主權原則在網絡空間面臨的挑戰*

郎 平

[內容提要] 近年來，網絡空間的內涵和外延不斷擴大，并與現實空間加速融合，主權原則適用于網絡空間已經成為國際社會的共識。然而，由于網絡空間與現實空間的外延和內涵不能完全對應，主權原則在虛擬的網絡空間面臨著屬地管轄劃界方式無法完全適用的情況。由于國情的不同，不同國家對主權原則在網絡空間的實踐各有側重，其分歧的根源在于核心利益訴求的差異。隨著信息通信技術的快速發展，主權原則在網絡空間的適用還將面臨著更大的挑戰，構成了網絡時代大國戰略競爭的獨特環境；未來大國的戰略競爭將聚焦于網絡空間，這對中國運用主權原則維護自身核心利益的能力和水平提出了更高的要求。

主權原則適用于網絡空間已經在國際社會得到了普遍的認同，但在如何適用的問題上還面臨著諸多的挑戰。這一方面是因為網絡空間所獨特的技術屬性，另一方面，國家間的權力博弈日益滲透網絡空間，從而使主權原則在網絡空間的適用同時面臨著不確定性和復雜性。中國是“網絡主權”理念的提出者和倡導者，既要對主權原則在網絡空間適用所面臨的挑戰有客觀的認知，也要在實踐中堅持原則性和靈活性，從而更好維護國家核心利益，確保國家安全和經濟社會可持續發展。

一、主權原則在網絡空間的適用

自1648年威斯特伐利亞體系建立以來，主權原則就成為國家間互動的基本準則。在國內政治中，主權的基本涵義所體現的是國家權威與其他行為體之間的等級關系，當其應用到國際關系領域，主權的概念得到了橫向拓展，反映出國家與其他國家之間的權力劃分，即主權概念具有一體兩面：“內部主權”與“外部主權”。(1)① Ivan Simonovi, “Relative Sovereignty of the Twenty First Century,”Hastings International & Comparative Law Review, Vol.25, No.3, 2002, pp.371-372.隨著經濟全球化進程的推進，傳統的國家主權在國內層面面臨著新的政治參與者的挑戰，在國際層面則體現為國家經濟主權、政治主權和文化主權受到了不同程度的侵蝕與削弱。(2)② 蔡拓：“全球化的政治挑戰及其分析”，《世界經濟與政治》2001年第12期，第37～41頁。以此為背景，網絡空間的出現對主權原則的行使構成了更大的挑戰。

網絡空間與物理的現實空間有著截然不同的特性。作為一個人造的技術空間，互聯網的治理架構可以劃分為三層：一是處于最底層的是物理層，主要包括計算機、服務器、移動設備、路由器、網絡線路和光纖等網絡基礎設施，相當于人體的“骨骼”；二是是負責傳輸信息和數據的邏輯層，主要包括各種傳輸協議和標準，例如TCP/IP協議，相當于人體的“神經系統”；三是內容層，例如經由互聯網傳輸的文字、圖片、音頻、影像等信息和資料，以及移動互聯網中的各種應用及其所構建的人際交流網絡，相當于人體的“肌肉”。(3)Alexander Klimburg, The Darkending Web: The War for Cyberspace, New York: Penguin Press, 2017, pp.26-45.基于上述定義，人類使用互聯網的活動空間就構成了網絡空間。

從物理結構來看，網絡空間是一個分布式的網狀結構，在內容層表現為一個開放的全球系統，沒有物理的國界和地域限制，用戶可以以匿名的方式將信息在瞬時從一個終端發送至另一個終端，實現全球范圍內的互聯互通。網絡空間的虛擬屬性在創造出一個新疆域的同時，打破了傳統意義上的地理邊界，動搖了基于領土的民族國家合法性，以屬地管轄為主、屬人管轄為輔的主權行使方式在網絡空間很難作為國家間主權范圍劃界的手段。

網絡空間主權邊界包括了三個層次(物理層、邏輯層、內容層)和一個維度——互聯網用戶。在物理層，國家對網絡空間物理層的主權權利是與現實空間主權權利最為接近的。作為網絡空間的“骨骼”，基礎設施是現實空間有形存在的，其管轄權劃分也相對明確。海底光纜和根服務器這些全球性基礎設施大多由境外的私營企業或部門掌控，不屬于國家的主權管轄范疇，而計算機、服務器和光纖等各種網絡基礎設施通常位于特定國家的領土范圍內。哈佛大學教授杰克·戈德史密斯(Jack L. Goldsmith)認為，鑒于構成互聯網的硬件和軟件都位于一國領土之內，基于領土的主權，使國家對其網絡使用者的規制正當化了。(4)Jack L. Goldsmith, “The Internet and the Abiding Significance of Territorial Sovereignty,” Indinana Journal of Global Legal Studies, Vol.5, No.2, 1998, pp.475-491.因此，各國可以對本國境內的網絡基礎設施行使完全和排他的管轄權，包括有權采取措施保護本國境內的網絡基礎設施不受攻擊和威脅。如果一國境內的網絡基礎設施遭到外來的攻擊或損害，就意味著該國的領土主權遭到侵犯。這已經得到國際法和國際實踐的承認。(5)2013年，聯合國信息安全政府專家組(UN GGE)通過了2013A/68/98號決議，承認國家主權和在主權基礎上衍生的國際規范及原則適用于國家進行的信息通信技術活動，以及國家在其領土內對信息通信技術基礎設施的管轄權。參見“Group of Governmental Experts on Developments in the Field of Information and Telecommunications in the Context of International Security,”The United Nations, June 24，2013, https://undocs.org/A/68/98.(上網時間：2018年12月21日)

與有形的物理層不同，網絡空間的邏輯層則是無形的、不可見的。互聯網的域名系統可以劃分為兩類：一類是掌管在私營部門手中的通用頂級域名，例如.com、.org等，另一類是歸屬各國政府管轄的國家和地區頂級域名，例如.cn，.us等(后者屬于國家的主權管轄范圍，不再討論)。出于歷史原因，當前全球13個域名根服務器大多分布在歐美國家，而負責域名管理的機構ICANN(互聯網域名與地址分配機構)是注冊于美國加州的一家公司，政府在該機構中可以通過政府咨詢委員會(GAC)表達意見，但并不擁有決策權。(6)ICANN，“The Beginner’s Guide,”Nov. 8, 2013, https://www.icann.org/en/system/files/files/participating-08nov13-zh.pdf. (上網時間：2018年12月5日)目前來看，邏輯層的技術標準和域名地址分配(國家或地區域名除外)由全球技術社群和互聯網社群負責制定，然后在全球統一實施，這個層面不屬于任何一個國家的主權管轄范圍，這也在邏輯層面保證了全球互聯網的互聯互通。

在內容層，網絡空間的信息或數據則兼具了虛擬與現實的雙重屬性。一方面，網站內容是可見的，網站也是在境內注冊的公司實體；另一方面，信息的傳遞則是在虛擬的網絡空間完成的，它可以在瞬間跨越地理距離和國界對世界上眾多國家產生廣泛而深遠的影響，而后果往往是很難控制的。目前，國際社會均承認數據主權的存在，即各國在尊重公民信息自由權的同時，有權依據本國國情，對有關信息傳播系統、信息、數據內容進行保護、管理和共享，(7)例如，2018年2月，美國會通過《澄清域外合法使用數據法案》(Clarifying Lawful Overseas Use of Data Act, 簡稱CLOUD法案)，以提高美國政府獲取跨國界存儲數據、打擊數字犯罪的能力，明確了美國的數據主權戰略。爭議較大的是互聯網內容在何種程度上、以何種方式被管控。以數據管轄為例，由于數據的產生地與公司實體的注冊地常常不在一個國家，數據主體和數據控制者的權利與義務應歸屬于哪一個國家的主權范圍內就成為一個有待解決的新問題，而包括中國在內的很多國家則采取了數據本地化的做法，將數據主權的行使基于領土管轄。

在互聯網用戶這個維度，網絡空間主權基本上沿用了現實空間的主權權利，或者說是現實空間主權在網絡空間的延伸。每個國家都享有對本國公民的管轄權，確保其依法享有自由和權利。國家有權制定各項法律法規，充分保障公民的知情權、參與權、表達權、監督權等合法權益，保護其個人隱私和信息的安全；同時，國家也有權對本國公民的網絡違法犯罪行為依法采取懲罰措施，以維護網絡空間的良好秩序。但考慮到網絡空間的虛擬特性，互聯網用戶的網絡活動常常是全球性的，例如A國公民在B國實施網絡犯罪危害到C國公民的權益，其活動發生及產生的效果均是在境外，其個人數據和信息的所有權很可能會歸屬注冊地在D國的企業管理，國家之間進行協調并制定相互對接的國際規范已經成為當務之急。

由此看到，主權原則在網絡空間的不同層次上面臨著不同程度的挑戰，特別是網絡內容管理和數據跨境流動已經成為當前國際社會熱議的焦點。各國對于主權原則適用于網絡空間這一點并沒有異議，但由于國情不同和核心利益排序的差別，在應對來自網絡空間的威脅方面各國自然也有著不同的認知和實踐。如何在求同存異的基礎上制定必要的國際規則，是構建網絡空間國際秩序的必要前提。

二、主要國家對網絡空間主權原則的實踐

對于網絡空間是否能夠運用主權原則來規制，國際社會對這一新生事物的認識經歷了一個逐漸變化的過程。在互聯網發展的早期，有觀點認為，互聯網或許可以為民族國家為主導的現代政治帶來一個新的選擇，將其作為一個“去主權化”的全球公域，由全球的技術社群來治理和維護。還有觀點認為，國家對網絡空間的規制是不可能實現的，因為網絡去中心化的“端對端”原則將更多的權力交給了“終端”和每一個用戶，(8)David D. Clark and Marjory S. Blumenthal, “Rethinking the Design of the Internet: The End to End Arguments vs the Brave New World,” ACM Transactions on Internet Technology, Vol.1, No.1, 2001, pp.71-79.這使得等級化的主權權威傳遞方式在網絡空間很難適用。然而，關于主權原則是否適用網絡空間的爭論很快就煙消云散。隨著虛擬空間與現實空間的聯系日益緊密，僅僅依靠技術社群的自組織方式“再也不能應對紛繁蕪雜的紛爭”，(9)許可：“網絡空間主權的制度建構”，載黃志雄主編：《網絡空間主權論——法理、政策與實踐》，社會科學文獻出版社，2017年，第93頁。因此，出于維護網絡安全和經濟發展的需要，國家的介入也成為必然，主權原則在網絡空間如何適用的問題就浮上了水面。

目前，各國的網絡空間主權觀大致可以分為三類：第一類是以美國為首的西方發達國家，基于傳統的自由民主價值觀，認為現實的互聯網是一個非政府域，所有的利益相關方彼此獨立但應共同努力，而不是讓某一個群體獲得更大的優勢地位，特別是政府應盡量減少參與，這種觀點得到了西方國家和非政府治理機構的支持；第二類是以俄羅斯、中國為首的新興國家，認為政府在互聯網治理中的作用被低估和弱化，主張國際電信聯盟(ITU)、聯合國等政府間國際組織發揮更大的作用，因而也被稱為多邊主義者、政府間支持者，這種觀點曾經得到了印度、巴西(10)2016年之后，印度和巴西向歐美國家靠攏，改而支持多利益相關方模式。等新興經濟體和一些政府間國際組織的支持；第三類是廣大仍在觀望的發展中國家和不發達國家，由于網絡基礎設施發展水平較低，國家政治經濟和社會生活對網絡空間的依賴程度還相對不高，對網絡空間主權的立場和觀點不如前兩類國家旗幟鮮明，在國際舞臺上也鮮少就網絡空間主權發聲。

作為兩種對立的觀點，美歐和中俄兩類國家的差異主要體現在對現有互聯網治理體系(技術和社會公共政策)的治理理念方面，(11)國際社會一致同意網絡安全仍然是國家的主權管轄范圍，但是由于安全的內涵和外延界定各國并不一致，因而各國對網絡安全的主權邊界也沒有清晰的界定。其背后深層次的原因則體現為國家間的價值觀差異、實力差距和權力爭奪，其目的是獲得相對于其他國家更大的優勢和話語權。而在經濟和安全領域，所有國家對相關網絡事務的管轄權歸屬于主權范疇并沒有異議，其較量和爭奪主要表現在規則制定的話語權和影響力，而主要決定因素是國家在網絡空間的實力，這其中既有一國綜合國力的體現，也有信息通信技術水平的直接支撐。

美國是互聯網的誕生地，在網絡空間的權力博弈中占有絕對的優勢。20世紀90年代之前，美國政府并不支持所謂的“互聯網公域說”，它試圖與技術社群就互聯網的掌控權展開爭奪，最終妥協的結果是1998年“互聯網域名與地址分配機構(ICANN)”的成立——全球互聯網的“通訊簿”由私營部門負責管理，但監管權仍歸屬于美國商務部。進入21世紀，為了不讓中俄等國控制互聯網，美國政府轉而大力支持技術社群，提倡“互聯網自由”和“多利益相關方”模式，將政府以及政府間機構不介入域名系統的管理作為監管權移交的前提條件。美國政府從試圖控制互聯網域名系統到愿意放棄監管權，是因為美國的私營部門和技術專家們在這些機構中已然占據了主導地位，因而更需要確保這些關鍵資源不會處于中俄等國的掌控之下。

盡管如此，美國政府對“互聯網自由”的堅持并不是無限適用的，其重要前提是不能危及美國的國家安全(例如反恐、經濟競爭力)，不能妨礙美國企業的全球競爭力，從而確保美國在經濟和軍事領域的競爭力和絕對領先優勢。2018年，美國政府先后出臺了《網絡安全戰略》《國家網絡戰略》等重要文件，將中俄鎖定為競爭對手，制定了一系列政策和法規，強化政府的網絡控制力，綜合運用多種手段維護美國在科技創新、產業發展和軍事保障等多方面的國家利益。例如，2018年3月美國總統特朗普簽字生效的《澄清域外合法使用數據法》(CLOUD)，為美國政府(如FBI)直接從全球各地的美國數據控制者手中調取數據提供了法律依據。

值得一提的是，盡管歐盟認同與美國相同的價值觀，支持“多利益相關方”的互聯網治理模式，但是歐盟在實踐中始終堅持政府應加強對網絡空間的規制和管控，在安全領域尤其重視社會層面的個人信息安全和隱私保護，特別是“斯諾登事件”之后。2016年，歐盟與美國就數據安全問題簽署了新的隱私盾協議，以取代原有的安全港協議。2018年5月，歐盟《一般數據保護條例》(GDPR)正式生效，其管轄和適用范圍不僅是歐盟境內注冊的互聯網服務提供者，也包括對歐盟公民提供互聯網服務的所有國外網站和公司。GDPR生效以來，法國、德國等國依據其規定，先后對谷歌、臉書等互聯網巨頭在收集、合并和使用用戶數據方面進行了嚴格的審查，并對前者開出了高達5000萬歐元的罰單。

作為網絡空間主權的堅定支持者，俄羅斯認為國家應該對信息網絡空間行使主權。早在2011年9月，俄羅斯發布了一份《國際信息安全公約草案》，明確提出“所有締約國在信息空間享有平等主權，有平等的權利和義務……各締約國須做出主權規范并根據其國家法律規范其信息空間的權利。”(12)方濱興主編：《論網絡空間主權》，科學出版社，2017年，第393頁。2016年，俄羅斯發布了《俄羅斯聯邦信息安全學說》，進一步明確了國家在信息空間的國家利益，明確了網絡空間主權的內涵。(13)即保障公民個人在信息空間的權利和自由；保障信息基礎設施的穩定和運行；發展信息技術行業和電子產業；保障信息文化安全；促進國際信息安全體系的建立。在實踐中，俄羅斯也多次強調國家主權在網絡空間的重要性，認為從互聯網關鍵資源的治理到軍事領域的安全，政府都應發揮重要的作用，國家主權應在各個層面得到尊重。2018年12月，俄羅斯議會提出一項法律草案，要求必須確保俄羅斯網絡空間的獨立性，以防萬一外國侵略導致俄羅斯斷網；2019年2月，俄羅斯國家杜馬一讀通過了《俄羅斯互聯網主權法案》，旨在減少俄羅斯互聯網與外部信息交換的同時，確保俄羅斯互聯網的安全與穩定運行，該法案因而也被稱為《俄羅斯互聯網保護法》。(14)俄羅斯國家杜馬官網，第608767-7草案，關于俄羅斯聯邦法的修正草案：保障俄羅斯聯邦境內網絡穩定和安全運作相關法律的修正草案。“О внесении изменений в Федеральный закон 《О связи》 и Федеральный закон 《Об информации, информационных технологиях и о защите информации》”，Dec.14, 2018，http://sozd.duma.gov.ru/bill/608767-7. (上網時間：2019年3月5日)由此可見，俄羅斯試圖從技術層面對互聯網實施主權控制的意圖和決心。

對于中俄與美歐圍繞網絡空間主權的交鋒，西方學界大致有兩種觀點：一種觀點認為，問題的焦點不在于網絡空間主權是否存在，而是主權原則應如何適用于網絡空間，中國政府強調前者，忽視了后者；另一種則認為，中國政府之所以強調網絡空間主權，只是為了試圖將政府對部分網絡空間的主權權利凌駕于其他考慮之上，而這與以美國為代表的自由互聯網國家所堅持的盡可能減少政府的干預背道而馳。可以說，后一種觀點在當今的全球技術社群、學術界和西方政策層非常具有代表性。在其看來，中國版本的“網絡空間主權”內涵表面上看很簡單，即一個國家在其境內應該享有完全的主權，這意味著它不應該受到任何外國隨意的干涉或威脅其重要國家利益，但這種認知會產生兩種嚴重的影響：其一是國家應該能夠完全控制其公民消費的信息，以保護其免受其他行為人的不當影響，但統治者本身卻缺少有效監督；其二是國家應該控制本國互聯網“碎片”(15)一個有爭議的術語，指的是全球互聯網受制于國家立法的部分，如內容、邏輯層和物理層的基礎設施。，以更好地保護其公民免于不良內容的影響以及其關鍵基礎設施和政府系統免于外部敵對勢力的攻擊；然而，上述判斷的基本謬誤是，國家主權在實踐中是不變的、絕對的，而這是完全錯誤的。(16)Alexander Klimburg, The Darkending Web: The War for Cyberspace, New York: Penguin Press, 2017, pp.161-173.

可以看到，各國對主權原則的適用與否并沒有疑義，對于涉及國家安全的領域適用于主權管轄這一原則同樣認同，但在互聯網的技術和內容層應如何管控上，存在側重點的偏差：西方國家更強調私營部門等非國家行為體的平等角色，中俄等國則更堅持政府作用的不可或缺。深層次觀察，這兩類觀點差異所折射出的卻是相同的權力博弈邏輯，即網絡空間絕不僅僅是國家間、特別是大國博弈的一個領域，而是已經成為大國博弈的一個工具。換言之，各國在網絡空間主權的立場均服務于本國的國家戰略，由于各國在網絡空間的核心利益有很大不同，因而其對網絡空間主權的主張也必然存在不同的側重，并且會隨著環境的變化和網絡安全威脅的輕重緩急而不斷調整。

總的來看，各國在網絡空間主權問題上的主張和實踐均折射出其當下的核心利益訴求。美國的核心利益是確保美國在網絡空間各個層次的全方位優勢，因而無論是強調互聯網言論自由還是主張數據自由流動亦或是加強社交網站內容的管控，都服務于“美國優先”的戰略目標；歐盟的主權主張目前則聚焦于數據安全與個人隱私保護，在北約提供軍事安全保護傘的情況下，歐盟的核心利益更多的是促進數字經濟與社會的安全運行和協調發展，以推動歐洲的復興和外交的重新定位；以金磚國家為代表的新興國家則面臨著發展與安全的雙重目標，隨著實力的提升，它們在網絡空間的國家利益需求更大，需要在網絡空間國際體系中掌握更大的話語權和影響力，因而其網絡空間主權的主張更多是強調發展權、管理管轄權和國際合作權。廣大的發展中國家則由于網絡空間實力更弱，其首要的利益關切是發展和安全，其次才是國際話語權，因而其網絡空間主權主張更多地體現為發展權和管理管轄權。

三、未來趨勢及影響

從發展趨勢看，信息通信技術的快速發展和廣泛應用使得網絡空間的內涵和外延不斷擴大，大大增加了國家主權行使的難度。首先，它涉及的行為主體更多——政府、私營部門、非政府組織、技術社群、互聯網用戶都成為利益相關方；其次，需要管轄事務的性質也更加多元，一個議題常常同時具有技術、社會、經濟和安全等多種屬性；再次，以現實空間的行為體為連結點，虛擬與現實空間復雜互動，地理邊界失效，維護網絡空間主權僅僅依靠政府的力量或者一個國家的力量變得十分困難。未來，主權原則在網絡空間的適用還將面臨著以下幾個層面的不確定性：

第一，從國家內部來看，政府與企業和其他行為體的權力邊界正在發生變化，國家不再是唯一具有巨大權力的社會行為體。盡管經濟全球化進程早已使得國家權力開始向私營部門、非政府組織分散，但是這一進程卻在網絡空間得到了巨大的激發。正如泰勒·歐文(Taylor Owen)指出，通過技術賦權，許多新的社會個體、團體和自組織網絡，正在從權力和合法性方面挑戰“國家”作為國際事務中的主要單元的地位，一個重大的“國際再平衡”正在進行中。(17)Taylor Owen, Disruptive Power: The Crisis of the State in the Digital Age (Oxford Studies in Digital Politics), Oxford University Press, 2015, pp.1-21.

一方面，政府和其他行為體的絕對權力邊界都在向網絡空間延伸，催生了新的權力。在互聯網這個平臺上，普通網民、政府官員和各類機構都可以在網絡上發聲，交換信息或闡述自己的思想，他們在網絡化世界中掌握的聯結點越多，其掌握的權力就越大。有觀點認為，互聯網鍛造了一個信任社區，將這種權力等同于軍事和經濟力量，是政治權力的關鍵來源。(18)Irene S. Wu, Forging Trust Communities, Johns Hopkins University Press, 2015, pp.12-22.從企業的角度看，亞馬遜、蘋果、臉書和谷歌等企業通過技術和其他手段掌握了海量的數據，這背后蘊含的權力應引起關注。(19)Scott Galloway, The Four: The Hidden DNA of Amazon, Apple, Facebook, and Google, Portfolio, 2017, pp.1-12.從政府的視角看，政府需要對這個新的領域進行管轄，例如對互聯網內容的管控、對數字產品的管理、對網約車等新生業態的監管等，這些新的領域與原有的領域提供相似的服務目標，但卻以虛擬的形式或路徑實現，因而需要新的治理理念和方法來應對新的形勢，例如，政府手中掌握的大量公共數據是否可以與企業共享以激發企業更大的活力，政府與企業的權責和利益該如何分配等。(20)江小涓：“數字時代政府治理的機遇和挑戰，”數字中國產業發展聯盟，2019年1月28日，http://www.echinagov.com/viewpoint/246488.htm. (上網時間：2019年1月29日)

另一方面，網絡空間的典型特征是政府和企業之間的相對權力邊界發生了移動，企業對互聯網關鍵基礎設施和資源的掌控力顯著增強，政府的主權行使能力受到了很大的制約。泰勒·歐文認為，海量的互聯網信息增加了政府行使主權的預判和控制難度，因為門檻更低，基于互聯網的社會組織無需組織核心即可實施集體行動；主要社會元素已全面網絡化，國家不再獨享控制權。(21)Taylor Owen, Disruptive Power: The Crisis of the State in the Digital Age (Oxford Studies in Digital Politics), Oxford University Press, 2015, pp.1-21.共享經濟使得已有的商業法則發生了改變，基于代碼化的市場和算法之上的一系列新規范正在創建并取代傳統上由政府設定和主導的規范；(22)Geoffrey G. Parker, Marshall Van Alstyne, et., Platform Revolution: How Networked Markets Are Transforming the Economy - and How to Make Them Work for You, W.W.Norton & Company, 2016, pp.16-34.隨著人們將獲取信息的渠道逐漸由傳統媒體轉向網絡媒體和社交平臺，“網民已經成為數字世界的俘虜”，通過人物畫像和精準的信息推送，掌握大量用戶數據的互聯網平臺完全可以利用算法來影響國內的政治生態，這在英國脫歐、特朗普大選等事件中已經得到很充分的展示。與此同時，政府在維護國家安全，特別是意識形態安全的時候離不開互聯網企業的參與，否則其政策目標很難實現，這就直接造成在網絡空間，企業開始進入公共服務、參與市場監管、網絡安全維護，而政府也會在一定程度上以適當的方式介入企業的經營范疇，對于企業行為中涉及公共安全問題的領域應實現政府與企業的協同治理。

第二，在外部主權的行使上，國家面臨的挑戰將更為復雜多樣。首先，國家的權威正在逐漸被其他非政府國際治理機制所侵蝕。即使是在經濟和安全等傳統的主權管轄范圍內，例如打擊網絡恐怖主義、網絡犯罪和數字貿易規則制定等，僅僅依靠傳統的政府間治理機制也很難奏效，而互聯網企業也在積極參與到國際規則的制定中來。例如2017年，全球知名互聯網巨頭微軟公司敦促各國政府締結《數字日內瓦公約》，建立一個獨立小組來調查和共享攻擊信息，從而保護平民免受政府力量支持的網絡黑客攻擊；2018年，微軟再次聯合臉書、思科等34家科技巨頭簽署《網絡科技公約》，加強對網絡攻擊的聯合防御，加強技術合作，承諾不卷入由政府發動的網絡安全攻擊。由此可見，雖然政府間組織在傳統的高邊疆領域仍然是主要的對話和規則制定場所，但無論是在數字經濟還是網絡安全領域，政府將不得不與其他行為體共享權利和共擔責任。

其次，新技術的不斷發展和應用將會導致網絡空間主權的排他性進一步減弱和境外效應的增加，主權的維護往往需要與其他國家的協作才能實現，特別需要處理好國內法與國際法之間的對接。以數據跨境流動為例，美國在2018年通過的《澄清域外合法使用數據法案》使得美國政府獲取企業的海外數據合法化，歐盟的《一般數據保護條例》正式生效，它對境外相關企業和國家產生的長臂管轄效應，都是網絡空間主權權利向境外擴展的例證。如果只是制定了本國的數據保護條例而沒有跨境數據流動的國際規則，那么該國的數據保護也不可能真正實現；隨著人工智能的發展，無人機等自動技術更是從根本上改變了戰爭的地理界限，國際和國內安全規范的界限也已經日益模糊。(23)Max Tegmark, Life 3.0: Being Human in the Age of Artificial Intelligence, Penguin Random House, 2017, pp.82-123.在網絡空間，當一國面臨的安全威脅來源、行為體和攻擊路徑日益全球化，國家主權的維護必須要實現全球共同治理，這與構建網絡空間命運共同體的邏輯是一致的。

當前，世界正經歷百年未有之大變局，中美關系發生質變，國際秩序面臨重塑，信息時代的大國競爭將在很大程度上聚焦于網絡空間，搶奪戰略制高點。一方面，網絡攻擊、網絡犯罪、網絡恐怖主義、網絡假新聞已成為全球公害，對國家安全的威脅與日俱增；另一方面，以互聯網、人工智能、大數據為代表的信息通信技術已經成為大國科技角力的重要內容，5G標準之爭更是成為當下大國博弈的焦點。此外，人群畫像與算法推薦的發展與應用還催生了新的政治形態革命，對國家的意識形態安全帶來了新的挑戰；約瑟夫·奈認為，互聯網技術已經成為挑戰西方民主的重要工具，特別是基于信息操縱的銳實力嚴重沖擊軟實力。(24)Joseph Jr. Nye, “Protecting Democracy in an Era of Cyber Information War,”Harvard Kennedy School Belfer Center for Socience and International Affairs, February 2019, https://www.belfercenter.org/publication/protecting-democracy-era-cyber-information-war. (上網時間：2019年3月5日)應對日益嚴峻的網絡安全威脅凸顯國家在網絡空間行使主權的必要性和緊迫性。

從客觀上看，主權原則在網絡空間的適用正面臨著兩種張力：一是國家在網絡空間的主權管轄邊界仍在不斷擴展，二是國家行為體的主權權力在向非政府行為體或機構讓渡，兩者都在很大程度上增加了主權行使的難度，這也成為網絡時代大國戰略競爭的獨特環境。在網絡時代，大國戰略競爭的核心將是網絡權力的爭奪，哪個國家能夠更好的掌控網絡空間的權力，哪個國家就能夠在國力競爭中占據主動和優勢，其中重要的權力來源之一就是一國的科技實力。

具體表現在：一是技術標準的制定。網絡空間終究不同于海陸空太空等公域，它是一個人造的技術空間，在這個空間里，科技水平是權力衍生的基礎，而代碼或者標準的制定既決定了空間運行的規則，也決定了行為體獲取權力的能力，這也是為什么5G標準之爭成為中美戰略競爭的重要一環。二是網絡空間關鍵資源的掌控力。與傳統上對地理和自然資源的掌控不同，如果說過去20多年互聯網時代的國家權力來自對計算機、通信和軟件這些基礎設施的掌控，那么在即將到來的人工智能時代，算力、算法和大數據構成了三大基礎支柱，數據成為關鍵的生產要素，催生了新的經濟生產方式，對用戶和信息的塑造還將會帶來新的政治和社會形態。三是網絡空間國際規則話語權的爭奪。網絡空間是一個新興的空間，其規則制定固然涉及原有國際規則的適用，例如《聯合國憲章》的基本原則，但更多是新規則的建立，例如數字貿易規則、網絡空間負責任行為規范等，而當前大國沖突的主要分歧仍然源于實力差距造成的利益目標錯位。

結 語

一國維護網絡空間主權的能力最終取決于自身的綜合實力，特別是創新能力和改革能力。信息通信技術發展的速度很快，維護網絡空間的主權不僅考驗國家的創新能力，也考驗政府對網絡空間主權的認知、適應和應變能力。在大國戰略競爭加劇的背景下，網絡空間成為大國戰略競爭的重要領域和博弈工具，這對中國維護網絡空間主權的能力提出了更高的要求。

中國應基于對網絡空間主權內涵外延的科學認知，在實踐活動中既注意把握主權原則的底線，也要堅持適度的靈活性。網絡空間主權的維護應該是發展的、靈活的、分層次的，其政策選擇的基礎是國家的利益分析。我們既應區分議題涉及國家利益的重要性，是核心利益、重大利益還是一般利益，也應考慮到對當前利益的威脅是否具有緊迫性，只有將兩個維度綜合起來考量，才能制定出恰當的對策。在網絡空間的新背景和新形勢下，只有堅持并靈活運用主權觀，才能更好捍衛國家核心與重大利益，也才能夠依據外部需要和變化具備強大的變通能力，趨利避害，為實現網絡強國、數字中國以及中華民族偉大復興的戰略目標創造有利的外部環境。