美國政府購買服務的風險表現(xiàn)及啟示

◎袁明

政府購買服務（PurchaseOfServiceContracting，POSC）是指政府將原來直接提供的公共服務事項，通過撥款和公開招標的方式，交由具有資質的企業(yè)或服務機構來完成，最后根據(jù)擇定者或中標者所提供的公共服務的數(shù)量和質量來支付服務費[1]。一方面，政府購買服務可以降低服務成本，提升服務傳輸質量與服務效率[2]，又不至于過度擴大政府的行政機構規(guī)模；另一方面，這一模式通常可以實現(xiàn)社會組織資金穩(wěn)定，培育社會組織獨立性和自主性并幫助其建立聲譽和認可，實現(xiàn)社會組織的合法性。政府購買服務日益成為當代西方公共管理尤其是政府管理研究領域的主流，是目前許多國家應對福利制度危機而進行政府改革的主要內容和世界各國政府治理的最重要工具之一[3]。但在實踐中政府購買失敗的情況屢見不鮮，甚至出現(xiàn)“民營化危機”。美國政府購買服務的發(fā)展具有典型性，可以看作是這一政策工具在各國發(fā)展狀況的縮影。考察其效果，有助于我們更加科學全面地認識和評價政府購買服務制度，有效推進我國政府購買服務改革。

風險表現(xiàn)

1.美國政府購買服務的基本情況

美國政府購買服務興起于20世紀60年代，經(jīng)過近50年的發(fā)展，美國已經(jīng)構建起了較為完善的公共服務購買體系，非營利組織已成為美國重要的公共服務供應者之一。1962年通過的《社會安全法案》系列修正案允許州政府向具備一定資質的社會服務機構購買特定的社會服務，成為美國政府購買服務的開端。隨后，美國又出臺了一系列法律和政策，極大地推動了其發(fā)展，尤其是經(jīng)歷了20世紀80年代的財政危機后，為減少政府財政支出、提高公共服務供給效率，美國政府大規(guī)模推行了民營化及政府再造改革，探索出諸如公共服務合同外包、公私合作伙伴關系、部門整合式供給、地方間合作供給等替代性服務供給方式。到20世紀90年代，政府購買服務已經(jīng)成為美國各級政府公共服務供給的普遍采用形式。

然而，在這之后，美國政府購買服務失敗案例逐漸增多，公共服務質量下降、公共責任缺失和尋租腐敗等問題不斷涌現(xiàn)，促使政策制定者、實踐者及研究者開始反思，這一政策在美國各地的發(fā)展也越發(fā)謹慎，公共服務供給變得更加理性和務實，政府回購服務開始成為新世紀以來歐美國家政府改革的新取向[4]。

2.美國政府購買服務的風險表現(xiàn)

（1）責任與公平風險。從理論上來講，政府購買公共服務并不會降低政府的責任，但實踐中政府購買服務未必存在公平競爭，競爭性的政府購買服務行為未必帶來成本節(jié)約，而且也可能縮小政府公共責任，降低政府能力，造成公共責任的斷裂，引發(fā)社會問題和民主風險。甚至出現(xiàn)強勢社會團體裹挾政府購買超出基本公共服務范疇或者不符合公共利益的服務或產品的現(xiàn)象。另外，有些政府購買公共服務行為只是實現(xiàn)了職能轉移，轉變了自身對市場的壟斷，并未實現(xiàn)公共服務效用最大化。政府購買服務不易形成公平競爭的市場，緣于五個因素：一是私人收益較低，二是產出不容易測量，三是衡量周期長、花費時間多，四是產出無形，五是服務供應商不足。

（2）社會組織異化風險。政府作為監(jiān)管者和資源提供者，其干預和影響可能會使社會組織過于依賴公共資源，導致組織目標稀釋和合法性侵蝕，甚至淪為政府執(zhí)行公共政策的工具；還可能會對非營利組織造成壓力，改變他們的內部流程。如控制社會服務組織對項目和客戶的選擇，影響組織資源、問題定義、組織結構和內部決策過程等。

（3）社會組織自主性風險。在政府購買服務中保持非營利組織的自主性是保證非營利組織多元化收入來源和政府擴大參與社會服務的關鍵之一。但是，非營利組織在追求政府支持時，可能會遵從主要利益相關者或資源提供者提出的要求，降低自主權。近年來，為了促進資金來源的多元化，許多社會組織承接了越來越多的經(jīng)營性項目以減少組織的依賴性，其結果是社會組織的志愿性特點逐漸消失，變得越來越像企業(yè)[5][6]。另外一種傾向是社會組織的“準政府化”。一些社會組織和政府關系密切，甚至是由作為購買者的政府直接發(fā)起或倡導建立起來的，這一狀況導致了購買行為的內部化。社會組織往往會按照政府對于公共服務供給方資格以及服務模式的要求提供社會服務，隨時接受來自政府指派的任務，逐漸成為政府部門的延伸。

（4）腐敗風險。由于購買合作過程復雜、信息不對稱及權力壟斷等，導致政府很可能在購買過程中產生尋租等腐敗行為。政府在決定由誰來承接項目時可能會利用其決策權力或所掌握的關鍵信息謀取私利，或者政府官員與非營利組織進行暗箱操作，以低廉價格獲得承包權后實行分紅。由于腐敗過程較為隱秘，也許無法準確地衡量政府購買服務過程中腐敗風險存在的范圍和程度，但可以肯定的是，政府購買服務的腐敗風險造成了惡劣的影響，限制了政府購買服務的實行效果。

縱觀美國政府購買服務過程中出現(xiàn)的風險不難發(fā)現(xiàn)，政府購買服務是創(chuàng)新，但并非是解決公共服務問題的萬靈藥，只有在滿足相應制度條件的前提下，才能實現(xiàn)效率、民主、有效治理與政府責任的目標。

啟示

我國政府購買服務的風險越來越引起各界的關注和重視，但目前關于政府購買服務風險的探索和研究大部分都停留在直覺判斷和一般性描述上，缺乏實證數(shù)據(jù)和實證經(jīng)驗的支撐。因此，設計和開發(fā)適用于我國政府購買服務風險評估和防范體系意義重大。

近年來，黨和政府一直致力于改進社會治理方式，財政部、民政部等國家職能部門紛紛出臺政府購買服務相關政策舉措；地方政府也積極出臺政府購買服務管理實施辦法。經(jīng)過近七年的運行，我國的公共服務供給模式已經(jīng)初步進入政府購買服務時代，逐步形成了“政府治理和社會自我調節(jié)、居民自治良性互動”的格局。但是我國政府購買服務的制度安排還不夠系統(tǒng)，內含可能的風險，如交易成本增加、服務對象瞄準不清、腐敗和尋租現(xiàn)象、機構喪失獨立性、目標置換現(xiàn)象、社會組織能力問題和社會公眾公共精神缺失等。因此，基于對美國政府購買服務的風險表現(xiàn)及治理經(jīng)驗的分析，我國在推進政府購買服務中需要從四方面入手：

1.公共性和公益性是政府購買服務的根本屬性，也是政府購買服務的最終目的和歸宿

“公眾”不僅是政府購買服務的消費主體，也是非營利組織設計項目獲得資金支持的必備條件，公眾有權利也有必要參與服務項目設計和服務項目選擇，有責任對政府購買服務項目進行監(jiān)督和評價。但是，目前在政府購買服務過程中，購買服務項目未能符合公眾需求、項目設計和評估中公眾參與不足以及部分非營利組織忽視公共利益等諸多因素導致“公眾缺位”現(xiàn)象比較普遍，進而引發(fā)“公共性流失”。建議進一步提升公眾參與意識，拓展公眾參與渠道，建立健全政府購買服務購買和評估機制，加強對非營利組織的規(guī)范與管理，保障公共服務項目公益性和公共性，促進社會公共利益實現(xiàn)和有效回應公共需求。

2.政府購買服務是政府實現(xiàn)社會治理的政策工具或治理工具

政府購買服務是國家和社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略，是推進政府職能轉變、重構國家—社會關系、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，也是政府公共服務提供及公共責任履行的重要方式。政府購買服務作為解決某一社會問題或達成一定政策目標而采用的具體手段和方式，可以實現(xiàn)公共服務供給和社會福利轉化。因此，要進一步優(yōu)化制度設計，完善政府購買服務法律法規(guī)，修訂和完善《政府采購法》，厘清政府購買邊界，提升購買流程的規(guī)范化、制度化、科學化程度，加強行政監(jiān)管和社會監(jiān)督，防止把工具異化為目的，把手段異化為目標[7]。

3.正確處理政府與社會組織之間的關系

我國政府購買服務是在政府職能轉變、事業(yè)單位改革以及“小政府、大社會”的大背景下逐漸發(fā)展起來的，往往不是從服務成本、服務效率、政府績效及精準服務等方面進行考量，更多地是將其置于社會組織發(fā)展、國家與社會關系重構、事業(yè)單位改革的思維邏輯中。各級地方政府為了爭取橫向競爭優(yōu)勢，出現(xiàn)了大量提供政府購買服務項目的現(xiàn)象，政府錯位、越位和缺位問題普遍，甚至有部分地方政府及其部門利用或虛構政府購買服務合同，將“政府購買服務”當作舉債融資的工具。部分非營利組織抱著投機心理、試圖通過承接政府購買服務項目，大搞“圈錢運動”，甚至采用賄賂手段謀取暴利，政府與非營利組織逐漸形成利益捆綁，極有可能引發(fā)政府信任危機。因此，要防止在政府購買服務過程中資本與權力結合，進一步完善政社合作機制，規(guī)范政府購買服務相關制度和程序，清晰政府與非營利組織邊界，厘清政府與非營利組織職能分工和角色定位，建立多方協(xié)同參與機制，構建合法公正、平等協(xié)商、透明有效、合理有序的政社關系。

4.建立政府購買服務風險防范體系

政府購買服務作為一種新的制度，由于缺乏完善的制度條件和組織保障情況，在政府購買服務的各個階段暗藏大量的不確定性風險，而且不同性質的承接主體所產生的風險及后果也不同。因此，采取“標準化指標”來識別和防范購買風險有失偏頗，且宏觀的指標體系也不能從細節(jié)上針對我國政府購買服務面臨的風險展開深入地探索和研究。對此，有必要采取科學方法對政府購買服務過程中的風險進行識別、評估和管理，有針對性地提出防范風險的制度安排，優(yōu)化政府購買服務機制，提出有效的風險防范對策，提升公共服務供給效能。在政府購買服務過程中，堅持黨的正確領導，堅持科學發(fā)展，重塑風險價值理念，營造良好的政府購買市場環(huán)境和購買秩序，在重視政府購買服務的同時關注政府回購服務，減少或避免損失的發(fā)生。