檢察公益訴訟制度問題研究

高祥兵

摘要：近年來，我國經濟進入轉型的關鍵時期，經濟發展的不平衡導致許多問題接踵而至。民事領域較為顯著的是環境污染、食品藥品不合格等，對于這些侵害公共利益的行為，我國構建檢察機關提起公益訴訟的制度。在實施過程中仍存在許多問題，如公共利益在司法實務中難以界定、檢察建議的履行缺乏監督、判決和裁定的執行監督缺位等。檢察公益訴訟制度不僅與國家及公共利益相關，同時也關乎著每個公民的利益。本文通過分析檢察公益訴訟制度在實踐中存在的問題，對完善我國檢察公益訴訟制度提出建議。

關鍵詞：公益訴訟;檢察機關;公共利益

1檢察公益訴訟制度概述

1.1檢察公益訴訟的價值

公益訴訟，就是為了保護國家利益和社會公共利益而提起的訴訟。我國檢察機關是憲法所規定的具有監督職能的機關，守衛著司法的最后一道防線。與其他訴訟主體相比，由其提起公益訴訟更具有優勢，檢察機關參與公益訴訟制度已經被越來越多國家所采納，對于我國完善檢察公益訴訟制度具有很好的借鑒作用。

1.2我國檢察公益訴訟制度的歷史演進

1949年新中國成立后，首次確立了最高人民檢察署對與人民利益相關的民事案件和行政訴訟可以參與。1954年頒布的《檢察院組織法》中檢察機關的職能發生了改變，不能參與行政訴訟，可以參與民事訴訟。1979年《人民檢察院組織法》中檢察機關只能提起刑事訴訟，在民事、行政訴訟中享有監督權。2012年修訂的《民事訴訟法》規定“法律規定的機關和有關組織”可以提起公益訴訟，但是對于原告并未具體說明。2015年新的《環境保護法》對于哪些機關具有提起環境公益訴訟的資格，仍未明確規定。直至2017年，全國人大常務委員會決定修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》授權檢察機關具有提起檢察公益訴訟的資格，我國的檢察公益訴訟制度正式確立。

2目前我國檢察公益訴訟制度存在的問題分析

2.1公共利益在司法實踐中的界定難題

所謂公共利益，是指牽扯到不特定多數人的利益，其界限十分模糊。解決公共利益的涵義是建立檢察公益訴訟建立的根本問題之一，它牽扯到公權與私權的限度，在很大程度上影響著檢察機關提起訴訟的受案范圍和監督職能的行使。

2017年修改的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》對由檢察機關提起的公益訴訟類型進行了不完全列舉，但是都沒有對公共利益進行界定。此時會使得檢察機關對于此種案件類型具有大范圍的自由裁量權，容易造成權利被濫用，使得公共利益的不到保護。

在國家監察體制改革的大環境下，檢察機關的反貪職能轉移到了監察委員會，使得檢察機關在實踐中發現案件出現了困難，，因此檢察公益訴訟的案件線索來源不足的問題將在監察體制改革的大背景下進一步凸顯。

2.2訴前程序不完善

《行政訴訟法》規定，檢察機關“在履行職責中”發現相關線索，先提出檢察建議，行政機關在法定期限內不履責，繼而啟動訴訟。由于法律對訴前程序的規定較為模糊，使得在實踐中存在一些問題，有以下幾點：一、《行政訴訟法》并未對調查權作出相關規定，也沒有規定行政機關拒絕配合調查的法律責任。二、對于訴前程序與訴訟程序的期限，兩高出臺的司法解釋要求行政機關在收到建議書后的兩個月內依法履責，并書面回復檢察機關。由于公益訴訟大多較為復雜，行政機關在兩個月內糾正其違法行為略為不合理。三、《行政訴訟法》沒有對行政公益訴訟的舉證責任作出特別的要求，在實踐中大多都由檢察機關承擔大部分的舉證責任，只有明確舉證責任才能徹底解決舉證混亂的現象。

2.3判決與裁定的執行監督缺位

相比于傳統的訴訟來說，受到損害的公共利益得到恢復才是公益訴訟的目的，在此過程中由誰來監督判決的執行，何時才算是執行完畢沒有明確的規定。如果不解決這些問題，有可能會損害法院的公信力。

3完善檢察機關提起行政公益訴訟制度

我國檢察公益訴訟制度起步不久，出現諸多問題在所難免，關鍵是要對癥下藥，探索出可行的辦法進行完善。

3.1擴大受案范圍

我國檢察公益訴訟制度剛建立不久，許多方面不完善，對于這些不完善的方面適當擴張范圍也無不當。對于范圍來說，可以先將那些在實踐中比較突出的問題進行擴張。如房屋拆遷、土地征收、古建筑保護等等，借此更好地回應民眾的利益訴求，使檢察公益訴訟制度更好地發揮作用。

3.2提高辦案人員維護公益的思想意識

想要提高辦案人員維護公益的思想意識要讓其認識到，公共利益波及不特定的多數人，是關于國家、社會、普通民眾生存和發展的最根本的利益。同時公共利益也具備鮮明的時代特征，社會價值觀也會隨著時代改變而變動，要緊跟時代的步伐。

3.3建立多方位的檢察人員績效考核機制

辦理公益訴訟案件時，首先從指標上看，應合理配置各轄區辦案人員的案件數量，實現從辦理案件數量到評判案件質量的轉變;其次從考核內容上看，在考察檢察人員雙向指標同步達成時，還要考察檢察官的職業道德。公益訴訟案件具有特殊性，可結合定量考核與定性考核進行科學的評價。

3.4優化訴前程序

行政執法過程中需要消耗大量的人力物力，行政執法活動的目的在于認定事實，以便更好適用法律。檢察機關在取證過程中，有些材料證據行政機關已經存留，為了節約時間，減少訴訟成本，檢察機關不用再行調查取證，直接向行政機關調取相應的證據既可，故要在立法中明確檢察機關在行政公益訴訟中的自行調查權。

3.5明確舉證責任

在行政訴訟中，由于一方為行政機關，另一方相對于行政機關而言處于相對弱勢的一方，所以行政訴訟中確立被告負舉證責任。檢察機關作為提起行政公益訴訟，其舉證責任受到傳統行政訴訟舉證責任分配以及國家機關作為原告的特殊性的雙重制約，需要就原被告適格、前置程序到位、公益受損承擔證明責任。同時證明責任的承擔，并不免除被告相對應的證明責任。

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