配合與制約：監察調查與刑事訴訟的銜接

隨著《監察法》的頒布實施，我國監察體制基本確立，國家監察體制改革步入新的發展階段。國家監察體制改革的重要內容之一，是將檢察機關原職務犯罪偵查職權轉由監察機關專門行使。自監察機關專門行使職務犯罪調查權后，最重要的問題是監察機關如何與司法機關配合制約以及監察調查如何與刑事訴訟銜接。

《監察法》與《刑事訴訟法》之關系

要實現《監察法》與《刑事訴訟法》之間無縫銜接的目標，首要問題即是正確認識兩法之間的關系。有論者提出，《刑事訴訟法》在法律體系中應從屬于《監察法》，依據在于監察法的源頭性、引領性和刑訴法的部門性、后繼性。筆者對此并不認同，主要理由如下：

其一，從法律位階來看，《監察法》與《刑事訴訟法》皆屬于國家基本法律，故兩者并不存在所謂從屬關系。我國《憲法》與《立法法》均將法律分為基本法律和其他法律，分別由全國人大和全國人大常委會制定。這是基于全國人大和全國人大常委會各自行使的立法權限所作出的區分，相應地，基本法律的效力要高于其他法律。從《監察法》與《刑事訴訟法》的立法權限與立法程序來看，二者均是根據《憲法》由全國人大制定的基本法律，性質上都是中國的國家立法，具有最高性、根本性、完整性和獨立性，故法律效力僅次于《憲法》，而高于其他法律、行政法規、地方性法規和各種規章。因此，從法理上來說，《監察法》與《刑事訴訟法》是同位法，并無上下位之分，更無從屬關系可言。

其二，《監察法》的重要性并不消解《刑事訴訟法》的重要性。有論者提出，《監察法》作為我國第一部反腐敗國家立法，是一部體現黨和國家自我監督的基本法律，因而處于源頭性、引領性的重要地位。筆者認為，這一觀點有待商榷。《監察法》的頒布實施是將我國監察體制改革的成果固定化、法治化，對于全面依法治國、建設法治國家有著重要意義。應當將《監察法》的源頭性、引領性理解為我國反腐敗領域一部具有統領性、基礎性作用的基本法律，并立足于全面深化改革、完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的大局去考量。然而，《監察法》的重要性并不消解《刑事訴訟法》的重要性。《刑事訴訟法》確保對被告人基本權利的干預與憲法具有合致性，這也是其被譽為“應用憲法”或“憲法測震儀”的原因所在。在刑事程序法領域，《刑事訴訟法》同樣具有統領性、基礎性作用，其不僅是實現全面依法治國、建設法治國家目標的刑事程序法保障，更是國家治理法治化的重點。這個角度來說，《監察法》與《刑事訴訟法》在“全面依法治國”的時代主題之下均具有不可替代的重要價值，故以《監察法》所謂源頭性、引領性的作用來消解《刑事訴訟法》在國家法律體系中的重要地位并不妥當。

其三，刻意矮化《刑事訴訟法》的地位，將有礙于國家監察體制改革目標之實現。監察體制改革以后，我國職務犯罪由國家監察機關統一調查。監察機關所享有的這一調查權實際是為進入司法程序而服務的，其目的就在于查明犯罪事實并追究被調查人的刑事責任。加之，對監察機關調查行為的后續評價仍然需要遵循《刑事訴訟法》的相關規定，因而盡管監察機關的調查權不受《刑事訴訟法》的規范，但是其最終仍將產生等同于刑事訴訟法上偵查權的法律效果。故為了實現國家監察體制改革的目標，保障國家監察權的法治化、規范化、制度化，就應當依照憲法和法律的規定，貫徹尊重和保障人權，遵循正當程序要求，體現司法改革成果。有論者以刑訴法的部門性和后繼性來主張其在法律體系中的從屬地位，實質上并未正確認識《刑事訴訟法》在監察體制改革中的重要作用。筆者認為，只有充分尊重與肯定《刑事訴訟法》基本法律的重要地位，發揮程序法治對于監察機關的制約作用，才能確保監察機關的調查行為最終納入到法治軌道之中，以實現國家監察體制改革的目標。

案件管轄之協調銜接

國家監察體制改革的重要內容，是將檢察機關的職務犯罪偵查職能和人員轉隸監察委員會，由后者實際承擔原由檢察機關承擔的職務犯罪偵查職能。這一轉變重構了我國刑事案件職能管轄的格局。結合修正后《刑事訴訟法》的相關內容，當前刑事案件職能管轄的基本內容如下：其一，除法律另有規定之外，刑事案件由公安機關管轄；其二，人民檢察院可以管轄在對訴訟活動實行法律監督中發現的司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪案件，對于公安機關管轄的國家機關工作人員利用職權實施的重大犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時候，經省級以上人民檢察院決定，也可以由人民檢察院管轄；其三，人民法院管轄自訴案件；其四，監察委員會管轄公職人員實施的職務犯罪案件。

監察機關管轄的案件范圍由《監察法》作出了宏觀界定。《監察法》第3條規定：“各級監察委員會是行使國家監察職能的專責機關，依照本法對所有行使公權力的公職人員（以下簡稱“公職人員”）進行監察，調查職務違法和職務犯罪……”第11條規定：“監察委員會依照本法和有關法律規定履行監督、調查、處置職責，對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪進行調查；對涉嫌職務犯罪的，將調查結果移送人民檢察院依法審查、提起公訴。”上述內容是監察機關職務犯罪調查的依據，即明確為公職人員于行使公權力過程中實施的職務犯罪案件。爾后中央紀律檢查委員會、國家監察委員會頒行的《國家監察委員會管轄規定（試行）》則進一步明確了監察機關管轄的案件內容，具體包括了6類犯罪88個罪名，共涉及《刑法》條文95條。

修正后的《刑事訴訟法》保留了檢察機關的部分偵查權。具體而言，人民檢察院作為法律監督機關，可以在履行法律監督職責過程中，管轄司法工作人員利用職權實施的侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪案件。具體涉及徇私枉法罪，民事、行政枉法裁判罪，執行判決裁定失職罪，執行判決裁定濫用職權罪，私放在押人員罪，失職致使在押人員脫逃罪，徇私舞弊減刑、假釋、暫予監外執行罪，非法拘禁罪，非法搜查罪，刑訊逼供罪，暴力取證罪，虐待被監管人罪，非法侵入住宅罪等罪名；此外，對于公安機關管轄的國家機關工作人員利用職權實施的重大犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時候，經省級以上人民檢察院決定，也可以由人民檢察院管轄。檢察機關所保留的部分偵查權，體現了法律監督性、補充性、靈活性三方面的特征。所謂法律監督性，即保留的部分職務犯罪偵查權本質是適應檢察監督權特點的需要，其目的是為了更好地實現檢察機關的訴訟監督職能，以防止將職務犯罪偵查職能剝離后，檢察機關缺少落實法律監督的重要手段；所謂補充性，即保留的部分偵查權并不破壞監察機關職務犯罪調查權的完整性，其主要起到了補充與配合的作用；所謂靈活性，即繼續保留檢察機關對公安機關管轄的國家機關工作人員利用職權實施的重大犯罪案件的機動偵查權，由檢察機關根據案件的具體情況來決定是否予以管轄。

由于監察機關的監察范圍廣泛，因而實踐中可能出現兩個以上的辦案機關對案件都有管轄權的情況，故有必要對監察機關、公安機關、檢察機關在職能管轄競合上的問題予以明確。筆者認為，處理職能管轄競合比較妥當的方式，應是先由監察機關與公安機關、檢察機關等協商解決管轄問題，即建立案件管轄的前置協調溝通機制。這是因為“一刀切”地適用監察機關為主導的原則，可能與監察機關承擔的反腐敗職能不符，反而不利于案件的辦理。根據司法實踐的經驗來看，當產生職能管轄競合的情況時，通常分別立案偵查，但以涉嫌主罪來確定管轄主體。例如，內蒙古自治區政協原副主席趙黎平故意殺人、受賄、非法持有槍支、彈藥、非法儲存爆炸物案，這起案件既有受賄犯罪，同時也涉及了故意殺人、非法持有槍支、彈藥、非法儲存爆炸物等重大刑事犯罪。故在主罪系普通刑事犯罪的情況下，由公安機關負責管轄、檢察機關作為配合將更有利于案件之辦理。據此，為了確保刑事案件管轄分工之清晰，同時確保刑事案件辦理之高效，有必要加強監察機關、公安機關、檢察機關之間的管轄協調，這亦與《監察法》第4條所確立的互相配合原則是相一致的。

留置措施與刑事強制措施之銜接

鑒于留置措施的嚴厲性與干預性，只有將留置措施納入法治軌道，做好與刑事強制措施之間的銜接，才能依法保障被調查人的合法權益。《監察法》第47條作出原則性規定：“對監察機關移送的案件，人民檢察院依照《中華人民共和國刑事訴訟法》對被調查人采取強制措施。”修正后的《刑事訴訟法》則進一步明確：“對于監察機關移送起訴的已經采取留置措施的案件，人民檢察院應當對犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自動解除。人民檢察院應當在拘留后的十日以內作出是否逮捕、取保候審或者監視居住的決定。在特殊情況下，決定的時間可以延長一日至四日。人民檢察院決定采取強制措施的期間不計入審查起訴期限。”由此可見，在監察機關調查的案件進入到刑事訴訟以后，應當先由檢察機關采取拘留措施作為過渡，并利用拘留的期限進行審查，作出是否適用刑事強制措施的決定。

這其中涉及兩個重要的問題應予明確。其一，留置措施如何銜接。筆者認為，留置措施與刑事強制措施的銜接并非“自行銜接”，而必須是經過檢察機關嚴格審查后的“依法銜接”。即對已經采取留置措施的被調查人，檢察機關應當利用先行拘留的過渡期，對是否適用逮捕、取保候審或者監視居住進行審查。如果檢察機關決定適用逮捕措施，則必須依照《刑事訴訟法》的規定進行審查批捕與羈押必要性審查。這是將留置措施納入法治軌道的應有之義。否則可能會如有的學者指出的那樣，會使留置成為一塊完全不受刑事訴訟法影響、滲透的“飛地”。其二，留置措施如何轉換。即檢察機關審查起訴時決定逮捕的犯罪嫌疑人，如果退回監察機關補充調查后應當如何處理。這其中涉及強制措施的轉換、羈押地點的改變、期間的計算，甚至是刑期折抵等問題。筆者認為，應當適用“案退、人不退”的原則，即使發生程序倒流，案件退回監察機關補充調查，也不宜恢復留置措施。這是因為退回補充調查并未改變案件已然進入審查起訴階段的事實，且無論是從便利與效率的角度考量，或是基于對被羈押人監管安全的考慮，都無必要再重新恢復適用留置措施。故在這種情況下應當參照《刑事訴訟法》關于補充偵查的相關規定進行處理。

監察程序與刑事訴訟程序之銜接

監察調查與刑事訴訟程序的銜接應當建立在配合與制約的原則之上，即監察機關行使職權，應當嚴格遵守《監察法》和其他法律的有關規定，與司法機關互相配合、互相制約，保證法律準確有效執行。更為重要的是，監察調查與刑事訴訟程序的銜接必須尊重法治精神，體現司法改革成果，發揮程序法治的價值功能。

與公訴程序的銜接，應發揮檢察機關的法律監督職能。其一，審查起訴。檢察機關應當依法對監察機關移送的案件進行審查，決定是否提起公訴。其二，決定不起訴。當前《監察法》的規定較為妥當，從制度上具體落實了互相制約的原則，從而確保檢察機關能夠依法獨立行使職權。不過，考慮到我國不起訴適用情況本身就不理想，因而檢察機關不宜再出臺內部的規定或指標，對監察案件適用不起訴決定加以額外之約束。其三，補充調查。當前部分檢察機關內部出臺了相關規定，禁止檢察機關對于監察機關移送的案件退補。這一做法并不妥當，不僅與《監察法》《刑事訴訟法》的規定相背離，更是混淆了檢察機關與監察機關互相制約的關系，將對檢察機關獨立行使職權形成不當影響，繼而可能折損法律監督職能之實現。

與審判程序的銜接，應尊重以審判為中心的改革精神，體現以審判為中心的改革成果，就是要審判機關通過庭審對監察調查的結論進行裁判，對監察調查的行為進行評價，對監察調查收集的證據進行審查，對以違法方法收集的證據進行排除，繼而實質性地發揮審判對監察調查的制約作用，避免監察調查重新步入“以偵查為中心”的老路。尤其是考慮到監察調查程序相對封閉，欠缺足夠的司法審查與公眾監督，加之職務犯罪案件本身就對言詞類證據高度依賴，故法院應以非法證據排除機制來作為制約監察機關調查權的主要手段。在適用非法證據排除證據規則時，法院應以《刑事訴訟法》與司法解釋的相關規定為依據，嚴格適用刑訴法的標準來認定與排除非法證據。在監察調查案件進入到審判階段后，應當遵循《刑事訴訟法》的程序進行審理，監察人員同樣不應成為出庭作證的例外。建議參照偵查人員出庭作證的相關規定，即法院認為監察人員有必要出庭時，應當通知監察人員出庭說明情況，以證明監察調查的合法性。

監察調查與律師介入

監察體制改革不能只轉權力、不轉權利，應當將被調查人的權利保障考慮在內，合理制約監察機關權力的行使，防止權力的異化濫用。當前監察調查并未設置律師介入的空間，剝奪了被調查人的律師幫助權，與程序法治的價值目標有所背離。更為重要的是，如此制度安排可能造成《監察法》與《刑事訴訟法》銜接上的障礙。例如，《監察法》第31條與《刑事訴訟法》均規定了監察案件可以適用認罪認罰從寬制度，而律師幫助又是認罪認罰從寬制度的必要保障，倘若將律師排除在監察調查之外，則將造成監察案件適用認罪認罰從寬制度的重大障礙與瑕疵。

因此，允許律師介入監察調查具有正當性與必要性。當然，考慮到我國監察體制改革的特殊性，以及當前反腐敗斗爭形勢的嚴峻復雜，我國可以結合實際情況有條件地準許律師介入。對此，筆者提出如下建議：

其一，自被調查人被監察機關采取留置措施之日起，應當允許律師介入職務犯罪調查程序。一方面，這一時間上的設定參照遵循了《刑事訴訟法》的有關規定，能夠較為妥洽地實現與刑事訴訟程序銜接；另一方面，亦考慮到了監察調查的特殊性，即違法調查與犯罪調查的界限確為模糊，故未在第一次訊問被調查人時即允許律師介入。因此，將律師介入的時間限為“被調查人被監察機關采取留置措施之日起”，既不致對監察調查造成風險，亦能保證監察調查程序的正當性。其二，監察機關正在調查中的重大職務犯罪案件，可以對律師介入設置一定的條件。從立意上來看，如此制度安排與修正前《刑事訴訟法》對于特別重大的賄賂犯罪在律師會見方面的限制是相通的。即可依法設定可能有礙監察機關調查的情形，在有礙調查的情形消失后，律師可以不經許可會見被調查人，且在調查終結前應當許可律師會見被調查人。