遏制農村空殼化趨勢　推動鄉村振興

劉鴻鵠　秦瑞芳

摘 要：隨著經濟的發展，大量農民流入城鎮，使農村社會基礎發生深刻變化，出現空殼化困境，文章從中央提出鄉村振興戰略的大背景出發提出了七點建議解決這一現狀。

關鍵詞：空殼村;基礎建設;發展

20世紀90年代以來，中國農村經歷了一場激烈的變化，尤其是西部地區，鄉村衰落是一個不爭的客觀事實。改革開放創造了人間奇跡，也改變了中國的社會結構和自然風貌。2.6億農民工進城，使城鄉人口流動帶來了許多變化，青壯年勞動力向城市建設市場的轉移，改變著中國社會結構，由是空巢村、老人村、留守兒童村和貧困村已成為當下中國（尤其是西部）廣大農村不爭的客觀事實。據住建部《全國村莊調查報告》數據顯示：1978—2012年，中國行政村總數從69萬個減少到58.8萬個，自然村總數從1984年的420萬個減少到2012年的267個，年均減少5.5萬個。

黨的十九大報告把鄉村振興戰略與科教興國戰略、人才強國戰略、創新驅動發展戰略、區域協調發展戰略、可持續發展戰略、軍民融合發展戰略并列為黨和國家未來發展的“七大戰略”，足見對其的高度重視。作為國家戰略，鄉村振興正是關系到我國是否能從根本上解決城鄉差別、鄉村發展不平衡、不充分的問題，也關系到中國整體發展是否均衡，是否能實現城鄉統籌、農業一體的可持續發展的問題。推動鄉村振興是遏制農村空殼化趨勢的必由之路。

一、形成空殼村的原因分析

1.自然條件差

一是空殼村大多數地理位置偏僻、土地資源稟賦不足，村中耕地多為山梁地和坡地，產業結構單一，不能規模化經營，也不利于農業產業化、機械化推進。二是自然資源利用受限，靠山吃不上山，靠水吃不上水，農業發展受限。三是生態環境惡劣。一些地方在經濟發展中不注重生態環境保護，耕地資源破壞嚴重，制約了耕地資源的綜合高效利用。

2.基礎設施差

“空殼村”普遍存在吃水困難、用電限制、交通不便、道路破爛、通信不暢和教育、醫療衛生條件差、設施設備落后等問題，集體經濟薄弱，無力承擔基礎設施建設費用。

3.自身發展動力不足

一是發展模式單一。一些村集體收入來源除了轉移支付僅剩下土地租賃和承包收入。二是人才過度流失。離鄉創業、外出務工和異地陪讀等現象嚴重，加上退耕還林等影響，農村人口大量遷移向城鎮聚集，人口“空心”導致經濟“空殼”。

二、消除空殼村對于鄉村振興的時代意義

發展壯大村級集體經濟是實現鄉村振興的必由之路。如何發展壯大村級集體經濟消除“空殼村”，是農村打贏脫貧攻堅這場硬仗的關鍵。許多村集體沒有任何收入，村級集體經濟發展緩慢是一塊突出的短板。要想增加村集體經濟收入，只有通過生產經營，盤活村集體資產。怎樣讓農村閑置資源“活”起來（比如“空殼村”），充分發揮土地制度紅利在鄉村建設中的作用，讓資源變資產、資金變股金、農民變股東，讓農民切切實實得到實惠，這是當下我們正在積極推進的新課題，也是我們最終的奮斗目標。

完善基礎設施建設是筑牢鄉村振興之基的重點。在脫貧攻堅的持續推進下，農村基礎設施條件明顯改善，但部分貧困山區受地理條件限制，歷史欠賬多、優質資源供給不足、經濟發展不平衡等因素制約，各項基礎設施都相對落后，水、電、路、污染處理等方面仍存在突出短板，這都成為了鄉村振興的掣肘。在實現振興鄉村的過程中，必須以完善基礎設施為重點工作，立足群眾需求繼續大力實施民生工程，加快補齊水、氣、污染處理設施等突出短板，解決制約當地長遠發展的突出問題，不斷改善人居環境，增強農民群眾的獲得感、幸福感、安全感。許多地區在脫貧攻堅的帶動下，基礎設施條件得到了進一步改善。但是部分偏遠山區，在水、電、路、生態治理等方面依然非常落后，在基礎設施建設方面需政府給予大力支持。

推動產業發展是鄉村振興的重要途徑，產業興旺是鄉村振興的重點。實施鄉村振興的最終目標，就是要徹底解決農村產業和農民就業問題，確保當地群眾長期穩定增收、安居樂業。而無論是解決農民就業還是確保群眾增收，都需要以產業發展為基礎。加快發展現代農業，振興農業農村經濟。堅持農業“穩糧、優供、增效”，以深化農業供給側結構性改革為主線，走質量興農之路，加快推進由傳統農業向現代農業轉變。農業強，產業必須強;產業旺，鄉村振興才有底氣。

三、消除空殼村的意見建議

1.開展全面清查

以行政村為單位，全面開展農村集體經濟清查行動，對農村集體“三資”進行全面清理清查，登記造冊。要以鄉鎮農經、紀檢部門和村“兩委”、村民代表為主要力量，成立清理清查小組，以會計賬目為依據，采取先賬內、后賬外、逐項核實登記。要明確集體資產、資源的產權關系，規范“三資”管理，解決賬目混亂、處置不當等問題。要對集體資源，如機動地、賬外地、閑置荒灘、荒坡、林地、草場等進行全面清理，消除無主地。要對固定資產進行定期盤點，及時了解集體資產現狀及存量。要對長期無償占用、使用集體資產、資源的要堅決予以清理。

2.制定脫殼規劃

把發展壯大村集體經濟擺上重要議事日程，把發展和壯大農村集體經濟和“空殼村”、“脫殼”納入規劃。因地制宜、實事求是制定農村集體經濟發展規劃和具體計劃，倒排“脫殼”工期，以增強自我發展能力為目標，理清發展思路，搭建發展平臺，拓展發展空間，落實發展舉措，逐步實現“脫殼”致富。

3.夯實基層基礎

要切實加強以黨支部為核心的村組織建設，選優配強“領頭雁”。注重從有責任心、文化程度高、創業帶富能力強的村民中培養選拔村干部，進一步拓寬選人視野和用人渠道，從外出務工人員、復退軍人、致富能手、大學生村官、退休干部等中選賢任能，提高村級班子帶富能力。加強對村“兩委”班子的組織建設和制度建設，牢固樹立集體主義思想，增強團結意識，提高立黨為公、執政為民的執政能力。建設一支懂經營、善管理、信息靈、交際廣，對發展村級經濟有謀有招能力強的“兩委”班子，推動村級集體經濟“空殼村”盡快走上快速發展的路子。

4.構建新型農業經營體系

農村要想發展，必須消除村級經濟的空殼化，要想發展經濟，合理利用農村現有資源是一條必行之路。可通過必要的政策干預達到這一目的;一是發展多種形式規模經營，鼓勵有條件的農戶流轉承包土地的經營權，加快健全土地經營權流轉市場，完善縣鄉村三級服務和管理網絡;二是扶持發展新型農業經營主體，鼓勵發展專業合作、股份合作等多種形式的農民合作社，引導規范運行，著力加強能力建設;三是穩定農業公共服務機構，健全經費保障、績效考核激勵機制，采取財政扶持、稅費優惠、信貸支持等措施，大力發展主體多元、形式多樣、競爭充分的社會化服務，推行合作式、訂單式、托管式等服務模式，擴大農業生產全程社會化服務試點范圍。

5.推進因地制宜發展

加強對強農惠農富農政策的梳理和整合，統籌使用各類專項支農資金，加快推進特色農業發展、高產農田創建、耕地復墾等，切實加快“空殼村”農業產業化步伐。支持村集體經濟組織利用“四荒”地、水資源、林業資源等，以“一縣一業”、“一村一品”為抓手，結合我區實際，大力發展優勢產業，通過產業帶動、資源開發、服務創收、聯合發展等，不斷拓寬增收渠道。貫徹落實減輕農民負擔的各項政策和措施，通過縮減臨時人員、減少工資性支出、加大村級財務監管等手段，降低村級非生產性開支，嚴格控制新增債務產生。加大對村干部違規舉債的查處力度，杜絕不良債務持續累積。

6.加強農村三資管理

樹立管理出效益的理念，理順鄉鎮政府資金與村集體資金的關系，村級各項收支包括財政轉移支付等補助收入，按職能由農經部門扎口管理，防止侵占、挪用村級資金，糾正部分鎮鄉村級資金管理混亂的局面。要遵循“量力而行、量入而出”的原則，堅決遏制和防范村級新增債務的發生，通過落實“一事一議”、“四議兩公開”等，強化債務管理。尊重農民的意愿，不得向村級集體下達硬指標，凡屬于經營性、服務型延伸到村的項目，通過政府購買服務、企業購買服務的市場運作方式，增加村集體服務性收入。要認真完善財經制度，建立財務收支預決算、合同管理和招投標等制度，以制度管事管人，著力完善發展壯大村級集體經濟的保障機制。

7.加大幫扶支持力度

根據農村發展實際情況，加強在政策上的扶持，加大財政轉移支付力度，在原有扶持政策落到實處的基礎上，在基礎設施建設、資金籌集、稅收減免等方面對集體經濟空殼村要更加傾斜。