鄉村治理70年：國家治理現代化的視角

文/呂德文

中國是一個有豐富治國理政經驗的國家，有悠久的鄉村治理傳統。尤其是新中國成立70年來，鄉村治理體制經歷了多次變革。總結有中國特色的鄉村治理體系，對實現國家治理現代化的改革總目標具有重要意義。從國家治理現代化的視角看，鄉村治理具有雙重性。它既是國家治理的基礎，表現為國家治理體系的一部分，又是鄉村自治能力的運用，表現為農村公共事務的自我管理。

新中國鄉村治理的三種模式

近代以來，鄉村治理被納入國家政權建設的軌道，但這一進程在清末民初并不順利，一度因為國家政權建設的內卷化而產生鄉村治理危機。新中國成立以后，才通過建立基層黨組織、基層政權和各種群眾性組織，完成了真正意義上的國家政權建設。這主要表現在三個方面。一是國家權力下沉。鄉村治理不再是單純的基層自治，而是服務于“權力下鄉”，農村事務被納入國家權力的監控范圍。二是規劃性變遷。鄉村治理不再是“無為而治”，農村資源的汲取、基礎設施建設、公共服務供給等，都被納入“趕超型”國家戰略。三是制度化。鄉村治理不再主要依賴于地方性規范，而是被納入制度化軌道。在相當一段時間內，制度化是以官僚化和行政理性化的形式呈現出來的。隨著實踐需要，鄉村治理的制度化有了更為豐富的內涵，著力于建立自治、德治、法治相結合的鄉村治理新體系。

新中國70年的鄉村治理實踐，經歷了人民公社、鄉政村治和“三治”結合這三種模式。這三種模式，在治理的主體、內容和方式上，既相互區別，又相互聯系。1958年，經過土地改革、合作化運動，人民公社制度成為真正意義上的基層政權組織。它以汲取資源和改造基層社會為主要治理目標，塑造了政治機構的權力滲透到每一個角落的全能主義治理形態。而改革開放后逐漸形成的“鄉政村治”模式，意味著鄉鎮政府與村委會的關系不再是領導與被領導關系，而是指導與被指導關系。它雖承擔著向農村汲取資源的任務，卻不再干預村莊生產和生活領域，具有鮮明的簡約治理色彩。而黨的十九大提出建構自治、法治、德治相結合的鄉村治理新體系，主要是服務于“鄉村振興，治理有效是基礎”這一目標。因此，這一新的治理體系，更加注重多重治理機制的協同性。

鄉村治理變遷的軌跡

從歷史視角看，新中國的鄉村治理變遷本身就是國家治理現代化的產物。鄉村治理處于特定的環境之中，不同區域、不同歷史時期，鄉村治理實踐也不盡相同。

具體而言，新中國鄉村治理變遷軌跡主要表現在三個方面。一是治理主體的變遷。大致而言，新中國治理主體呈現出多元化的變遷軌跡。在人民公社時期，鄉村治理主體比較單一，嚴重依賴于政社合一的政治機構及群眾動員機制。在“鄉政村治”模式下，鄉村治理主體逐漸多元化。一方面，基層政權的形態復雜多樣，不僅有鄉鎮黨委政府，還有由七站八所組成的數量龐大的事業單位；另一方面，村級組織也逐步多元化，村干部、黨員和村民代表成為村治主體。而在“三治”結合的鄉村治理新體系中，不僅鄉鎮黨委政府和村兩委是鄉村治理的主體，各類社會組織也將是鄉村治理的重要力量。二是治理內容的變遷。總體上，鄉村治理的重心逐漸從“政務”轉向“村務”。鄉村治理內容包括“政務”和“村務”兩個方面，前者指執行國家法律、法規、政策規定的各項行政任務，后者指自主管理村莊公共事務。大體上，人民公社時代的鄉村治理內容，主要是服務于農業剩余的汲取，“政務”主導“村務”；在“鄉政村治”模式下，“政務”和“村務”既分而治之，又相互配合；在自治、法治、德治相結合的鄉村治理新體系下，“村務”成為鄉村治理重心，大多數“政務”如民政、社保、計生等都是服務于村莊事務的，從村莊汲取資源的行政任務已經越來越少。三是治理方式的變遷。概言之，鄉村治理方式變遷具有鮮明的制度化特征。制度化主要有兩個方面：一是鄉村治理的制度體系不斷完善；二是鄉村治理的制度執行能力也不斷提升。人民公社時期，鄉村治理主要依靠國家權力，尤其依賴于政治動員和基層干部的工作經驗，制度化程度比較低；而在“鄉政村治”模式下，雖然行政理性化不斷加強，但其制度執行能力較差，在很多情況下依賴于正式權力的非正式運作。十八大以來，鄉村治理現代化被提到議事日程，建立“三治”結合的鄉村治理新體系，也意味著鄉村治理能力的提升。

中國特色的鄉村治理機制

鄉村治理中比較成熟的治理機制主要包括兩個：

一是壓力型體制。壓力型體制是指一級政治組織為了完成上級下達的目標，將這些目標分解為數量化的任務和物質化的指標體系，層層量化分解，派給下級組織和個人。為了保證實現目標，一般配以目標管理責任制，重要的指標則實行“一票否決”制。在這一體制下，每一級政治組織都在這些評價體系的壓力下運行。

二是運動型治理機制。基層運動型治理是一種常規化的治理機制，它和科層制等治理結構有機結合，成為推動中心工作的重要抓手。這一機制在中國共產黨早期的群眾工作中萌芽，成型于新中國初期的土改、剿匪等建政工作；在人民公社體制中，基層運動型治理機制得以發展，如在農業生產和興修水利等過程中，借用軍事化的管理技術，動員群眾參與“大會戰”。改革開放后，大規模的政治運動和群眾動員雖然不再進行，但運動型治理機制在鄉村治理中得以延續。

壓力型體制是科層體制自上而下運作的動力機制，以目標責任制為中心，促使下級有效落實上級行政意圖。運動型治理則是官僚體系內部門聯動的動力機制，以政治動員為核心，打破部門壁壘，加強部門間合作，集中力量辦大事。這兩個治理機制的背景、核心制度和解決的問題雖各不相同，卻相互補充、相互支撐，構成了中國特色的鄉村治理機制。

當前鄉村治理面臨的挑戰

鄉村治理具有雙重功能，既是實現國家治理目標的重要手段，又是維護鄉村秩序的基礎；反過來說，鄉村治理也嵌入國家權力與鄉村社會結構之間，國家與社會關系的變化直接影響到鄉村治理變革。本質上，鄉村治理體系是國家治理體系的一部分，國家治理體系的調整必將影響鄉村治理實踐效果。具體而言，央地關系的調整直接影響鄉村治理實踐邏輯。

當前，央地關系正處于全面深化改革過程之中，需要從各個方面理順關系。同時，這也意味著，新型的央地關系并未完全建立起來。從“理順關系”的角度看，當前的鄉村治理面臨著諸多挑戰，包括國家與農民關系失衡、鄉村治理內卷化，以及鄉村治理去政治化等問題。當前，如何在充分吸收新中國70年來鄉村治理優良傳統的基礎上，重構鄉村治理新體系，既是國家治理現代化的內在要求，也是有效應對當前鄉村治理挑戰的必由之路。

鄉村治理新體系的歷史延續與演進

黨的十九大提出了建立自治、法治、德治相結合的鄉村治理新體系的目標。我們認為，“三治”結合的鄉村治理新體系是中國特色社會主義制度的有機組成部分，是國家治理體系和治理能力現代化的具體成果。習近平指出，“一個國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展水平決定的，是由這個國家的人民決定的。我國今天的國家治理體系，是在我國歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展的基礎上長期發展、漸進改進、內生性演化的結果”。“三治”結合的鄉村治理新體系，是在傳統的“雙軌政治”和新中國建立的鄉村治理體制和機制的基礎上演進而來的，具有深厚的歷史基礎，也有極強的現實意義。

當前，一些行之有效的鄉村治理創新正在構建“三治”結合的鄉村治理新體系。黨建引領基層治理已經成為構建鄉村治理體系的重要抓手。客觀上，通過黨的政治統領，發揮黨組織動員、組織群眾的優勢，是實現自治、法治、德治相結合的有效途徑。很多地方正在借助于技術治理，不斷提高鄉村治理的規范化水平，從而將自治、法治和德治有機整合起來。概言之，當前的鄉村治理新體系的建構，在一定程度上是以拓展鄉村治理空間的形式呈現出來的。“三治”結合的鄉村治理新體系是一個富有彈性的鄉村治理空間，既是國家治理現代化的有機組成部分，又回應了鄉村振興的內在要求。因此，“三治”結合的鄉村治理新體系并不意味著對原有治理體系的簡單替代，而是對原有治理體系的再造。

結論

鄉村治理是一個歷史范疇，不同歷史時期，鄉村治理所處的環境、歷史使命有所不同，導致其主體、對象、方式也不盡相同，它們之間組成的關系、結構、機制也不一樣。新中國的鄉村治理實踐是一個偉大的歷史進程。它承接了近代以來國家政權建設的任務，真正意義上完成了現代國家建構，并在此過程中為工業化和城市化作出了難以估量的貢獻。同時，它也開啟了治理現代化的歷程，為鄉村治理現代化提供了自治、法治、德治等諸多制度選擇。尤其重要的是，70年來的鄉村治理實踐是在中國特色社會主義制度框架內進行的，是中國特色社會主義制度實踐不可分割的一部分。