中國國際法實踐70年回顧與展望

文/何志鵬

全球治理與國家治理的共融互動，是一個國家在進行國內治理的同時，促進全球治理結構的發(fā)展，或者將自身的治理進程融入國際治理的格局之中。與此同時，國家自身的治理目標和方向受到國際治理環(huán)境趨勢的影響與引導，并基于國際社會總體的框架和趨勢設置和塑造本國的治理模式和類型。國際法作為法律的一部分，構成國家治理和全球治理的綱領和骨架，是良好治理的規(guī)范基礎。大國生長與國際關系變革往往是共融互動的。17世紀的荷蘭、18—19世紀的法國和英國、20世紀的美國，都以自身的實踐證明了這一共融互動的進程。改革開放之后，特別是20世紀90年代之后，中國積極促進全球治理體系變革，為世界和平與發(fā)展貢獻了中國的智慧、方案和力量。中華人民共和國中央人民政府自成立之初，就在國家治理的同時自覺地參與了全球治理的進程，成為全球治理進程中不可忽視的力量，而中國國際法實踐70年的發(fā)展也見證了中國國家治理與參與全球治理的共融互動。

對于治理主體的底線關注

治理主體的存在和有效運行是治理的前提和基礎。在治理主體這一問題上，中國在進行國家治理和參與全球治理時堅持一以貫之的底線，主要包括兩個方面。

（一）堅持“一個中國”的國際法立場

確立并堅持“一個中國”的中國國際法主體地位是中國70年來在治理方面的起點問題、核心問題和底線問題。中央人民政府成立后，中國政府多次電告聯(lián)合國，提出由中央人民政府的代表參加聯(lián)合國的活動，要求聯(lián)合國取消國民黨政府代表團在聯(lián)合國的資格并驅趕國民黨政府駐聯(lián)合國代表。這本身就表明在新中國成立之后，中國始終堅持在國際法上只有一個中國的立場。一些西方國家所主張的不利于中國統(tǒng)一的觀點早已被聯(lián)合國大會的討論和投票所否定。20世紀80年代，中國國際法學者在法律上證明，美國的“與臺灣關系法”與1978年《中美建交公報》的主張矛盾，違反“一個中國”的原則。今天，“臺灣是中國不可分割的一部分”這一法律概念已經(jīng)成為國際法主流教科書中的一部分。“制度不同不是統(tǒng)一的障礙，更不是分裂的借口。”為實現(xiàn)祖國統(tǒng)一，中國政府在“一個中國”的原則下，提出了“一國兩制”的思路并付諸實踐。香港、澳門以“一國兩制”的方式收回即是“一個中國”的國際法立場的最好實踐。在以“一國兩制”來解決香港和澳門問題的過程中，中國政府向聯(lián)合國提出，香港和澳門并非可以要求獨立的殖民地，要求將香港和澳門從聯(lián)合國促進獨立的殖民地名單中去除；并特別提出，“解決香港、澳門問題完全是屬于中國主權范圍內的問題，根本不屬于通常的所謂殖民地范疇”。中國政府通過與英國和葡萄牙的艱難談判收復了香港和澳門，在國際法領土變更的列表中增加了新的方式。

（二）對國家獨立自主的珍視

中國政府一貫堅持和倡導各國以平等的法律身份相互交往。中國倡導的和平共處五項原則不僅是獨立自主等國際法價值的再現(xiàn)或重述，而且以整套規(guī)范的方式提出，具有更為強大的力量和更有規(guī)模的影響，從而在國際法原則的體系內增加了非西方的文化元素。隨著中國在中美、中日、中蘇等雙邊條約以及一系列多邊國際法律文件中納入和平共處五項原則，國際法的中國立場逐漸確立。和平共處五項原則是中國奉行獨立自主和平外交政策的基礎和完整體現(xiàn)，而對于主權國家所珍視的獨立自主的底線要求也成為中國所理解的國際法運行系統(tǒng)的核心架構，對于國際法的有效運行、國際關系的健康存續(xù)和發(fā)展起到了基石的作用。高度珍視獨立自主是對基本國際法律秩序的保證，也是《聯(lián)合國憲章》和中國所崇尚的國際法價值的具體體現(xiàn)。

對于治理規(guī)范基礎的認同

新中國成立之初，明顯地存在諸多對中國不利的國際條件，故而中國對國際法也似乎存在懷疑和恐懼。但實踐證明，中國并沒有放棄和降低對國際法的期待，而是盡其所能地采取各種方式，規(guī)范化地面對和解決一系列外交問題，努力接近國際法、參與國際法、引領國際法。從歷史發(fā)展的進程看，我國在中央人民政府成立之后對于國際關系的認知、對于國際事務的設計都表現(xiàn)在一系列的法律規(guī)范之中。

（一）1950年《中蘇友好同盟互助條約》的國際法意義

1950年《中蘇友好同盟互助條約》（以下簡稱《中蘇條約》）是一個經(jīng)常被學術界忽視的國際法文件，它至少有四個維度的意義：（1）《中蘇條約》向全世界正式而莊重地宣示了中國的外交政策，這對當時冷戰(zhàn)格局的影響是深刻和顯著的；（2）《中蘇條約》采用書面正式文本的方式記錄了中蘇兩國談判的結果，向中國人民正式說明中蘇之間結束了舊的雙邊關系，建立了新的雙邊關系。在新的關系中，“中心—邊緣”式的帝國秩序已經(jīng)消除，親密友好的同志加兄弟秩序逐漸確立；（3）《中蘇條約》確定了蘇聯(lián)向中國提供援助的系列安排，此種援助對于當時中國的經(jīng)濟增長、政治穩(wěn)定、文化繁榮、社會發(fā)展具有重要的意義；（4）《中蘇條約》的締結標志著中國從此開啟了以雙邊條約解決涉中國國際問題的開始。中國政府和領導人突破重重阻礙簽訂這一身份性條約，是用國際法來構建國家治理環(huán)境的代表性舉措。

（二）在國際組織框架下用法律的方式表述立場

在國際事務中，中國同樣注重用法律的方式來表達自身的價值取向、注重用法律的規(guī)則和框架來確立國際秩序、注重用法律來解決國際問題。中國政府在朝鮮戰(zhàn)爭期間就高度重視用法律的話語通過國際組織來發(fā)出中國的聲音，讓中國的立場于法有據(jù)。例如，中國政府就曾指出，安理會1950年6月27日的決議是非法的、不具有法律效力，并且破壞了《聯(lián)合國憲章》。中國政府在關于美國政府干涉中國人民解放臺灣的聲明中，特別援引了《聯(lián)合國憲章》第2條第7款來論證中國解放臺灣屬于自己的主權和內政、不容他人干涉的主張。這既表明中國對國際法、國際組織的高度重視，也表明中國對良好的和平安定國際秩序的向往以及對國際法律制度的信賴和認同。

（三）靈活立場與嚴肅規(guī)范的有機結合

在處理國際事務上，中國經(jīng)常采取較為靈活的法律態(tài)度。例如，針對釣魚島問題，中國領導人注意到中日雙方在立場上的差異，但并不急于解決問題，而是更愿意把這樣的問題留待未來更適合的時候解決；然而，中國對于英、葡主張以往條約的不平等性，雙方在務實和面向未來的基礎上進行了深入的討論，最后以新條約替代了舊條約，完成了香港與澳門的回歸談判。這種靈活務實的態(tài)度是面向未來、著眼于中國國內治理狀況的最優(yōu)化以及全球治理秩序的良性運轉的。中國在靈活處理國家間關系時，也不失嚴肅。例如，在與英國、葡萄牙處理移交香港和澳門的問題時，雖然采取了聯(lián)合聲明的方式，但是中國政府將這兩份聯(lián)合聲明送交聯(lián)合國秘書處登記。這意味著中國將這兩份文件視為條約，對各方具有法律約束力。以國際法規(guī)范的模式確立治理秩序，表達了中國對于國際法的認真和重視。

（四）反思國際法大國例外主義

國際法大國例外主義，主張只有小國和中等國家才應當適用國際法，大國則由于各種特殊情況而不適用某些或者全部的國際法規(guī)則。一些學者認為，大國傾向于不受國際法的約束。從實證角度觀察，大國不愿意或者經(jīng)常不接受國際法的約束，確實是一種現(xiàn)實狀況。但當國家背離國際法、采用其他的力量來維護自身的利益之時，它在國際法領域丟掉的聲譽和信用可能是長期難以彌補的。歷史上那些違背國際規(guī)則的國家，幾乎都在或長或短的未來受到了其他國家基于規(guī)則的反制。中國一再向世界展示：中國必將走向強大，但不會更加強硬；中國崇尚獨立自主，但不會獨斷專行；中國當然要堅定維權，但不會謀求霸權。

從突圍傳統(tǒng)到構建中國特色的治理

在傳統(tǒng)的國際關系觀念中，國家之間所確立的關系非友即敵。自20世紀70年代末以來，中國就通過改革開放來踐行構建一種新的多元和諧的國際關系格局、破除傳統(tǒng)國際關系與國際法所支持的全球治理格局、倡導和引領21世紀國際新規(guī)則、促進形成全球治理新局面。

（一）突圍傳統(tǒng)

在相當長的一個歷史時期，中國的國際法實踐背后曾有著明確的意識形態(tài)指向。對于一個理性而成熟的國家而言，沒有民族的強盛就不可能有國際主義，沒有國家的富足就不可能有全球治理，沒有國家的主權、安全、發(fā)展利益的保障，就不可能形成一個全球和平穩(wěn)定的格局。這是國內社會和國際社會相互促進的歷史唯物主義，是國家治理和全球治理共融互動的辯證法。在20世紀70年代，中國通過“一條線、一大片”的外交原則，與廣大發(fā)展中國家建立了信任關系；更通過劃分“三個世界”的思路，與眾多的中等發(fā)達國家站到了一起，共同改進國際秩序。自20世紀70年代末實行改革開放的政策以來，中國向更廣闊的世界敞開了胸懷，締結和批準諸多國際條約，建構了廣受認可和歡迎的國家形象，成為國際舞臺上最活躍的一員，并以負責任的大國的形象參與全球治理。

（二）構建中國特色的治理

20世紀70年代末，中國提出了改革開放的政策。改革開放是改革和開放同時進行，自此中國進入國家治理與全球治理共融互助的一個新時期。70年來，中國歷經(jīng)社會治理、思想提升、改革開放，特別是在“一帶一路”倡議的實踐中形成了具有中國特色的社會主義的國家治理與全球治理的共融互動。

1.發(fā)展是治理的根本。國家發(fā)展與世界發(fā)展息息相關。一個國家要獲得真正的獨立和強大，必須要實現(xiàn)經(jīng)濟的獨立和強大。改革開放政策是中國針對自己的發(fā)展問題提出的一劑良方。實踐表明，以發(fā)展為根本的治理思路是行得通的、走得好的。面對全球化中出現(xiàn)的各種問題和危機，不難發(fā)現(xiàn)發(fā)展問題仍是根本。“一帶一路”倡議的實踐之路是一條切切實實的發(fā)展之路。中國的國家治理和參與全球治理之根本在于發(fā)展，這一點將永遠不會改變。

2.人本化是治理的中心。70年來，我國積極推進住房、教育、醫(yī)療、食品、健康、環(huán)境等關系民生方面的改革和發(fā)展，人民生活水平得到極大的提高。中國在對外開放、參與全球治理的過程中，同樣圍繞“以人為本”這個中心。除參與全球經(jīng)濟、政治等領域的全球治理外，中國還積極參加人權、氣候變化、環(huán)境保護、公共健康、文化教育等方面的全球治理，是國際人權等各領域治理的規(guī)范性力量。

3.規(guī)則是治理的尺度。無論是國內治理還是參與全球治理，中國都堅持規(guī)則意識和走法治之路。中國的法治建設既循序漸進，也與時俱進。隨著中國全球化的程度日益加深，中國主動簽署和批準了一大批國際條約。全球治理，規(guī)則不是唯一的工具，但沒規(guī)則就失去了行動的準繩。當前，中國已經(jīng)成為全球治理的最重要的規(guī)范性力量。進入21世紀后，中國已經(jīng)從國際規(guī)則的接受者轉向國際規(guī)則的影響者和帶動者。

對于良好治理秩序的體悟

內政和外交是相互映襯、彼此聯(lián)系、互為延伸的兩個方面，共同顯示著治國理政的思想和態(tài)度。基于這種內在聯(lián)系，加強國際法的研究和應用必須兼顧國內國際兩個大局。

（一）國內治理對于國際秩序的影響

20世紀70年代末，中國提出改革開放，改革與開放兩種政策同時進行。中國積極參與全球治理，成為全球治理中最活躍的一員。中國作為聯(lián)合國安理會常任理事國，在聯(lián)合國框架內為維護世界和平發(fā)揮越來越重要的作用。近年來，逆全球化和單邊主義抬頭，中國提出“一帶一路”倡議并積極實踐，與廣大發(fā)展中國家共奔繁榮之路，極大限度地遏制了逆全球化和單邊主義發(fā)展的趨勢，形成捍衛(wèi)全球化和多邊貿易的新力量。

（二）和平協(xié)商的治理方式

在全球治理方面，中國政府和人民堅持走和平之路。70年來，中國無不將和平作為外交政策的根本。20世紀80年代，鄧小平就提出，“和平與發(fā)展是當代世界的兩大主題”。1996年，江澤民提出，“要善于運用國際法這個武器，來維護我們的國家利益和民族尊嚴，伸張國際正義”。2015年10月12日，習近平強調，“要推動全球治理體制向著更加公正合理方向發(fā)展”。

（三）對于全球治理的客觀認知和積極參與

20世紀后半葉以來，全球治理領域存在發(fā)展赤字和民主赤字的問題。對于全球化和全球治理，中國的態(tài)度是：客觀地認知、積極地評價和努力地參與。提出構建人類命運共同體是一項中國對于全球化和全球治理具有重要影響的舉措。中國國家領導人持續(xù)地闡釋和強調命運共同體理念，反映了中國對國際法社會基礎的重新認識，將中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化引入全球治理，突出國際社會的終極問題，強調國際社會差異性與依存性的統(tǒng)一。這一理念對中國參與全球治理體系變革具有重要價值，促進了對中國與世界關系的認知，提升了中國國際話語權和話語能力，有助于推動中國所主張的國際關系法治化。

結語

中國國家治理與全球治理共融互動70年的實踐表明：（1）中國政府始終將民族復興和人民富強作為國家治理和全球治理的起點，并在國家治理不斷發(fā)展和進步的基礎上參與全球治理的構建和完善；（2）中國政府和人民始終以務實的精神看待國際秩序的建構和發(fā)展，在問題導向的基礎上，著眼于有效服務國家和人類的發(fā)展的方向去確立規(guī)則、運用規(guī)則、創(chuàng)新規(guī)則；（3）中國政府和人民始終堅持合作對話、友好協(xié)商、和平共處的方式處理國際關系，形成良好的國際格局，由此服務于國家的發(fā)展和國際社會的進步。

未來，中國的國家治理和參與全球治理需要秉持以下幾個方面的基本思路：（1）保持發(fā)展中國家的心態(tài)，以謙和、大度和包容去面對各方面的問題；（2）始終保持在國際關系中尊重國家主權、維護各國獨立自主的原則，秉持文化多元的包容態(tài)度，減除全球治理中的民主赤字，形成動力充沛的有效合作；（3）始終秉持全球經(jīng)濟增長和生活改善并不是中國的獨角戲而是全球各國的大合唱的觀點，使得全球經(jīng)濟能夠在各國共同努力的環(huán)境中不斷增長和改善；（4）增強各國的風險意識和應對風險的能力，通過形成一系列的預案來應對國際社會有可能出現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境、人類治理等各方面的風險。

實踐證明，伸張國際正義，維護世界和平需要國際法；促進國際合作和經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)共同繁榮，也需要國際法。中國對國際法的影響仍然有限，與其快速增強的實力很不相稱。只有堅持國際法的規(guī)范與價值，才能更加有效地參與全球治理，并由此提升國內治理的結構和進程。通過確立國際法規(guī)則、有效運用國際法規(guī)則和適時發(fā)展國際法規(guī)則來體現(xiàn)全球時代的精神和價值，構建良好的國際法體制和機制，促進全球治理的健康發(fā)展。