不同發展模式的分類指導、妥善處理風險防控和內在活力的關系、進一步規范信用合作管理、切實防控信用合作風險、充分發揮信用合作綜合帶動作用。

關鍵詞：農民合作社;資金互助;擔保互助;信用合作

中圖分類號：F832.35文獻標志碼：A文章編號：1674-8131（2019）03-0070-10

一、引言

中央高度重視農民合作社開展信用合作。從2008年黨的十七屆三中全會上首次提出允許有條件的農民專業合作社開展信用合作以來，中央“一號文件”多次對農民專業合作社開展信用合作提出具體要求，其中2014年中央“一號文件”首次提出要依托農民專業合作社建立新型農村金融合作組織。圍繞鄉村振興戰略規劃提出的引導農民合作金融健康有序發展，2019年出臺的《關于金融服務鄉村振興的指導意見》明確要求探索新型農村合作金融發展的有效途徑，穩妥開展農民合作社內部信用合作試點。十余年來，各地依托農民合作社開展信用合作試點探索，取得了積極成效，形成了一系列典型案例和研究成果，但在實踐中也出現了違規操作、高息攬儲等問題。2017年新修訂的《農民專業合作社法》未對信用合作進行明確規定，這表明農民合作社開展信用合作還需要進一步探索實踐和深入研究。為加快推動農民合作社信用合作發展，我們先后赴湖南、山東、安徽、河北等地開展專題調研，實地考察了數十家農民專業合作社，對農民合作社開展信用合作進行了再思考，通過剖析問題與成因，提出了信用合作規范發展的思路和建議。

二、文獻綜述

圍繞農民合作社發展信用合作，學術界進行了大量調查研究，形成了一系列有價值的成果和建議。一些學者從風險控制等不同視角對合作社內部信用合作研究進行了綜述[1-2]。這里主要從內涵特征、典型模式、關鍵問題三個方面對相關文獻進行述評。

1.內涵特征

農民專業合作社開展信用合作是指以產業為紐帶，以成員信用為基礎，由本社全部或部分農戶成員自愿出資籌集互助資金，為本社成員發展專業化生產提供互助資金借款業務的資金互助性業務活動[3]。這種信用合作嵌入和內生于合作社內部、內生于產業發展和生產過程中，是“弱勢群體”在農村正規金融無法滿足金融需求情況下以成員為基礎的資金融通機制創新[4]。這種服務形式建立在“風險共擔、利益共享”的基礎之上，又以農戶在長期共同生活中建立起來的經濟社會關系為基礎，具有相互提供擔保的特征，屬于合作金融范疇[5]。現有研究對內涵的概括主要涉及三個基本特征，即產業性（依托合作社生產合作）、社員性（信用合作必須在社員范圍之內）、封閉性（互助資金在組織內部封閉運行，用于本社成員）。筆者認為，準確理解農民合作社內部信用合作的內涵，還需要把握三個特征：一是自愿性，即強調成員自愿出資;二是廣泛性，即信用合作可以涵蓋更廣泛的農戶，尤其是難以獲得正規金融服務的小農戶;三是非營利性，即信用合作目的不是為了盈利，而是為了發展農業生產、服務鄉村振興。

2.典型模式

按照不同的劃分標準，合作社開展信用合作存在不同的模式。薛桂霞、孫煒琳從信用合作形式、業務內容、資金用途、股金來源等不同視角區分了信用合作類型，其中信用合作形式主要分為貨幣信用合作和商品信用合作兩類，商品信用又分為賒銷回購補償和有償調劑購銷賬款[3]。汪小亞、帥旭將合作社內部信用合作運行模式概括為商業信用合作和貨幣信用合作，并提出了第三種形式，即基于“公司+合作社+農戶”農業產業鏈開展商業信用和貨幣信用合作[6]。苑鵬、彭瑩瑩認為農民專業合作社開展的信用合作有貨幣信用和商品信用兩種基本形式，其中貨幣信用以資金互助為代表，商品信用包括合作社內部的農資、農產品賒銷賒購，以及農產品供應鏈融資[7]。從相關學者的梳理和分類可以看出，中國農民專業合作社開展信用合作內涵豐富，一般從合作的媒介手段看，主要有商業信用和貨幣信用兩種基礎性的信用合作模式。隨著農民專業合作社的發展壯大和實踐探索，在商業信用、貨幣信用和混合信用等模式基礎上，又會細分出不同的表現形式和操作模式，如依托合作社平臺和資金互助探索精準扶貧等。但無論是哪種信用合作模式，都是以產業為基礎和紐帶，其有效性既受農民專業合作社本質特征的影響，也受農民產業合作行為特征的制約。

3.關鍵問題

經過多年實踐探索，農民合作社開展信用合作中的一些問題引發了學界的更多關注，如社員身份、范圍邊界、風險防范、生長機制、政府扶持等。其中需要重點關注的，一是社員身份，實踐中既有自然人身份的社員，也有法人身份的社員，但出于弱勢群體的互助合作考慮，一般建議將社員限定在自然人社員（普通農民）的范圍較為合理[8];二是范圍邊界，合作社信用合作的邊界包括資金規模與運作范圍兩個范疇，前者是指互助資金規模要控制在一定范圍且封閉運行，以防范風險隱患[5];后者一般指以“熟人社會”確定范圍邊界，這里“熟人社會”既可以是地理上的行政村，也可以是以產業鏈為基礎拓展[8]。三是風險防范，劉西川用三條“硬杠杠”概括了合作社信用合作的特殊風險管理手段或機制，即成員入股、按借款者及其擔保戶的信用總額放貸、按存貸業務量分配盈余[5]。四是生長機制，農民合作社信用合作在生長過程中不斷累積政治合法性、社會合法性、行政合法性和法律合法性，通過獲取和整合多元資源，激發多元復合資源體系的整體活力，推動信用合作制度持續創新[9]。五是從政府扶持看，有學者認為農村信用合作組織具有合作性質和草根金融特征，各級政府應從稅費優惠、資金扶持等方面加大政策扶持力度[10]。針對這些問題的剖析和建議，進一步加深了我們對農民合作社信用合作的認識和理解，但是其中一些問題還存在爭議，需要在實踐中再反思。后文將結合實地調研對相關問題進行再剖析。

三、中國農民合作社開展信用合作的基本情況

1.總體情況

目前，中國農村地區各類合作金融創新大量存在，新型農村合作金融組織蓬勃發展。全國具有合作性質的農村金融機構（組織）大致可分為五類[11]：第一類是由銀監部門批設的農村資金互助社（全國僅49家且2011年后不再批設）;第二類是由農業部門推動并依托農民專業合作社而建立的資金互助合作社;第三類是由供銷社創辦或領辦的農民資金互助社;第四類是由國家扶貧辦和財政部開展的貧困村互助資金試點（2006年開始）;第五類是農民自發形成的農民資金互助社。其中，只有第一類是由銀監部門批設的、有金融業務許可證的農村資金互助社，屬于正規金融機構，其他四類均無金融業務執照或金融機構許可證，屬于非正規的農村金融組織。

依托農民專業合作社開展信用合作相比其他類型的信用合作組織，更加廣泛、更為活躍，占全部農村信用合作組織數量的一半以上。例如，有在農民專業合作社內部，以生產合作為基礎開展信用合作業務;有在農民專業合作社內部成員之間以貨幣資金入股形式成立專門的資金互助會;有的依托專業合作社組建相對獨立的信用合作組織或資金互助會;有的以合作社股金和從金融機構獲得的貸款為貨幣資金來源，向合作社成員發放貸款。

農民專業合作社信用合作主要呈現以下特點主要來自2014、2015年農業部經管總站統計數據。 ：一是從總量視角看，依托農民專業合作社設立的信用合作組織數量多、規模大、形式多樣，在各類農村合作金融組織中表現最活躍。二是從成員規模看，開展信用合作的農民專業合作社數量占合作社總數的比例較小，但成員規模普遍較大，社均成員為243戶，是全國平均水平的3.2倍（全國合作社社均76戶）。如2016年河北玉田縣共有農民專業合作社886家，只有4家開展信用合作試點，占比不足0.5%，但這4家合作社參與信用合作的社員規模相對較大，平均為466戶。三是從示范社占比看，在開展信用合作的農民專業合作社中，有40.34%是示范社。在一些地方占比更高，如湖北有49家合作社開展了信用合作，其中有41家為各類示范社，占比83.67%。四是從區域分布看，開展信用合作的農民專業合作社區域分布不平衡，東部地區最多（1175家，占比54%），西部地區其次（735家，占比34%），中部地區最少（249家，占比12%）。五是從組織形式看，以合作社內部開展信用合作和依托合作社建立資金互助組織的較多，占比達92.3%，而由合作社與其他企業、個人共同組建的占比僅為7.7%。

2.調研情況

2015—2018年期間，我們先后組織赴5省9縣調研了35家農民合作社信用合作情況。從調研情況看，各地信用合作試點運作既有資金互助的共性特征，也有諸多特色之處。一是試點進度差異。有些地方相對穩健，如山東嚴格按照全省試點要求，平均每個縣開辦數量為2-3家;有些地方則相對較快，如湖南沅陵、安徽金寨等地積極探索合作模式，開辦數量達到7-8家。二是模式豐富多元。嚴格意義上的內部資金互助約24家，占比69%;也有一些模式依托外部銀行或供銷社資金開展信用合作，約11家，占比31%。三是社員身份差異。山東允許自然人社員和法人社員同時參加信用合作，但河北玉田縣要求參加信用合作必須是經過審批的合作社自然人社員。四是范圍界定差異。各地試點一般從地域維度限定信用合作范圍，如規定必須是在同一行政村或鄉鎮內，但河北玉田縣允許突破鄉鎮范圍限制（地域維度），并延伸到業務合作范圍（產業維度）。五是互助金構成多元。大多數試點地區采取“基礎股+投資股”方式組建互助資金，也有地方由基礎股、社員股、互助金三部分構成。六是高度重視風控。各地試點都采取了一定的風控措施，如參照銀行制定了風險防控系列指標、對資金吸納和投放實行限額管理、“月查季審”強化監管、引入農業保險建立風險分擔機制等。

四、中國農民合作社開展信用合作的典型模式

農民合作社開展信用合作是合作社服務功能的拓展，隨著農民合作社的不斷發展，中國先后形成了若干不同的信用合作模式。結合實地調研，重新梳理這些模式，有助于深入理解合作社信用合作的發展特征和未來走向。

1.以賒銷為特征的商業信用合作模式

以賒銷為特征的商業信用合作模式即圍繞農業生產經營的相關環節，農民專業合作社與內部社員之間以“貸物”等方式開展商業信用合作[6]。這種信用關系建立在農產品生產、加工和銷售的基礎上，合作社通過內部商業信用合作的方式改變了分散化的農村金融需求結構，以融資中介或平臺的形式實現農村金融功能的有效增進。依托這種商業信用，農戶可不用付款就從合作社或龍頭企業獲得生產經營需要的原材料、物資和服務，在約定期限內以農產品的方式償還賒銷所得。通過商業信用合作，農業原材料和農產品之間的跨期交易并非借助貨幣媒介，而是依托農業產業鏈、商品信貸以及社會資本約束來保障交易實施。從河北昌黎縣調研情況看，嘉誠蔬菜種植專業合作社（秦皇島市第一家國家級示范社）早期的信用合作就是農資賒銷，后期才逐步開展資金互助且規模逐年增加;新集三東果蔬專業合作社未開展資金互助，但是農戶通過理事長擔保賒銷農資情況較多。

2.以資金互助或擔保互助為核心的貨幣信用合作模式

以資金互助或擔保互助為核心的貨幣信用合作模式是指農民專業合作社通過在內部成立資金互助、信用合作等部門或業務單元，為特定社員提供資金互助或信用互助的活動。具體看，貨幣信用合作主要有兩種形式：

（1）“社員股金+合作資金”的內置式資金互助

即社員在專業合作社內部發生借貸關系，社員股金或會費在合作社內部循環使用，主要用于滿足社員的季節性資金需求和臨時性資金需求，如安徽省金寨縣鑫源蔬菜種植專業合作社就是采取這種模式。此種類型為標準意義上的農民合作社內部資金互助模式。從放貸方式上，此種資金互助可細分為兩種：評級授信管理和能人決策管理，如湖南省沅陵縣王家嶺養雞專業合作社的評級授信管理，河北昌黎恒豐果蔬種植專業合作社的帶頭人權威管理。

湖南沅陵縣王家嶺養雞專業合作社的評級授信管理。2014年11月，王家嶺養雞專業合作社發起成立資金互助部，致力于解決社員養殖戶在產業發展中的資金周轉問題，總股金額400萬元，其中合作社占股60%，社員占股40%。資金互助的標準是：年利率8%-12%之間，低于當地信用社貸款利率。申請資金互助程序簡易，手續便捷，一般2個工作日到位。資金互助的期限以12個月的蛋雞養殖期限為準，少則3個月。為提高信息化管理水平，合作社還量身定做了財務軟件，可及時收集每個信用合作成員的生產、交易數據，作為評級授信的原始依據，成員評級授信分為三個等級：一級信用戶授信額度為5萬元，二級信用戶為3萬元，三級信用戶為2萬元。在授信額度內，成員享受信用貸款（不是現金，而是內部使用的交易款，相當于一張支票）。目前，已累計投放互助金300多萬元，有效破解了農民融資難題。

河北昌黎恒豐果蔬種植專業合作社帶頭人權威管理。該合作社是國家級示范社。2011年12月注冊登記，注冊資金800萬元，法人代表LGZ為當地供銷社退休人員，擁有社員534人，社員人均純收入在2萬元以上，輻射帶動農戶1480戶，擁有種植基地166.67公頃，采用“合作社+基地+社員”的運行模式。合作社2016年資產總額912.15萬元，凈資產302萬元，年銷售收入338.25萬元，盈余總額192.02萬元，盈余返還120.97萬元。合作社內部開展資金互助始于2012年，規模約為4400萬元。互助金的用款主體為合作社和社員，其中合作社占40%、社員占60%。資金互助參與社員400多戶（占合作社社員的80%），每年發放貸款400-500筆。組織決策上具有典型的理事長管理特征，小規模的借款基本由理事長決定，金額較大才由社員代表開會討論決定。同時，互助資金規模“量出定入”，不以吸收存款為目的，具體由理事長把控。

（2）“社員股金+銀行資金”的外置式擔保互助

即社員與正規金融機構發生借貸關系，專業合作社為社員提供擔保。實踐中，內部互助資金難以滿足部分社員的融資需求，這部分社員在向金融機構申請貸款時，合作社會提供一定的擔保，比如成立擔保基金為社員申請貸款提供增信，如安徽省金寨縣惠民農業服務專業合作社采取的就是這種形式。這種外置式資金互助又可細分為依托社區的擔保互助和依托產業的擔保互助兩種類型，如福建沙縣依托社區的擔保互助和湖南沅陵縣依托產業協會的擔保互助。

福建沙縣依托社區的擔保互助。先由村民代表大會表決同意設立村級融資擔保基金，資金來源以農戶入股為主、縣鄉財政注資為輔，銀行按擔保基金的一定比例（5倍左右）發放擔保貸款。根據股東的信用等級，銀行按入股金額的2-5倍對每個股東設定授信額度。目前，全縣已有67個村設立村級融資擔保基金，累計為3618筆、3.19億元貸款提供了擔保。

湖南沅陵縣依托產業協會的擔保互助。沅陵縣麻溪鋪鎮5-6名種養大戶發起組建了產業信用協會，協會設立保證金，由會員的信用保證金和財政補貼共同組成，銀行按產業信用協會保證金的一定比例發放擔保貸款。貸款發放由銀行和產業信用協會對參與協會的會員的資產、信用、品行等情況進行聯合審查，并進行評級授信，不同評級與授信額度直接掛鉤，如AAA等級會員的保證金與貸款限額比例為1∶10，AA等級會員的保證金與貸款限額比例為1∶8，A等級會員的保證金與貸款限額比例為1∶6。單個會員單筆貸款額不得超過10萬元，10萬元以上貸款由產業信用協會承擔聯保責任，且還要求入會會員為產業信用協會提供反擔保。這種制度創新本質上是一種擔保合作（不是資金互助），是將抵押貸款變為擔保貸款，以解決種養大戶（而不是普通農戶）的貸款難問題。

3.依托產業鏈或銀政資金的混合式信用合作模式

（1）以龍頭企業或種養大戶主導的混合式信用合作模式

混合信用合作模式本質上還是屬于商業信用合作或貨幣信用合作模式。一般是指由龍頭企業或種養大戶發起組建或主導的農民專業合作社，與該龍頭企業或種養大戶進行農產品交易。依托這種上下游的農業產業鏈關系，合作社內部社員之間開展農產品、原材料的賒銷賒購和資金互助活動。不可否認，龍頭企業的參與或主導有利于強化合作社與外部市場的聯系，既可以促進農民專業合作社快速發展，也可以為內部社員的信用合作提供一定保障。但值得注意的是，龍頭企業自身發展會在很大程度上影響農民專業合作社的發展，過度依附于龍頭企業可能會使合作社偏離信用合作的初衷，并扭曲其“合作金融”的特性。從秦皇島調研看，嘉誠蔬菜種植專業合作社由龍頭企業主導，是典型的“大戶帶小戶”模式，更多體現的是大戶對小戶的幫扶，合作性質并沒有較好體現出來。從互助金構成看，主要由龍頭企業投入領辦，社員參與在1 000-5 000股不等，體現了“大戶帶小戶”的特征;從資金成本看，存款利息0.5%，貸款利息0.9%，資金低進低出;從盈利情況看，大體收支平衡，合作社并不靠資金互助賺錢。

（2）“財政資金+合作股金+銀行資金”混合式信用合作模式

此類模式是以財政資金作為風險金，通過財政資金的以點帶面效應，導入金融扶持合作社發展機制。以聯合社為擔保主體，可以放大對合作社的信貸支持，改變了以往財政直補的“輸血”模式，實現了財政引導與金融杠桿的有機結合。如浙江安吉兩山農林專業合作社聯合社試行的資金互助模式。主要做法：一是盤活涉農資產。反擔保措施可以是流轉土地經營權抵押、林權抵押、股權質押、房地產二抵、保證等多種形式，緩解了涉農企業擔保難問題。二是實施風險共擔。中央財政補助1 000萬元作為固定風險金，一旦發生擔保代償由風險金先行支付，再由兩山聯合社、縣財政和安吉農商銀行按5∶3∶2的比例出資補足風險金，確保風險金不低于1 000萬元。三是共同開展追索。對于代償部分由安吉農商行和兩山聯合社共同行使追索權，特別是對由林權證、土地流轉抵押的安吉農商銀行不良資產進行處置，追回資金返存風險金，確保風險金機制持續運行。目前，已為300余家社員提供資金互助業務，金額達到7億元，至今未發生一筆壞賬。

五、中國農民合作社開展信用合作存在的主要問題

結合實地調研與分析，我們從政策制度、現實操作、潛在風險點三個層面梳理了中國農民合作社開展信用合作存在的主要問題。這些問題客觀存在，如不及時解決，將嚴重制約農民專業合作社信用合作持續健康發展。

1.制度層面

一是法律地位缺失，導致合作社開展信用合作無法可依。中央“一號文件”多次提出要有序發展農村資金互助組織，引導農民合作社開展信用合作，但《農民專業合作社法》以及各省區市政府相關的推進合作社發展的辦法，并未對農民專業合作社內部開展信用合作作出明確規定。一些地方出臺了相關意見，但缺乏頂層設計及落地實施的操作規定。基于過去基金會清理整頓的教訓，近年來國家金融監管部門又連續下發文件清查農業領域非法集資行為，使得一些地方政府和合作社對發展農民合作社信用合作存在顧慮。二是信用合作組織無法統一注冊登記。既有在工商部門登記，也有在民政部門登記，甚至不登記。從調研情況看，山東是全省試點，由地方金融辦批準發放資格認定證書，工商部門登記并變更業務范圍;安徽安慶試點也是在工商部門登記。其余資金互助組織或業務大多是在民政部門登記，如河北玉田縣是統一在民政局登記為非營利性社團法人。三是資金互助業務專業性強，缺乏專業的監管機構，一些地區監管部門機構定位也不盡合理，難以確保實施有效監管。四是試點地區的監管力量不足問題突出，難以滿足試點后推開的要求。調研表明，縣級金融監管部門對合作社開展合作金融業務的監管能力上限為10家左右，如湖南沅陵縣、河北玉田縣、山東莒南縣等地合作社開展信用合作試點數均不到10家。按照“誰審批誰監管”原則，試點外的信用合作將游離在監管之外。五是山東等部分試點地區審慎監管雖然有助于資金互助合作的規范運行和風險防范，但會制約資金互助發展，也不符合試點地區改革創新的政策初衷。六是試點外的合作社開展信用合作存在監管空白，“誰來管、怎么管”都需要進一步明確。

2.操作層面

一是資金來源存款化。從山東華安瓜菜合作社和臨沭縣雙興種植專業合作社調研看，社員出資多為互助金或股金，但因實行“入股自愿，退股自由”的規定，股金可隨時存取，期限靈活，實際上入股如同存款。二是資金運用期限短、額度低（5萬元或10萬元以下），超過一定額度需要抵押擔保，而不是合作金融所倡導的“熟人社會”信用放款。三是盈利分配不合理。調研發現絕大多數合作社信用合作只考慮了繳納基礎股金和互助資金社員的利益，忽視了借用資金社員的利益。事實上，借用資金的社員是盈余的主要貢獻者，但卻不參與盈余分配。這很可能會影響到借款社員參與信用互助的積極性，容易成為繳納基礎股金和互助資金社員的盈利工具，背離資金互助的目標。四是資金互助社賬戶設立不合規，賬務管理缺乏標準。主要體現為個人與對公賬戶的混合使用，河北昌黎調研中還發現將入社資金和吸儲資金同時存放在理事長個人賬戶上等問題，存在較大風險隱患。五是內部管理薄弱。主要是治理上缺乏民主管理，資金互助部與專業合作社的組織管理人員重合，其內部管理由理事長、監事長等少數人決定;互助金發放不規范，缺乏社員的廣泛、民主參與;信息披露不透明，沒有向參與資金互助的社員公開賬戶、分紅等相關信息。六是專業的財務人才缺乏。即使是一些相對規范的試點合作社，也存在財務人員業務不熟悉的情況。

3.潛在風險點

由于農民專業合作社進入門檻低且管理不規范，一些放款人以資金互助的名義吸收股金和農民閑散資金用于對外投資或放貸，混淆了合作金融與民間借貸的界限。一是違反“社員制和封閉性”原則，導致社員范圍泛化。部分社隨意放寬社員標準（只要愿意繳存互助金，就可以成為社員），變相突破“熟人社會”邊界（允許跨鄉鎮或不存在產業鏈關系），甚至有“非法吸收公眾存款”之嫌，對當地正規金融機構造成沖擊。二是違背“資金互助互惠”原則，存在高利貸現象。有的資金互助社實行較高的貸款利率（高達15%～24%）。更嚴重的是，個別資金互助社違規放貸，放貸對象已經超出“互助”范圍，不僅在社員以外，而且投向房地產、基建等非農高風險領域。三是一些地方出現“山寨銀行”，如河北邢臺出現的沒有實體項目支撐的合作社信用合作，以及江蘇連云港出現的山寨資金互助社，超出合作互助范圍且公開設點營業，存在對外吸儲行為，潛在風險隱患較大。四是部分社已爆發支付危機，出現“跑路”現象，危及地方金融穩定。

六、推動中國農民合作社信用合作健康發展的建議

圍繞當前中國農民合作社開展信用合作存在的問題，我們從政策導向、分類指引、試點進度、規范管理、風控機制、社會治理六個方面提出建議。

1.堅持服務“三農”的政策導向

嚴格界定合作范圍，堅持社員制、封閉性原則和服務“三農”導向。一是賦予合作社開展信用合作的法律地位。加快農村金融立法進程，明確農民合作社開展信用合作的法律地位。二是強化地方政府的監管責任。圍繞當前構建“中央+地方”雙層金融監管體制的制度設計，應盡快將信用合作業務和組織納入地方政府金融監管范圍。當前，在法律層面尚沒有確定監管主體的情況下，從維護地方金融秩序的角度，省政府層面應負監管責任，并加快出臺指導意見，明確合作社信用合作的主管部門、業務范圍及監管職責。三是落實農業部門的工作職責。各級農業部門要全面掌握合作社信用合作情況，并將合作社開展信用合作的監測與發展納入全國農民合作社發展部際聯席會議的例行日程，落實主體責任和聯合工作機制;要積極扶持開展信用合作較為規范的合作社，責令開展不規范的合作社進行改正，并及時通知地方金融監管部門;鼓勵農業保險、互聯網金融等與合作社信用合作聯系對接，化解合作風險。

2.強化對信用合作不同發展模式的分類指導

針對信用合作不同發展形態，應給予不同的政策指引。第一，積極推廣外置式資金互助。依托社區或產業的擔保互助形式，其目的是獲得銀行的信貸支持。通過這種創新的資金互助形式，建立聯合擔保機制，可以有效防控風險，解決農民抵押物缺失難題，應大力支持和積極推廣。第二，規范發展內置式信用互助。內置式信用互助是真正意義上的信用合作，要堅持封閉、為農、互助等原則，實現規范發展。第三，嚴格管理龍頭企業或種養大戶主導的混合式信用合作。為避免在“農民專業合作社+公司+農戶”模式下龍頭企業對專業合作社的實際控制，應按照《農民專業合作社法》建立和完善內部治理結構，尤其是做實生產經營中“一人一票”的民主決策機制和以交易量為主的盈余分配機制，切實保護普通社員的利益。第四，及時關閉“山寨銀行”。地方政府要組織力量盡快查處對外吸儲或高息放貸的資金互助組織，防范聲譽風險，維護好地方金融穩定。

3.妥善處理風險防控和內在活力的關系

從調研情況看，農村資金互助合作試點嚴格遵守合作金融的基本原則平穩有序開展，有效確保了試點工作嚴格按照合作金融的原則規范進行，不僅較好地實現了農村資金互助合作的目標，而且有效防止了互助資金被挪作他用等情況，防范了資金風險的發生。目前，試點地區只有少數合作社開展了農村資金互助合作試點，還需要加快試點推進速度，加大制度創新力度，豐富試點模式，提供更多可復制、可推廣的經驗。調研發現一些地方開展信用合作試點過于強調風險防控，信用合作規模較小，經驗模式復制推廣性不強。因此，在推進信用合作中，既要重視風險防控，也要注重實踐需求，妥善處理風險控制和內在活力的關系。不能重需求輕風險，過于輕視風險管理，將導致信用合作無法持續發展，容易引發金融風險;也不能重風險輕需求，過于強調風險管控，將導致內部信用合作失去了自身的優勢，從而難以發揮其應有的作用。

4.進一步規范信用合作管理

一是加強民主管理。要建立健全互助資金發放的民主決策機制，確保公開透明，建立公示制度，發揮社員的民主監督作用。要破除能人和大戶控制，建立民主的集體決策機制，對社員信用進行科學合理的評定，并根據信用評級結果確定互助金發放額度。二是優化地方政府監管機制。加快建立專門的監管機構，提高人員專業監管能力和水平。明確政策門檻，實施非審慎監管和過程監管，同時強調內外部監管相結合，通過引入銀行，實現“票據的合法性、人才的專業性、風險的敏感性”。三是擴大互助資金來源。目前，互助資金主要來源于社員自有資金。如果將互助資金來源限制于社員內部，資金互助規模無法做大，可能導致互助資金長期短缺的現象，造成“旺季互助資金短缺、淡季互助資金過剩”問題。因此，要充分發揮合作社的組織優勢、信用優勢和數據優勢，與當地正規金融機構開展合作，引入外部資金（對社員提供批量化、線上化融資服務），克服互助資金季節性集中使用問題。四是允許對互助資金支付利息。信用合作的基礎股金或社員股金類似于《公司法》中的“股份”，按其本質可分紅而不支付固定回報。但對于互助金，如不支付固定回報將面臨資金“用腳投票”，信用合作將無法運轉[12]。因此，建議允許事先對吸收的互助資金支付利息，但應對利息水平進行適當的限制，以略高于當地正規金融機構同期限利率為宜，以免社員將互助資金作為投資的一種手段。五是進一步規范盈余分配機制。圍繞實現資金互助合作目標，平衡好互助金供求方、股本金繳納者三方的利益，充分考慮借用互助資金的社員的利益，這部分社員應該通過一定方式參與盈余分配。

5.切實防控信用合作風險

一是完善賬戶管理制度。合作社和信用合作業務的對公賬戶應區分開，進一步規范資金分賬管理，對公賬戶和社員個人賬戶應建在同一金融機構，以便對社員借款后的資金用途以及資金流水進行監管。同時，也為金融機構依托大數據服務農民合作社奠定基礎。二是建立行之有效和風險可控的信用貸款機制。在“熟人社會”內生的資金互助的基礎上，引入合理的抵押擔保機制，可以更好維護互助資金安全。三是鼓勵合作社內部資金互助部門與正規金融機構之間進行有效對接，避免資金空置與不足的風險。建立資金互助組織與銀行之間的合作關系，以正規金融機構的富余資金，彌補農民資金互助社的資金不足，解決農民季節性的資金需求;同時將農民資金互助社季節性的富余資金存放于正規金融機構，以增進農民資金互助社的利益。四是發揮大數據在評定社員信用評級中的積極作用。目前對社員進行信用等級評定更多是依據日常觀察積累的“軟信息”，缺乏涉農大數據的支撐和交叉驗證，難以預防主觀偏好和道德風險所產生的不良影響。要依托農民合作社探索建立社員電子信用檔案以及社員與農民合作社之間的生產交易信息系統，利用大數據對社員進行信用評級，必要時可引入地方政府、專業化市場組織等提供數據信息方面的服務，促進農村地區信息、信用、信貸聯動。五是依托保險實現風險分散。一方面，利用農業保險可以鎖定風險并實現轉嫁，降低自然災害對農戶生產經營的影響，促進農民專業合作社持續穩健發展。另一方面，借用互助資金的社員應購買人身保險，防止人身意外傷害導致資金無法償還。此外，還應發揮財政資金的杠桿作用，加大對社員購買保險的資金補償力度。

6.充分發揮信用合作的綜合帶動作用

一是加快推動信用合作與鄉村治理的聯動發展。資金互助和信用合作涉及社員數量多，在農村具有良好的發展基礎。促進資金互助與鄉村治理互動，將鄉村治理作為資金互助的衡量標準，可以調動廣大社員農戶自覺主動參與鄉村治理，發揮資金互助的助推作用。二是以信用合作促進精準脫貧。實地調研發現，湖南省沅陵縣王家嶺養雞專業合作社依托產業發展和資金互助，針對貧困戶社員的不同情況，因地制宜，分類扶貧，實施了吸納社員、資金互助、資本參股和就業帶動四種幫扶方式，探索出了一種通過合作社平臺、依托產業發展帶動貧困人口脫貧致富的精準扶貧新模式[13]。農民專業合作社的資金互助具有貼近貧困人口的優勢，可以通過資金互助為貧困人口提供發展資金，實現貧困人口與互助資金的精準對接。因此，要大力推廣“信用合作+精準扶貧”模式，將產業發展、資金互助與精準扶貧有機結合，分類施策，促進貧困人口加快脫貧致富。

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[12]譚智心.貧可貸富可貸不講信譽不可貸——基于安徽省金寨縣新型農村合作金融組織資金互助的調查[J].農村工作通訊，2017（21）：44-46.

[13]汪小亞，依托農民專業合作社探索精準扶貧新模式——湖南沅陵縣王家嶺蛋雞養殖專業合作社案例[R].清華大學中國農村研究院《“三農”決策要參》，2016（1）.