兩新組織黨建經費籌措研究
——以溫州兩新組織黨建公積金制度為例

梁特光

黨的十九大報告指出，要以提升組織力為重點，突出政治功能，推進黨的基層組織設置和活動方式創新，“著力解決一些基層黨組織弱化、虛化、邊緣化問題”①黨的十九大文件匯編［M］.北京：黨建讀物出版社，2017：45.。溫州以提升基層兩新組織黨組織組織力為重點，以黨建公積金為抓手，針對兩新組織黨建工作經費保障難問題，借鑒住房公積金運作模式，采取“企業預存、財政補助、項目管理、放大使用”等運作方式，在兩新組織集聚區域全面建立黨建公積金,有效解決了黨建經費缺乏難題，提高了兩新組織開展黨建工作的積極性和有效性，其做法值得借鑒。

一、兩新組織黨建工作中經費保障現狀與存在的問題

（一）兩新組織黨建工作經費保障有相關政策和法律規定

2012年，中共中央辦公廳印發《關于加強和改進非公有制企業黨的建設工作的意見（試行）》（中辦發〔2012〕11號）規定：“將非公有制企業黨組織工作經費納入企業管理費用，建立并落實稅前列支制度。建立黨費撥返制度，企業黨員交納的黨費可全額返還企業黨組織，用于開展黨建活動；還可從各級黨組織留存黨費中，按照一定比例，采取以獎代補等方式，支持非公有制企業黨建工作。有條件的地方，可對非公有制企業黨建工作給予必要的經費支持。探索采取企業贊助、黨員自愿捐助等方式，多渠道解決經費問題?！雹僦泄仓醒朕k公廳關于加強和改進非公有制企業黨的建設工作的意見［N］.人民日報，2012-05-252015年，中共中央辦公廳印發《關于加強社會組織黨的建設工作的意見（試行）》指出，要“建立多渠道籌措、多元化投入的黨建工作經費保障機制”，在黨建工作經費的籌措來源上，基本上與非公有制企業黨建經費來源相同。《中華人民共和國公司法》規定：“公司應當為黨組織活動提供必要條件?！薄吨泄仓醒虢M織部財政部國家稅務總局關于非公有制企業黨組織工作經費問題的通知》（組通字〔2014〕42號）規定：“非公有制企業黨組織工作經費納入企業管理費列支，不超職工年度工資薪金總額1%的部分，可以據實在企業所得稅前扣除。非公有制企業黨組織工作經費仍然不足的，上級黨組織要從留存的黨費中適當撥補。”相關法律政策的規定為兩新組織黨建經費的籌措提供了依據。

（二）兩新組織黨建工作經費保障落實情況與存在的問題

盡管從法律和政策層面，關于兩新組織黨建經費保障有明確的規定，但在實際操作中，相關的規定不具有強制性，再加上兩新組織的非公有制性質，以及部分兩新組織負責人對兩新黨建認同度較低，特別是遇到經濟不景氣時，黨建經費落實較難?！皬母鞯氐那闆r來看，目前非公企業黨建工作經費很多主要還是依靠出資人的自覺支持和黨員黨費的返還，難以得到穩定的保障。此外，有些地方有些部門也存在認識上的‘誤區’，認為非公企業是體制外單位，其黨建工作經費理應由企業自行解決，各級財政不必要給予支持，這導致黨建經費的保障變得更加困難?！雹诮涃M，如何保障［J］.非公有制企業黨建，2014（4）.兩新組織黨建經費保障方面仍存在不少問題。以溫州市甌海區為例，建有兩新組織黨組織786個，其中非公企業黨組織628個、社會組織黨組織158個。黨建經費保障難一直困擾著全區兩新黨建，突出表現在以下五個方面：

第一，在經費來源渠道上，主要以企業列支為主。除上級黨費返還、區和鎮街財政補貼外，兩新組織黨建經費主要來源于企業年度管理費用。

第二，在經費使用審批上，主要以先墊后報為主。除了少數大型名企建立了黨建經費專用賬戶，并將黨組織工作經費納入企業預算外，大多數中小微型兩新組織的黨組織均未建立經費專用賬戶，組織黨建活動需提前向出資人申請，經費申請能不能得到通過，取決于兩新組織負責人（出資人）對活動的態度。

第三，在經費統計口徑上，主要以單位自定為主。因無專用賬戶可用，兩新組織在黨建經費的使用明細與兩新組織日常賬目難以明顯界定，考量標準難以統一。

第四，在經費撥付方式上，主要以平均分配為主。為彌補兩新組織黨建經費的不足，區、鎮街每年都會下撥一定的財政補貼資金，但由于“僧多粥少”，在具體撥付時往往采取平均分配的方法進行，致使有限的補貼資金像“天女散花”。

第五，在經費績效評估上，主要以對賬查單為主。每年區、鎮街（開發區）分類分層對兩新組織黨建工作進行專項考評，包括對黨建經費使用情況進行績效評估。由于黨組織類別多，且量大面廣，加之經費來源渠道不一、評估結果的真實性、準確性、科學性難于確定。如何破解經費保障已成為兩新組織黨建需要探索的一項重要工作。

二、溫州探索兩新組織黨建公積金制度建設的實踐

針對兩新組織黨建工作經費保障難，進而影響黨組織活動開展等問題，溫州借鑒住房公積金運作模式，先試點，后推廣，積極探索黨建公積金制度，有力保障了兩新組織黨建工作經費，有效激發了兩新組織黨建工作活力。

（一）兩新組織“黨建公積金”概念

兩新組織黨建公積金，是指由上級黨組織牽頭，通過黨費返還、財政補助、群團聯籌、兩新組織預存、黨員群眾自愿贊助等方式籌集的兩新組織黨建工作專項資金①發揮實質作用［G］.溫州市委組織內部資料，2016：260.，采取“企業預存、放大使用”的方式進行統籌使用，把有限的經費用足、用活，最大限度發揮功效。其用途主要用于召開黨內會議、組織宣教活動、黨員培訓、先進表彰、走訪慰問困難黨員、黨員教育資料購買及活動場所維護等黨的活動，其中，黨費撥付部分僅限用于黨員教育培訓、評比表彰、困難補助等。

（二）兩新組織“黨建公積金”制度特點

第一，分類組建，突出覆蓋重點領域。據兩新組織的不同類型和不同集聚形式，實行分類推進，按需組建。在兩新組織集聚度較高的鎮（街）、工業園區，建立區域性黨建公積金，主要依托該區域的黨建促進會設置賬戶。如甌海經濟開發區在重點企業和開發區層面共建立5種類型12個黨建公積金，籌集黨建資金共531.9萬元。樂清市柳市鎮、蒼南縣龍港鎮等重點鎮的行業商會等社會組織針對類型多樣、流動黨員數量較多的情況，由商會黨工委牽頭建立黨建公積金，主要依托商會黨工委賬戶設置黨建公積金明細賬科目。例如，永嘉在外出流動黨員第一工作委員會建立黨建公積金；在上下游企業和下屬黨組織較多的大型集團企業如森馬集團在其內部建立黨建公積金，主要依托企業賬戶設立黨建公積金明細賬科目。目前，溫州全市已建立鎮（街）和工業園區黨建公積金45個、企業集團黨建公積金3個、行業黨建公積金2個。

第二，動態預存，保證資金來源可持續。實行“政府引+企業存”原則，發揮官方資金的杠桿效應。通過財政補助、黨費投入等方式存入“種子資金”，引導兩新組織自主預存黨建經費，累積形成區域內兩新組織黨建工作公共經費。在引導兩新組織預存黨建經費問題上，實施“自愿預存、適度動員”的原則，引導兩新組織將年度黨建工作經費預存到黨建公積金賬戶。黨建公積金每年預存一次，并舉行集中預存儀式，以增強出資人預存資金的榮譽感和責任感。兩新組織搬遷、關閉等，按實際剩余預存金額退還。目前，全市兩新組織共預存資金1154.6萬元。以甌海經濟開發區為例，從2014年5月開展黨建公積金試點工作以來，已進行兩批預存，第一批參與預存企業26家，預存資金20.4萬元；第二批參加預存企業57家，預存金額25.2萬元，漲幅分別為119.23%、23.51%。

第三，放大使用，激發出資人支持黨建的熱情。針對兩新組織原先普遍存在的對黨建工作出資積極性不高的問題，采取“本金返+額外獎”的方式，推行超額度返還，撬動兩新組織出資的積極性。在預存本金全額返還的基礎上，對參與預存的兩新組織根據黨建工作情況給予20%～100%的額外獎勵，從而激發出資人預存積極性，提升出資人對黨建工作的認可度和支持度。其中，額外獎勵部分資金由財政投入的黨建工作經費、返還黨費及兩新組織贊助、黨員捐助組成。如甌海經濟開發區明確未預存黨建公積金的兩新組織可根據黨建工作的實際成效確定補助額度，單個企業年度補助額度最高可達3000元。參加預存的兩新組織，不僅可以隨時提出申請，領回預存的黨建公積金，用于黨工團建設，而且領回的總金額最高可達預存金額的150%。甌海區梧田街道采取“基本額度+獎勵額度”運作方式，參與預存的黨組織在基本額度（預存金額）使用完畢后，由街道兩新工委對其活動成效進行評星定級，按照所評定的星級予以最高不超過200%不同額度的獎勵補助。目前，黨建公積金共整合財政經費731.1萬元，黨費返還209.1萬元，兩新組織贊助、黨員捐助等48.44萬元；共有665家兩新組織申領了黨建公積金376萬元，額外獎勵金額94.5萬元。

第四，書記申領，增強黨組織書記開展工作的底氣。對區域性黨建公積金的申領，由預存兩新組織黨組織書記提出申請，經上級兩新工委審核后，即可事前預支黨建工作經費，不需出資人審批同意。對行業和兩新組織內黨建公積金的申領，總部開展黨建工作所需經費由總部黨組織書記直接審批，下屬黨組織需黨建工作經費的，由其黨組織書記申請，總部黨組織書記直接審批，也不需出資人審批同意。通過書記申領，賦予了黨組織書記開展黨建工作的財權。

第五，嚴格監管，倒逼黨建工作有效提升。采取“自主用+嚴格管”方式，確保陽光操作。建立固定賬號制度，要求各兩新組織建立專賬專戶，獲批的經費由黨組織書記按照上報的項目計劃簽批使用，企業可補貼、不可挪用，上級黨組織能監管、但不干涉，保證黨組織使用經費的自主性和開展活動的積極性。為保障黨建公積金使用規范，逐步完善黨建公積金募集、使用、返還和審批的各項規范化制度，成立由預存兩新組織代表和黨員群眾代表組成的監督小組，每半年對黨建公積金審批使用情況進行監督，確保?？顚Ｓ谩Ｔ诠芾砩希①|量提取制度，將黨建公積金額外獎勵的部分與黨建工作質量掛鉤，黨建工作開展越好，補助額度越大。在考核上，把黨建公積金使用效益納入黨建工作考核重要內容，以黨建公積金的有效使用撬動黨建工作的全面提升。

（三）兩新組織“黨建公積金”制度建設成效

截至2017，溫州全市已建立黨建公積金71個，籌集資金2489.62萬元。黨建公積金的建立極大推動了溫州兩新組織黨建工作的開展。

一是提高了各方抓黨建的內生動力。黨建公積金的建立，使兩新組織黨建工作鼓起“錢袋子”，有效破解了以往“活動熱情不高、黨建質量不高”“想活動、沒經費”的情況，給了黨組織書記利用和分配黨建活動經費的充分自主權，有效避免“向老板要錢”的尷尬，切實提升黨組織書記的話語權和在黨員職工中的地位，增強了黨組織書記抓黨建的內源動力。“超額度返還”有效撬動了社會資金，激發了兩新組織預存資金的熱情，形成了資金合力，為開展兩新組織黨建工作提供持續、穩定的經費保障。如：甌海經濟開發區第一批累計募集黨建公積金78.4萬元，其中6家企業已預存資金20.4萬元，上級黨費返8萬，本級財政投入50萬元。政府資金撬動了兩新組織資金，兩新組織黨組織預存黨建公積金熱情高漲，“紅色資金塔”越壘越高①發揮實質作用［G］.溫州市委組織內部資料，2016：260.。由于兩新組織出資人（負責人）事先已經預存黨建公積金，也更加關注經費的使用情況和效益，也倒逼了他們更加關注黨建工作，形成更好的黨建氛圍。兩新組織黨組織開展黨建活動有了更大的自主權，同時也倒逼黨組織花更多的精力開展黨建活動，倒逼基層兩新工委做好服務，促進企業主關注黨建、支持黨建。以甌海區建立黨建公積金的7個鎮街為例，同一時期兩新組織黨建活動活躍度較上年度同期提高65%，黨建工作活躍度提升了82%。

二是提高了黨建經費管理科學化水平。通過對經費審批和使用情況進行不定期抽查審核，確保了黨建經費?？顚Ｓ?、管好用好。同時通過完善定期公示和向預存經費的兩新組織反饋經費使用情況，增強經費使用的透明度和公信度。黨建經費的規范管理明顯增強。因為有了專門的賬戶，對于各基層黨組織在黨建工作的投入情況、活動開展情況、經費使用情況一目了然，方便了上級黨組織的考核與指導。

三是提高了兩新組織黨建質量。為了順利通過黨建公積金審批環節，各兩新組織黨組織在提交經費申請報告時，需綜合考慮資金使用的合理性和可行性，保證活動與上級兩新工委的要求相一致，從而確保資金使用出效益。同時也倒逼兩新工委在籌錢、管錢、用錢的過程中抓好黨建工作謀劃、統籌、指導、評估，推動了兩新黨建與工作實際結合更加密切，黨建工作計劃性明顯增強。

三、溫州探索兩新組織黨建公積金的經驗啟示

（一）勇于解放思想，牢固樹立黨建工作“沒有體制內外之分、只有領域之別”的理念，堅持“同等重視、同等資源、同等力度”

無論是體制內黨政機關、事業單位、國有企業的黨建還是體制外兩新組織黨建，從根本上講都是為了鞏固黨的執政地位，增強黨的執政基礎。以非公有制經濟為例，截至2017年底，我國非公有制企業數量超過2700萬家，個體工商戶超過6500萬戶，注冊資本超過165萬億元。概括起來說，民營經濟具有“五六七八九”的特征，即貢獻了50%以上的稅收，60%以上的國內生產總值，70%以上的技術創新成果，80%以上的城鎮勞動就業，90%以上的企業數量①習近平.在民營企業座談會上的講話［N］.人民日報，2018-11-02.。這些數據充分說明了我國非公有制經濟的重要地位，非公有經濟能不能健康發展，非公有制經濟人士能不能健康成長，直接關系到我國經濟的可持續發展和中國共產黨執政地位的鞏固。習近平總書記強調：“非公有制企業的數量和作用決定了非公有制企業黨建工作在整個黨建工作中越來越重要，必須以更大的工作力度扎扎實實抓好?！雹诹暯?在全國非公有制企業黨建工作會議上的講話［N］.人民日報，2012-03-22.從這個角度上講，在支持兩新組織開展黨建工作上要解放思想，堅持“同等重視、同等資源、同等力度”，“一方面引導企業多方籌措，另一方面各級黨委、政府務必把黨建經費納入財政預算，財政按黨員數量、評級情況等標準向兩新組織提供開展黨建活動的基本補貼”③經費，如何保障［J］.非公有制企業黨建，2014（4）.，擴大地方財政對兩新組織黨建工作的支持力度,加強經費的補助和獎勵力度，為企業黨建工作提供保障。

（二）將市場競爭理念引入黨建領域，調動“兩個積極性”

兩新組織量大面廣，黨建完全依靠政府投入或完全依靠兩新組織投入都不現實，必須發揮官方和兩新組織兩個積極性。黨建公積金制度之所以能推動兩新黨建的發展，關鍵在于調動了利益相關方的積極性。“本金返+額外獎”的方式，將資金的撥付與黨建工作的活躍度和完成度相掛鉤，真正做到活動越多，成效越好，可提取的資金也越多，給予活動開展活躍的黨組織更多的鼓勵和支持，產生了很好的激勵作用，也撬動兩新組織出資人的積極性，切合了兩新組織效益導向思維。官方的經費投入充分發揮了杠桿效應，吸引兩新組織主動將經費用于黨建，以較少的投入帶動更多社會資金投入到黨建中來。

（三）善于改革創新，培養集約化管理思維

集約化管理是現代企業集團提高效率與效益的基本取向。集約化的“集”就是指集中，集合人力、物力、財力、管理等生產要素，進行統一配置；集約化的“約”是指在集中、統一配置生產要素的過程中，以節儉、約束、高效為價值取向，從而達到降低成本、高效管理，進而使企業集中核心力量，獲得可持續競爭的優勢。溫州黨建公積金制度較好解決了“集”與“約”：在“集”方面，以往組織部門下撥和返還的黨費，總量可觀，但一到了單個兩新組織之后，經費的量較小，很難發揮較好效益。溫州組織部門較早發現了分散的資金在使用上的效益不高問題，較早打破下撥和返還黨費中存在的“吃大鍋飯”的現象，從制度設計上把分散的黨費、財政投入集中起來，較好發揮了資金使用的集中作用。在“約”方面，通過對經費申領的嚴格審批，既確保了活動的開展符合兩新組織黨建的發展方向，又保證了充分發揮兩新組織黨建的自我特色，從而為確保兩新組織黨建發揮實質作用提供了堅實的基礎。通過“自主用+嚴格管”方式，由預存兩新組織代表和黨員群眾代表組成的監督小組，每半年對黨建公積金審批使用情況進行監督，確保了專款專用。

（四）兼顧激勵示范與補齊短板

溫州黨建公積金的探索更多地是利用經費的杠桿撬動兩新組織形成抓黨建的自覺，激發較有活力的黨組織成效明顯，但對于相對后進，隊伍不完整、日常工作開展不正常的黨組織的幫扶作用比較弱。針對這一情況，在經費保障上，需充分考慮將部分經費投入向后進黨組織傾斜，找到補齊短板與激勵示范的平衡點，整體提升兩新組織黨建工作水平。如甌海區梧田街道兩新工委在兩新黨組織預存金額使用完以后，會對活動開展情況進行評估，賦予黨組織1—5星級，最高的5星級可以獲得100%的超額獎勵。對于相對后進，沒有預存黨建公積金的兩新小微企業和社會組織，申領公積金時，上級黨組織可根據其黨建活動實效和公積金“財政補助”部分的余額情況給予補助。如婁橋街道規定，未預存的兩新組織黨組織可根據實際申請補助經費，但最多不超過3000元。這類問題在以后的制度設計中需要進一步完善。