新中國70年來我國財政理論的演變與發展

文/馬海濤 白彥鋒 岳童

引言

建國以來，我國央地財政關系的發展可依據財政體制大致劃分為幾大階段：第一階段為建國后到1979年，該時期我國實行“統收統支”的基本體制；第二階段是改革開放后到1993年，我國基本財政體制以包干制為主；第三階段則是在1994年之后以分稅制為主的財政體制。自1978年改革開放，為發揮地方政府在我國經濟建設中的作用，中央政府逐步展開了央地分權改革。1980—1993年我國逐步展開了財政包干制改革，以期調動中央與地方、企業和職工等多方經濟主體的工作積極性。直到1988年，我國形成了多形式的包干制體制。但是這種體制并未改變統支的格局，財政支出的責任主要由中央政府承擔。

1993年我國確定要逐步展開市場經濟體制的建立。1994年的分稅制改革與金融體制改革、國有企業改革和社會保障體制改革相輔相成，共同組成了中國特色社會主義市場經濟體制的改革基礎，自此，我國基本形成了中央和地方分稅制的財政管理體制。本文基于我國改革開放后不同時期的財政體制，梳理了我國財政理論的發展過程，分析了財政理論發展脈絡，并逐步明確了建立現代財政制度的重要性。

1978—1994年分稅制改革前我國財政理論的發展

1978年后為配合建設市場經濟體制的要求，我國基于財政體制的不斷探索和實踐，逐步形成了以國家分配論為主流的基本財政理論。這些理論主要包括：國家分配論、利改稅財政理論以及放權讓利財政理論等。

（一）國家分配論

早在20世紀60年代初，以鄧子基教授為代表的財政學家論證了財政本質與國家之間的關系，到80年代初，一些學者對國家分配論提出質疑，圍繞著財政本質問題也出現了一些新的理論學派，如公共財政論。鄧子基教授提出要從以下兩個方面來完善國家財政論：一是如何實現繼承與發揚，二是對各類挑戰的不斷解答。

國家分配論是以馬克思主義國家學說為基石，認為財政與國家的聯系才是最為根本的聯系，而財政的本質則是協調國家與其他財政活動主體之間的分配關系,并保持國家在財政分配中居于主體地位。國家分配論將財政和國家的關系概括為“一個主體，兩種身份、兩種權力、兩種職能、兩種形式和兩種分配關系”，也即“一體五兩”。

（二）從利改稅到稅利分流

1983年和1984年，我國通過兩步利改稅完善了稅收制度。在我國，國家不僅具有管理經濟的職能，也是國家資產的所有者，這種二重經濟身份需要通過不同的經濟形勢得到具體體現：經濟管理者的身份通過向各種類型的企業征稅來實現，資產所有者的身份則通過向國有資產取得利潤來實現。利稅合一，包括以稅代利（利改稅），實質上都混淆了國家的兩種身份，國家與國有企業的關系也簡化為一種僵化的命令與被命令式的關系，而企業就是國家的附屬物，而不能成為具有相對獨立經濟利益的商品生產者。

“利稅分流”的制度設計思想，具體來說就是通過承包制這種契約合同形式，來規范國家與國有企業之間的財產關系。利稅分流的思想主張具體區分國家的政治管理權和財產所有權，區分企業的法人身份和經營者身份，認為國家應該將國有資產的收益權獨立，在此基礎上國家利用法定稅收制度來保障自己的經常性支出，對國有資產的利潤征稅，之后再通過國有資產的稅后利潤分配的方式來適應企業的生產經營狀況。這種利稅分流的思想較好地協調了國家與市場、國家與國有企業之間的關系。

（三）放權讓利財政理論

1978年到20世紀90年代初期我國財政體制進入“放權讓利”改革階段，也成為完善市場經濟的突破口。在改革之初，中央政府只能將自己的財政管理權少量下放給地方，并出讓部分財政收入在國民收入分配格局中的比例份額。這種放權讓利的改革思路符合財稅體制改革的基本方向，即通過中央政府讓出財權財力，改變傳統的財政體制特征。

在這種放權讓利的思想指導下，我國最先選擇的財政體制是“分灶吃飯”，將地方政府的責權利相結合，調動了地方政府增加財政收入的積極性和發展地方經濟的動力，真正實現了發揮央地積極性的基本目的。進入20世紀80年代，包干制已不適應當時經濟的發展狀況，在借鑒國際經驗的基礎上，我國的財政學家們也提出了應將放權讓利的財政體制逐漸向分稅制改革過渡，因為財政體制改革的核心在于如何在特定發展階段下，較好地協調中央和地方、政府和市場之間的關系來提升經濟發展的活力。

分稅制財政分權理論

1978至1994年，作為經濟管理體制改革的重要環節，我國先后進行了預算管理體制、國有企業體制和稅收管理體制等等一系列財稅體制改革，這些改革成效顯著，但也暴露出不少問題，無法適應社會主義市場經濟新體制的需求。在1994年，為了改變現存財稅體制的落后性，在借鑒西方國家成功經驗并充分考慮本國國情的基礎上，我國開始了建國以來規模最大、調節力度最強也最為重要的分稅制改革。

（一）分稅制改革思想

分稅制改革突破了我國傳統的“條塊分割”的行政隸屬關系，有利于保障中央的宏觀調控能力也充分調動了地方發展經濟的積極性。應從三個層次來把握落實分稅制：首先，廣義的分稅制是一種包含了財稅收支管理體制改革和公債管理體制改革的綜合性體制；其次，分稅制是一種將事權、財權和財力相統一的分級財政；最后，分稅制的設計與我國的政府體制和經濟體制密切相關。因此，1994年的分稅制是不徹底的分稅制，存在不少問題。一是仍然保留了某些舊財政體制的做法。二是1994年的分稅制并未劃分清晰央地政府的事權、財權。三是分稅制改革將原屬于地方政府的某些財政收入歸于中央，但中央的轉移支付模式并未跟進完善，造成了轉移支付力度不足。

（二）稅收返還與做大蛋糕

1994年的分稅制改革規定將消費稅和增值稅兩大稅種75%的收入上劃入中央政府，而這兩類收入原屬于地方政府的支柱財源，若上劃入中央收入后不采取相應的補償措施必將引起地方政府財政職能的混亂，因此分稅制改革計劃利用稅收返還來彌補地方財源不足的問題。保障地方政府的基本公共服務財政支出資金充足，且根據不同地區兩稅的增長率按照固定比例遞增返還，還能夠減少對地方財力和經濟建設的不良影響。然而，稅收返還本身存在很多問題：首先，稅收返還制度仍然延續了傳統財政體制下財力分配不均衡的現象；其次，采用基數法來確定稅收返還數額，為某些地方政府提供了舞弊的動機。要想解決這種問題必須建立起科學合理的轉移支付制度，發揮中央政府的區域協調能力和資源配置能力，增強對地區經濟發展的宏觀調控力度。

公共財政理論與民生財政理論

公共財政理論起源于西方發達國家，以社會契約理論為基礎。

（一）我國公共財政理論發展簡史

隨著政治經濟和財政體制轉軌改革的不斷深化，財政學界開始對當時主流的國家分配論進行反思和爭論，并逐漸發展出一些新的理論流派，如共同需要論和剩余財產分配論等。1998年，在反思現有主流財政理論的基礎之上，賈康指出了一條從“國家分配論”到“社會分配論”的財政理論改革之路。進入1990年后，迫于當時經濟體制轉軌過程中面臨的財政困境，財政學界和政府實踐層更加傾向于利用公共財政壓縮政府支出規模，應對財政收支困難的局面。公共財政理論自引入之日起就引起了財政學家們的爭議，直到90年代中國財政學界對公共財政理論的爭議已從完全否定轉變為在認同“公共財政”的基礎上的爭論，并針對“明晰公共財政和公共經濟的關系和相互影響”、“如何構建我國特有的公共財政框架并體現中國特色”等命題展開了具體的討論。我國的公共財政理論受到西方國家理論淵源約束的影響，并不能完全適應我國市場經濟和政治體制的發展。因此，在公共財政理論提出多年后仍未能進行制度創新，建立起適應經濟發展的公共財政制度。西方公共財政理論并不存在整齊劃一的財政制度與理論模式，因此在具體的應用實踐中，應根據我國財政制度的演進來發展中國特色的公共財政理論以適應整個經濟體制背景。

（二）民生財政理論：公共財政理論的深化和本土化

民生財政理論更加強調以人本主義論為理論基礎，強調滿足民生需求是政府滿足公共需求的重要內容。民生財政理論是公共財政理論的繼承和發展，是公共財政理論在當代中國的深化和本土化。民生財政理論要求財政體制不僅要彌補市場失靈，也要彌補政府失靈。當公共需求從生存性轉為強調公平性時，民生財政就會從公共財政理論中分離。民生財政理論是具有中國特色的公共財政理論，它立足于我國的基本國情和人民需求，將改善民生作為我國財政體制建設的終極目標。

改革開放后我國主流的財政理論不斷發展完善，解決民生問題是我國財政體制建設的最終目標，必須利用好財政來滿足民生需求。我國如今面臨著社會政治經濟各方面的轉型發展，政府財政必須從數量和效率上都滿足民生建設的需求需要保證民生財政的各項支出都能真正落實到民生建設上，滿足民生需求并實現基本公共服務的均等化。可見，民生財政是我國在當前經濟社會發展轉軌時期的必然選擇，更是將公共財政理論的理性升華。

財政投融資與土地財政理論

（一）財政投融資與政府債務理論

財政投融資概念是指政府以信用的方式籌集財政資金，通過直接或間接的投資或融資參與企業或個人經濟活動，以落實政府政策。從產業結構變革的角度來看，發展我國財政投融資對調整產業結構，促進產業升級和加強宏觀調控有巨大作用。在分稅制改革后，中央政府上解財權，但大部分事權責任依靠地方政府實現，這導致地方政府財政收支不平衡和財權事權不匹配的現象更加嚴重，地方政府進行財政融資的需求也不斷擴張。早在1994年3月中央明令禁止了地方自主發行地方債券，這使得地方政府進行債券融資的活動在早期就呈現出隱性化，逐漸形成了發債方式顯性化和發債主體隱性化的現狀，出現了“城投債”這種“準市政債”的發債方式。

（二）土地財政理論

21世紀之后，土地的有償出讓率越來越高，有償出讓也取代行政劃撥成為了政府的主要供地方式。有償出讓土地的方式使得土地使用權的市場價格得到了充分的體現，地方政府依靠這種方式所獲得的財政資金遠高于行政劃撥，但這也使得某些地方政府更加依賴土地出讓金來滿足城市建設的基本資金需求，土地財政也取代其他類型的收入，成為了地方財政的主要來源。地方政府對土地財政相關的稅收和非稅收入的依賴也在持續深化。我國土地財政的形成與我國特有的財政體制密切相關，因此許多學者將土地財政的擴大和發展歸結為分稅制改革的后果，因為地方政府的財政收入與支出不匹配，所以才尋求土地財政等其他方式來擴充財源。目前我國土地財政的收入完全歸屬于地方，使得地方將土地資源變為事實上的完全歸于本級所有，違背了分級管理的制度規定，并鼓勵居民參與土地征收出讓和抵押融資的經濟活動。因此陳偉（2013）指出，可能反而需要中央來劃分土地財政的收入，對土地財政的收入在各地間實施轉移支付，才會打擊土地財政不斷增長的勢頭。

現代財政理論

2013年，習近平總書記首次提出了經濟社會發展面臨的“新常態”，現代財政理論應運而生。

（一）財政包容性增長思想

包容性增長是建立現代財政制度的思想基礎。我國前財政部部長樓繼偉曾對包容性增長從理論、國際實踐和發展路徑等方面進行了系統性說明。延伸到財政領域，包容性增長的關鍵在于明確政府和市場的地位和職能。政府職能的發揮需要依賴于財稅等公共資源，而財稅資源則來自于納稅人的市場經濟活動，并通過政府預算和財政支出進一步發揮作用。

財政包容性增長要求國家不能僅僅關注發展成果的再分配，還要保障發展機會的創造，爭取使得每一個普通大眾都能夠獲得公平的發展機會，通過自己的努力來獲取發展成果。政府利用財政收入來進行轉移支付的分享，實現收入的再分配，是要為民眾營造一種公平的發展環境，在保護市場機制的前提下提供必要的公共服務，在解決就業和提升人民幸福感方面發揮政府的作用，實現財政建設的可持續性。

（二）現代財政理論

自1998年公共財政理論逐漸受到學術界的廣泛認可后，政府實踐層開始主張建立公共財政制度。新一輪的財稅體制改革主張建立現代財政制度，多數論及“現代財政”的學者均認為現代財政制度是實現國家治理現代化的基石，較強的財政汲取能力是推動現代化的保障，我國要建立的現代財政制度應具有強國性與集中性性質（陳龍，2014；劉曉路，2014等）。現代財政制度包括了現代預算制度、稅收制度和政府間財政關系幾個基本方面，應從財政收支、預算管理和財政管理體制等方面來構建。

首先，建立全面規范的預算績效管理體制。其次，現代財政理論要求改革現存的稅收制度體系，繼續推進幾大稅種的改革，逐步建立起完善的現代稅收體制。第三，現代財政理論要求我國繼續調整政府間財政關系，使得各級政府的財政收入匹配其事權和支出責任，具體來說，要先依據不同稅種的屬性和基本功能厘清央地政府間稅收收入劃分，將稅基流動性較大和再分配作用較強的稅收收入歸于中央，將稅基穩定且依賴于地方信息的稅收收入歸為地方；在劃分事權和支出責任時應將關乎國家安全和市場規范等的各項事權集中于中央政府，將地域性較強的具體服務項目歸于地方政府，在此基礎上利用轉移支付制度將某些支出責任交于地方政府承擔。

（三）一帶一路與大國財政理論

2013年，習近平主席提出的“一帶一路”建設成為我國在21世紀重要的對外開放構想和倡議，之后，“大國財政”逐漸成為財稅學者關注的焦點。大國財政要求我國的財政制度建設應增強集中性和可持續性。財政的集中性能夠保證中央政府在獲取財政資源的同時在全國各地合理進行資源的配置，實現區域間經濟發展的公平性；財政集中性的另一層含義是要讓目前分散的財政功能重回財政部門，真正使得財政在推進國家治理能力現代化的進程中發揮作用。財政的可持續性則是指要在包容性增長的思想指導下，保障經濟發展結果的普惠性和經濟發展機會的公平性，使得每個人都能夠公平發展。這就要求我國企業要更加積極地“走出去”，我國政府要以開放的態度開展國際交流合作，通過結合國際稅收協定網絡來充分支持我國外向型經濟的發展，增強我國在國際經濟活動中的財稅主權和財稅話語權。