改革激發活力法治助推創新

顧曉卿

為進一步從法治上保障和促進科技創新中心建設，市人大常委會一直在努力——2017年，將制定《張江國家自主創新示范區條例》列為立法預備項目，并組織開展立法調研;2018年，將制定《上海市推進科技創新中心建設條例》列為立法預備項目，并開展大調研;2019年，將制定《上海市推進科技創新中心建設條例》列為正式立法項目，9月，條例（草案）提請市人大常委會會議審議。

優化制度環境 推進縱深發展

加快建設具有全球影響力的科技創新中心是黨中央、國務院交給上海的重大戰略任務，也是上海服務國家發展的重大歷史使命。習近平總書記高度重視上?？苿撝行慕ㄔO工作，近年來提出了一系列重要指示和要求。2016年，國務院印發《上海系統推進全面創新改革試驗加快建設具有全球影響力的科技創新中心方案》，對上海推進科技創新中心建設作了系統部署。在市委、市政府的正確領導下，本市各部門通力協作，上?？萍紕撔轮行慕ㄔO的重大布局基本確立，全社會對科創中心建設重要性的認識不斷提升。

科創中心建設的制度環境也在優化，本市先后出臺了《中共上海市委上海市人民政府關于加快建設具有全球影響力的科技創新中心的意見》和《關于進一步深化科技體制機制改革 增強科技創新中心策源能力的意見》等一系列改革舉措，科技創新中心建設的“1+9+X”的政策體系已具雛形。同時，全面創新改革試驗、自貿試驗區及臨港新片區建設等一系列改革試點的啟動和推進，為科創中心建設提供了有力支撐。但政策體系層級不高、穩定性不強、適用面不廣等弊端，也影響了相關政策的落實，不利于科創中心建設向縱深推進。

科技創新中心建設本身就是創新事業，沒有現成的經驗可以借鑒，沒有成熟的模式可以效仿，只能向改革開放求經驗，以創新發展立模式。但創新發展絕非任意作為，尤其是涉及政府權力體系重構和各方主體權利義務調整的突破性舉措，地方政策的“可作為”余地有限，也恰為地方立法留下空間。此外，立法活動本身就是一個充分開展論證、凝聚各方共識的良機，有利于各方主體充分表達利益訴求，明確各自定位功能，整合各方資源，共同推進科創中心建設。

把準立法定位 完善法治保障體系

科創中心建設是一項系統工程，雖然目前國家和地方層面都沒有制定有關科技創新中心建設的法規，但有關的地方法規規章就達20余部，涉及科技、經濟、金融、教育等諸多領域，有必要通過制定《上海市推進科技創新中心建設條例》，圍繞科創中心建設的總體目標和框架，開展頂層設計，做好與相關法規的銜接，進一步梳理完善法規體系，統籌各領域資源支持科創中心建設。條例（草案）立足“中觀”層面，注重可操作性，能夠細化的盡可能細化，尚不具備細化條件的，提出前瞻性的發展方向，為改革和立法留下支撐和空間。

為進一步發揮條例的基礎性法律的作用，推動科創中心建設法治保障體系的完善，市人大教科文衛委在審議報告中建議完善配套制度體系，對科技資源信息平臺的建設運行、非共識項目的適用范圍和管理辦法等明確由市政府及有關部門制定配套規定，以推動相關工作的落實。同時，為處理好規范和創新、改革和法治的關系，建議在條例（草案）中增加優化法治環境建設的內容，明確人大、兩院職責，對于不適應科技創新中心建設需要的地方性法規、政府規章和其他行政規范性文件，制定主體應當及時修改完善;創新主體認為法規、規章、規范性文件的內容不適應科技創新中心建設需要的，可以向相關部門提出修改或廢止建議。

創新治理體系 打造優良創新生態

為更好實現“最寬松的創新環境、最普惠公平的扶持政策、最有力的保障措施”的立法目標，條例（草案）著力創新管理方式，加強服務，發揮創新主體作用，打造良好的創新生態。

激發創新主體活力。各類創新主體是建設科創中心的基本承載力量，需要為其開展科技創新活動提供良好的制度環境。為此，條例（草案）根據各類主體在科創中心建設中的特色功能，將創新主體單列一章，明確公平參與的原則，進一步激發各類創新主體活力。調研中，不少代表和專家提出，隨著創新模式和形態日益多樣化，自然人也逐漸具備了科技創新的能力，特別是在人工智能、互聯網等領域，大量創新都是自然人完成的。為此，市人大教科文衛委建議，把自然人也作為重要的創新主體，明確創新主體的范圍是包括企業、科研事業單位、社會組織、自然人等在內的組織與個人。同時，建議進一步明確各類創新主體的權利和義務，有利于進一步引導科技創新資源向創新主體集聚，提高政策精準性和資源配置效率，引導各類創新主體發揮特色功能，共同推進科創中心建設。

完善政府服務。從當今世界科技創新的趨勢上看，科技創新越來越具有一體化、融合化、扁平化、短期化的特點，而傳統的科技創新管理體系采用自上而下的管理方式，政府既是科技資源配置的主導者，又是科技資源配置效果的審核者，各類創新主體的主導性較差，活力與動力不足，創新效率也難以提升。為確保條例得到有效落實，提高行政效能，更好地為創新主體服務，市人大教科文衛委建議：加強統籌服務能力，進一步明確科技創新中心建設推進機構的職責，明確市、區兩級科技創新中心建設的綜合協調機制和牽頭部門，重點加強科技創新政策、土地資金等要素投入和公共服務等方面的統籌協調;發揮財政科技投入的帶動效應，加強財政科技投入聯動與統籌管理，減少多頭管理、重復投入，提高財政資金使用效益，更好發揮財政投入的保障、引領作用;建設統一的科技創新資源信息平臺，為創新主體提供更全面便捷的服務，建設包括科技創新資源、科技投入、科研項目綜合管理、科研誠信管理、科技創新政策發布等信息在內的統一科技創新資源信息平臺。同時，為凸顯政府管理服務對科技創新中心建設的重要作用，建議修改有關章節名稱、調整條款次序，將“政府管理服務創新”單列一章。

營造良好創新生態?？萍紕撔乱呀洸辉偈强茖W家們在“象牙塔”里的事情，而是和經濟社會的方方面面緊密結合，需要通過市場、產業、社會等各個方面的融通整合，形成有利于創新的社會公共環境。條例（草案）圍繞創新主體需求，從金融支持、知識產權保護和創新環境建設等角度對影響科技創新的關鍵環節和重要方面作出了規定，體現了科技創新中心建設與其他“四個中心”建設、自貿區建設聯動發展，以及長三角一體化、聚焦張江等上海特色。同時，為進一步強化創新生態建設，市人大教科文衛委提出增加相關條款，明確本市優化創新生態的目標任務，體現用制度創新、文化創新來保障和促進科技創新的理念。此外，為更好發揮上海在區域創新和對外開放合作中的獨特作用，體現“開放包容”的價值取向，建議在條例（草案）中明確長三角協同創新的總體目標、基本原則和重點內容，表明本市推動創新資源共享、重大產業聯動的決心和主動開放對接、做好服務的態度。同時，要把科技創新放在經濟全球化的大背景下進行謀劃，提高對外開放水平，更好融入全球創新體系，提高上?？萍紕撔轮行慕ㄔO的全球影響力，明確本市鼓勵各類創新主體通過設立海外研發中心等途徑更好利用國際創新資源，支持外商投資企業在滬設立研發中心，參與本市研發公共服務平臺建設，承擔政府科研項目等。