論經驗理性的社會治理：基于政策試驗的中國實踐

政策試驗是一種新的社會治理模式，代表著經驗理性的社會治理，與技術理性區別開來。技術理性倡導通過技術和方法來設計方案然后再執行，所看重的是專業知識和技術模型，相反，政策試驗是在不斷探索不斷調適中形成政策，更關注人的常識與判斷力，強調感知和經驗。隨著社會進入高度復雜性與高度不確定性的歷史階段，技術理性更是力不從心，社會治理對經驗理性的需求越來越多，以政策試驗的途徑來開展的社會治理將會越來越普及。

技術理性主導下的社會治理

工業社會將理性作為一切社會行動的首要準則和最高目標，并將工具理性與技術理性看成是同一種理性。工業社會形成了專注工具理性的理性主義，依靠科學和技術來提高工具理性并實現對自然界以及人類社會的治理。

技術理性倡導具有同一性的、普遍性的治理模式，推崇標準化的、常規性的政策過程。技術理性將治理過程中的方法和技術都統一規范起來，使得治理過程成為邏輯上具有明確因果關系的技術體系，并基于這一技術體系來分析和處理政策問題。這一治理過程通過抽象的符號將社會問題表現出來，進而通過公式計算或者模型建構進行符號加工，得出最優的結果作為治理方案。

技術理性在社會治理的運用中可以呈現出多重形式，但技術理性的治理都是采用分析性思維，無論是社會問題建構還是政策方案設計都是在分析性思維中展開的。分析性思維的思路是通過分析和分解的方式，通過演繹然后歸納，先分解再綜合最后得出結論。分析性思維運用邏輯因果推理，采用抽象、概括、分類等方式來對事物加以處理，目的都是將各種問題都納入到同一種思維方式中。這種統一的分析性思維就是在科學框架下進行分析，分析性思維體現了“以不變應萬變”的思路。

技術理性主導的社會治理試圖用用現代科學框架和技術方法來剪裁社會問題，使得社會管理更加高效和便捷。為了世界變得清晰和簡單，達到易于分析的目的，技術理性主導下的社會治理只關注那些可以被納入既定的技術分析框架的因素，其他的則被視為“干擾因素”進而被消除。通過這幾種方法，社會問題往往得到重新定義和界定，使其以適合科學分析的面貌展現出來，更加條理性也更為有序。

科學被當成了看待世界和認識世界的唯一路徑。科學越是發展，人們越是依賴于科學做出決策，甚至試圖通過科學方法來解決所有的問題。在社會科學化的進程中，政策過程也走上了科學化的道路。20世紀60年代，美國開展了以政策分析為主導的政策科學運動，并通過政策科學運動進一步推動了技術理性在各層級、各領域政策制定中的應用。政策過程建立起了對理性化的衷情，確立了理性決策模式。

技術理性崇尚技術和工具，將技術理性和理性知識視為是高一等的更為科學的方法。這樣，掌握了科學方法和技術的專家就被置于社會治理的中心位置，社會治理形成了由技術專家所主導的自上而下的模式。技術理性的治理必然帶來技術專家與普通大眾、精英與公眾之間的分離與對立，治理格局是封閉的、相對穩定的。

在單向度的社會中，科學和技術的治理只會進一步維護這種線性模式，政策過程呈現出自上而下的流向，社會治理整體上表現出控制導向，所謂的確定性的獲得最終是通過管理和控制的路徑。在理性主義看來，控制是為了達到組織目標而采用的引導和協調的手段，因此組織的控制和安排是理性的也是應當被接受的。也就是說，為了達到有序和高效的目的，通過技術來實現的控制是合理的。

科學的發展使得人變得格外自信，反過來愈益追求科學化和技術化，并依賴技術專家開展社會治理，甚至生發出了通過技術專家來對社會做出完美設計和全新規劃的想法。最終，整個社會治理以技術專家為中心，并基于“中心-邊緣”的不平等關系和結構來展開。具體來看，基層治理依賴于上級的規劃，社會發展依賴于政府的設計，社會問題依賴于專家的界定，公眾依賴于精英來做出決策，整個治理體系中邊緣依附中心，中心控制邊緣。

技術理性導向的社會治理追求治理中“唯一最佳方法”，這是一種理性主義思維的演化。“唯一最佳方法”體現出了人們對于技術和工具的一種信念，人們愿意相信理性主義決策模式的存在以及其理想化結果，并在現實中用科學工具壓制其他方法，用技術理性排斥了理性的其他內涵，完全斬斷了通過科學之外的其他方法來進行社會治理的可能。這樣，社會治理被捆綁在技術和工具的路徑上，社會治理越來越依靠技術和科學，同時也越來越受制于技術和科學。

轉向經驗理性的社會治理

事實上，完全的技術理性只是自然科學研究中的一種假設，任何社會治理都是在社會大環境中進行的，無法被還原成一個技術或者科學的真空實驗室，因而是不可能實現完全的技術理性的治理的。進一步說，技術不是靜態的，不是一種完成狀態，因此技術理性的實現與否不具有既定的標準，所謂技術理性的治理只是表示社會治理受到技術理性的主導。技術理性給人們帶來了創建全新社會秩序的信心，并在科學技術的發展中增強了可操作性和可行性，但是，社會秩序不能完全由理性設計出來，或者說，人的理性所建構出來的并非就是正常的社會秩序。理性主義對于治理過程中的技術理性過于自信了。

早在技術理性如日中天之時，西蒙就對技術理性的全面理性假設提出質疑，認為人不是具有完全理性的經濟人，也不是完全非理性的，而是具有有限理性的行政人。人在有限理性的狀態下無法開展完全理性的決策，因此西蒙提出了滿意決策模式。林德布洛姆基于美國多元主義的政治現實，將決策模式從技術理性的框架下拉開，認為決策過程中實際上更多地具有政治內涵，決策過程所走的是漸進調適的路徑。在林德布洛姆看來，政策分析的缺陷包括易誤性、價值沖突與時間和成本問題。大部分政策并不具有分析特性，解決問題不可回避政治因素，不能完全依賴于技術分析。

美國整體上可歸之為技術專家治國的治理模式。國家治理依靠工具和技術來解決社會問題，將所有問題納入到科學框架和思維之內，應用分析性思維來進行認知和處理，并從技術理性中獲得合法性。從治理結構上看，技術理性主導下的國家治理必然是自上而下的單向度流程，治理以技術專家為中心，治理過程中布滿了理性化的設計和完美的建構，追求效率與進步，追求完善的程序和制度，以獲得合理有序的社會秩序。

當人類社會進入到全球化、后工業化歷史進程中，社會具有了高度復雜性與高度不確定性的特征，對技術理性的治理提出了挑戰。技術理性的治理依賴于一般性規律的總結和應用，依賴于統一的模式和規范，并通過科學工具和技術來維持一個整齊劃一的社會結構，從中獲得社會秩序，但是在高度復雜性與高度不確定性的社會條件下，整齊劃一恰恰是對社會秩序的最大的破壞，或者說，社會秩序無法從整齊劃一中生成出來了。技術理性主導下的社會治理局限在科學和工具理性的單一視角中，受制于自上而下的單向度的控制體系，但高度復雜性與高度不確定性的社會問題恰恰是無法通過這種線性思維來加以分析的，也是無法通過工具理性來加以解決的。程序上合理的管理和控制都受到挑戰，科學的模式受到質疑。這時，社會治理轉向經驗理性尋求出路。

經驗理性不同于技術理性。技術理性基于客觀事物存在這一前提，運用科學的路徑來揭示這些客觀事實并且找出內在規律；而經驗理性否認客觀存在的假設，認為所謂的“客觀”都是人的主觀建構出來的。技術理性與實證主義方法聯系在一起；經驗理性否定實證主義方法的唯一正確性，否定固定框架的思路和方法。技術理性強調一般性的、抽象的規律和知識體系，通過抽象去管理具體；經驗理性則重視具體的、差異化的想法和感知，否定抽象與具體之間的截然劃分和高下之別。工具理性排斥價值理性，排斥人的常識、感知和經驗等屬于經驗理性的因素，而經驗理性卻正是社會治理迫切需要的。

經驗理性的治理不追求完全理性的決策制定以及同一性的治理模式，而是考慮更具有適應性的、靈活性的治理方式。經驗理性往往并不局限于科學的邏輯和政策分析，否定抽象的一般性的規律的尋求，而是大量運用了想象、自主判斷、常識、直覺等各種方法，在具體場景中尋求具體的解決之道。經驗理性往往并不是通過正規的學習渠道習得的，而是通過具體的感知、回憶、想象、積累等方式獲得的。經驗理性不提倡一般性規律的總結歸納，不強調抽象的理論和技術，而是重視具體的、差異性的問題處理，通過具體行動在現實背景下建構出真實的社會問題，同時放棄一切限制具體行動開展的規則、條文、框框和思路，依據現實經驗開展具體的有針對性的社會治理。

經驗理性包容差異和多元，經驗理性的治理是打破了單一中心的治理結構，也破除了科學的神話和專家的權威，政策過程是在多元主體的合作互動中完成。從治理結構上看，經驗理性否定專家的權威性，否定話語和觀點的權威性假設，而是重視多元主體的互動與相互建構。政策過程靈活地開展，政策主體不再固定也不再劃出邊界，整個社會治理的重心不斷下移，去中心化和治理生活化趨勢生成。

經驗理性的治理通常被認為是低技術、低成本，而且經驗易于推廣，是一種快速高效的政策形成路徑，適合處理高度復雜性的社會問題。在高度復雜性與高度不確定性的條件下，要聚合成一致的觀點難度越來越大，也就是具有統一性和普適性的政策往往形成成本太高，而且還無法做到精準和適宜，這就意味著從“面”到“點”的治理幾乎是不可能了。經驗理性可以對社會問題做出快速而靈活的應對。尤其是在信息技術和網絡技術的發展中，經驗理性的政策形成有了技術支撐從而可以解決時間和渠道方面的限制，多元主體可以隨時進行互動和交流，從而從多方面、多角度來形成合力。

經驗理性的社會治理并不完全否定技術導向的社會治理，經驗理性也包含技術理性的內容，但經驗理性更加包容、內涵也更為豐富，經驗理性將之前被劃分為非理性的因素也給予了同等的重視。因此，社會治理向經驗理性的轉向實質上是一種更加靈活的、更加無定形的治理，所形成的是一個更加開放、更為非程式化的治理體系。經驗理性的社會治理更適合處理靈活性的、高度不確定性的社會問題，而技術理性的社會治理更適合于程序化的、常規性的社會問題。在人類社會走向全球化、后工業化的歷史階段，經驗理性將受到關注，進而形成一個更加包容的治理體系，導向合作治理的方向。

政策試驗：經驗理性治理的中國實踐

在我國早有經驗理性的治理實踐，主要體現在政策試驗中。德國學者韓博天看到，西方的法治國家強調遵循“依法執政”的原則，也就是先有法律，再進行實施。雖然西方民主國家在立法之前會通過各種民意搜集來考慮社會對政策可能的影響，并進行協商審議，但是國家治理仍然是以立法為中心，而不是通過立法的途徑來完善新政策。美國這樣一個相對松散的聯邦制國家，也是在頒布法律法規的基礎之上來開展政策創新，很少有不經過立法就開展的政策試驗。而中國是以試驗為基礎的政策制定過程，首先是開展政策試驗和創新，之后才起草正式的法律條文或規章。這樣看來，在立法之前先對新政策進行不加約束的試驗，成為了中國治理的一大特色，在中國政策制定中起到了決定性的作用。

政策試驗遵循“摸著石頭過河”的邏輯，經常是在沒有明確目標的情況下走一步說一步，在實踐中逐步積累經驗后形成示范繼而推廣，這就是通過“政策試驗”來開展社會治理的路徑。政策試驗是“有遠見的反復試驗”（foresighted tinkering），政策試驗在探索中尋找正確的方案，一步一步進行調整最終推廣，帶有經驗性、臨時性、探索性的色彩，而不以確定性的實現為目標。

面對各種復雜的局面和不確定的環境，決策者、政策研究者和專家都只具有有限理性，因此需要通過學習來提高適應能力。決策者可以利用各種實踐和實驗進行學習，調整政策目標和政策工具來回應不斷變化的社會環境。只有通過學習和實踐，政策才能適應不確定的社會條件，而學習和實踐的過程就是政策試驗的過程。在復雜的社會條件下需要適應能力，適應能力的基礎是學習能力，學習能力正是韓博天所說的“中央主導的政策試驗”所能覆蓋的，而學習和適應就是政策試驗的表現。如果把自上而下的理性設計的政策過程稱之為技術理性的路徑，那么政策試驗在學習和模仿中實現政策擴散，這反映了一種不同于技術理性的經驗理性，形成了一種新的政策模式。

從政策形成機制來看，政策試驗代表著一種與西方設計主義完全不同的政策模式，表現為以下幾個方面的特征：

第一，政策試驗是由地方政府來開展的。無論從整體上將中國改革歸為自上而下的設計還是自下而上的推動，就具體的政策試驗的承擔主體來看，無一例外都是地方政府。地方政府尤其是基層政府在與社會之間的互動中形成經驗，然后推廣或者上升到一個更高層面的政策；

第二，政策試驗是在央地關系的制度框架中發生，是在多元主體的互動和博弈中出現，因此，政策試驗不是純粹的理性知識和技術運用的產物；

第三，政策試驗大多數情況下都是在改革目標不甚明確的情況下，通過試驗來摸索著前進。這不同于理性主義模型中所運用的先行設計繼而執行的路徑，弱化了技術和理性知識的作用和功能，而是強調實際經驗的積累和總結，強調現有情境和歷史背景的作用，強調政策問題的具體處理。

政策試驗體現出了一種完全不同的理性，通過政策試驗來開展的治理無法被歸為工具理性的范疇，其所代表的是經驗理性，是來自于現實經驗和實際行動的治理。經驗理性的概念是一個完整的理性概念的應有之義，在工業社會凸顯工具理性時被忽視了，甚至是被有意忽略了，政策試驗則推動經驗理性重回理性的概念，也為社會治理提供了一種新的路徑。正是以政策試驗為開端，技術理性的社會治理將會轉向經驗理性的社會治理。