校長職級制改革的實踐與思考

董新良　薛繼紅　劉艷

關鍵詞：教育體制改革? 校長職級制? 去行政化? 晉中市

自1998年教育部首次提出逐步試行校長職級制以來，與基礎教育體制機制改革實踐相呼應，校長職級制改革，已走過了20年歷程。山西省晉中市作為基礎教育領域諸項改革的先行者，從2017年開始，在山西省率先推行校長職級制改革，并取得了較好的政策預期效果。本文在梳理校長職級制基本理念和改革歷程的基礎上，描述和分析了晉中市校長職級制改革的主要做法與經驗，提出了基于地域特點，全面推進校長職級制改革的對策和建議。

一、校長職級制：基本理念與國內實踐歷程

校長職級制是為了促進校長專業發展，提升學校辦學水平，依據校長任職要求，科學設置校長職系、職級和職責，在綜合考核的基礎上確定校長晉升、獎懲和薪酬的綜合性的校長人事管理制度。這一制度設計的主旨是，在個人發展定位上，將校長身份由“政治身份”轉變為“職業身份”;在校長職務任用上，由“權力本位”轉變為“能力本位”;在校長人事管理上，由單一的粗放式行政管理，轉變為建立規范、公平的政策環境，實現歸口管理。校長職級制的實施有助于校長明確辦學方向，清晰責任，探索治校治學規律，實現科學管理，促進校長專業化隊伍建設和學校的健康發展;有利于構建新型的政校關系，形成教育行政部門宏觀管理調控與校長自主辦學相結合的管理體制，提升教育治理水平，實現多元治理;有利于推動城鄉教育一體化進程，促進教育公平。

1.政策驅動歷程

1998年8月，教育部出臺《關于認真做好“兩基”驗收后鞏固提高工作的若干意見》，提出“完善校長負責制，逐步試行校長職級制，加強校長隊伍整體建設”[1]。這是國家首次以政策文本形式正式提出校長職級制度改革，使用了“逐步試行”一詞。隨后，國務院先后頒布了《關于深化教育改革，全面推進素質教育的決定》和《關于基礎教育改革與發展的決定》，驅動校長職級制改革由“試行”轉向“推行”。2013年11月，黨的十八屆三中全會提出“推動公辦事業單位與主管部門理順關系和去行政化，逐步取消學校等單位的行政級別”。作為校長職級制改革的基礎性工作，“學校的行政級別是否應該取消”這一話題，引起黨和國家層面的高度關注。2015年，教育部頒布《關于深入推進教育管辦評分離、促進政府職能轉變的若干意見》，進一步提出要“全面推進中小學校長職級制改革，實現校長的專業化、職業化”[2]。這些政策的出臺，為校長職級制改革，指明了方向和路徑。

2.區域探索歷程

早在1994年，上海市率先在全國開展中小學校長職級制改革試點。隨后，山東、北京、廣東、吉林、甘肅、安徽、江蘇、浙江、陜西等省（市）也陸續進行了相應的改革探索。2010年10月，國務院辦公廳《關于開展國家教育體制改革試點的通知》中，將“探索中小學校長職級制、深化中小學教師職稱制度改革”作為“加強教師隊伍建設”的重要改革議題，改革內容涉及校長職級的范圍與對象、校長職級的設定與薪酬、校長任職資格與聘任、校長職級評定與考核等方面，并確定吉林省松原市、上海市、山東省濰坊市、廣東省中山市、陜西省寶雞市等為校長職級制改革國家級試點地區[3]。由此，標志著校長職級制改革，被列入國家教育體制改革的重要議程。在國家政策驅動下，校長職級制開啟了自下而上與自上而下相結合的區域探索實踐。

二、校長職級制改革：來自晉中市的舉措與啟示

如何在實現基礎教育均衡發展的同時，進一步激發辦學活力，向更高的教育發展目標邁進，是作為全國教育綜合改革先進區域的晉中市在新時期教育發展面臨的重要議題。“十三五”期間，晉中市堅持市域統籌、強化頂層設計，將校長職級制改革納入深化教育體制機制改革的總體框架，進行了以去行政化、分級評定和動態管理為核心內容的校長職級制改革實踐探索，取得了較好的政策效果。

1.主要舉措

（1）同步推進“去行政化、校長選任與簡政放權”三項改革。其一，對中小學校及學校干部去行政化，按照“誰舉辦、誰管理”原則，歸口教育行政部門管理，走專家治校路線。其二，建立中小學校長人才庫，通過直接納入、公開選拔、隨來隨入三種途徑，實行動態管理，形成“能者上、庸者下、劣者汰”的用人機制。其三，賦予學校更多辦學自主權，將學校內設機構設置權、副校長提名聘任權、內設機構領導選聘權、教師聘用權、經費使用權、獎勵性績效工資分配權、學年度綜合考核獎勵資金分配權和特色課程開設權等下放給學校，確保中小學校長“責權利”的統一。

（2）建立中小學校長職級序列和職級資格評審制度。職級序列設四級九檔，分別與中小學教師崗位結構相對應。包括特級校長、一級校長（一、二、三檔）、二級校長（一、二、三檔）和三級校長（一、二檔）。其中，一、二、三級校長崗位以3：5：2的比例構建，同時，采取“市級統籌、分級評定、動態管理”原則，建立中小學校長職級資格評審制度。

（3）建立健全中小學校長崗位聘任、任期目標考核、職級薪酬和職級升降等基本制度，激活校長資源。其一，在崗位聘任上，采取競聘上崗的方式，將過渡與競聘相結合，實行試用期和聘任制管理，完成落聘人員安置等工作。其二，在任期目標考核上，實行條塊結合，推進管辦評分離，強化結果應用。其三，在職級薪酬上，通過增量改革、分級負擔、薪隨崗變等舉措，實現薪酬管理規范化。其四，在職級升降上，每年調檔、四年評級，建立能上能下、能進能出的用人導向機制。

（4）完善相關配套制度，確保改革落地生根。其一，健全中小學其他校級領導班子成員選聘管理制度，規范職數設定，鼓勵校長提名組閣，注重梯隊建設。其二，建立學年度綜合考核激勵機制，強化頂層設計，注重團隊激勵，化解實施過程中可能出現的“干群矛盾”。其三，注重系統設計，整體推進教育管理體制機制改革。在實行校長職級制改革的同時，同步推進學校黨建工作、現代學校制度、“縣管校聘”教師管理體制和城鄉學校共同體建設等各項教育體制機制改革工作。

2.改革成效

（1）理順了中小學校管理機制。按照“誰舉辦、誰管理”的原則，中小學校全部歸口教育部門管理，實現了教育行政部門對中小學校“人權與事權”、對基層黨組織的統一管理，從根本上打破了對中小學校長等人員選聘和交流使用的行政壁壘。

（2）理順了政、校關系，激發了校長辦學活力。建立了校長職責、權力和利益相統一的權責體系。職級改革后，校長有了更大的辦學自主權，不再按原行政級別參加非教育教學事務活動，校長隊伍整體呈現專心致志于學校管理和教育教學工作的新常態。同時，建立了校長專業發展與學校辦學水平提升相促進的良性互動關系，為實現專家治校，進一步提高教育教學質量，奠定了堅實的基礎;為建立現代學校制度、提升教育治理能力，創造了良好的條件。

（3）實行財政投入“增量改革”，調動了各類教育工作者的積極性。與校長職級制改革相配套，設立專項獎勵資金，用于學年綜合考核獎勵，實現了全員激勵。其中，明確規定專項獎勵資金的50%用于對班主任的獎勵，使班主任津貼在原有基礎上，每月提高300～500元。這一舉措，大大提高了班主任崗位的吸引力。

3.經驗與啟示

市域統籌、黨政聯動、綜合全面推進，是晉中市校長職級制改革的重要工作基礎和鮮明特點。這些改革經驗，既保證了校長職級制改革的順利推進，也較好地實現了校長職級制改革的“溢出效應”。

（1）市委牽頭，重點解決干部進退等難點問題。校長職級制改革之初，晉中市便成立了由市委書記、市長牽頭的校長職級制改革領導組，通過組織調研、召開座談會等多種方式，集思廣議、充分醞釀，形成通攬全局的《關于推行校長職級制改革的實施意見》。針對去行政化這一難點問題，晉中市委按照“老人老辦法、新人新辦法”的原則，對原來有行政級別的教育干部實行檔案管理，對新任的校長及學校干部則不再確定行政級別，較好地解決了教育系統內外干部的進、退、轉、留等問題，保證了改革平穩、順利進行。

（2）政府自加壓力，努力解決經費保障問題。晉中市校長職級制改革的特點之一是“增量改革”，即在保持校級領導、中層干部和一般教職員工原有職稱工資、績效工資不變的情況下，由財政部門另外劃撥專項經費，用于校長職級制改革。市、縣兩級財政每年需專列經費1.2億元，集中用于校長職級薪酬和團隊激勵性資金。這一舉措，充分調動了包括校長在內的各類學校教育工作者的積極性，助推了校長職級制改革的深入推進。

（3）部門擔當作為，協同解決組織實施問題。在市政府主導下，教育、組織、編制、人社和財政等相關部門各司其職、密切配合，協同推動改革，是保障改革順利推進的工作基礎。其中，教育行政部門從前期調研、中期管理，到后期評價考核，從全面繪制市域改革藍圖、起草校長職級制改革方案，到對各縣（區）的具體指導，做了大量艱苦、細致的工作。在校長競聘上崗、職級資格評審認定、內設機構規范設置和人員聘用、考核評價、監督指導等方面所發揮的作用，尤其明顯。

（4）綜合全面推進，有效解決綜合效益問題。晉中市充分重視校長職級制改革與其他教育改革的聯動性，運用系統思維，把推進校長職級制與“縣管校聘”“管辦評分離”“現代學校制度”等教育體制改革緊密結合，探索以校長職級制改革為抓手，深化教育綜合改革的新途徑，提高政策目標的達成度，促進教育改革綜合效益的實現。

三、進一步深化校長職級制改革的對策建議

1.立足區域發展實際，研制校長職級制改革方案

（1）科學劃定實施對象。在教育運行實際中，“校長”是一個比較泛化的概念，須要在政策設計時予以明確界定。晉中市在試行校長職級制改革時，將實施對象限定為中小學校長、幼兒園園長。各地在制定相應的改革方案時，是否應增加黨委書記、副校長等為實施對象，須酌情考量。

（2）單獨設立職級序列。考慮到教師職稱序列與校長職級序列的對應關系，晉中市將校長職級設置為四級九檔，并按一定比例確立了校長崗位結構。作為校長職業化的標志，可考慮單獨設立與教師崗位結構一一對應的“四級九檔”校長職級序列。單獨設立校長職級序列，一方面可解決既評校長職級又評教師職稱的問題，使校長專心于崗位工作;另一方面，又有助于促進校長與教師之間的身份角色轉變。當教師聘任為校長時，其專業技術職務轉化為職級序列。當校長回到教師崗位時，其職級序列又可轉化為教師專業技術職務。

（3）優化職級薪酬結構。職級薪酬是校長職級制改革的關鍵。目前，全國校長職級制改革方案中，職級薪酬構成大致有“基本工資+級等工資”（晉中模式）和“基本工資+級等工資+能績工資”（上海模式）兩種模式。這兩種模式各有利弊。可考慮在晉中市校長職級薪酬制度基礎上，將薪酬構成調整為“基本工資+級等工資+能績工資”予以推廣。基礎工資依據校長職稱按國家和省市現行政策規定實行，并依規定進行調整;級等工資與校長評定的職級相對應，隨職級變動而調整;能績工資與校長年度工作業績考核掛鉤，由各主管部門據具體標準核定發放。一般來講，應由省級政府劃定職級薪酬最低標準，各地結合區域經濟發展狀況，合理設置級等工資和能績工資地方標準。級等工資和能績工資由省、市、縣各級政府劃撥專項經費提供。其中，一部分經費由省級財政負擔，其余按“市級統籌、分級負擔”的原則，由市、縣兩級財政按比例分擔。

（4）完善考核評價體系。其一，確定評價內容。以《校長專業標準》為校長職級評定指標制定的基本依據，同時參照2017年中組部和教育部關于《中小學校領導人員管理暫行辦法》等其他相關文件。其二，選定評價主體。遴選由教育專家、名校長、教育行政部門領導、社區群眾、教師、學生、家長代表等代表性較強、專業水準較高、有一定社會威望的人士，組建中小學校長職級評價委員會，共同參與評價方案研制。為減少政府部門對評價工作的干預，實現校長評價的科學性、客觀性、規范性和公正性，建議委托第三方機構，實施評價。其三，選擇評價方式。堅持素質維度與績效維度相結合、終結性評價與發展性評價相結合、自我評價與他人評價相結合、量化處理與質性分析相結合。確保評價信息采集與處理的全面、合理。

（5）健全救濟與問責制度。為保障職級評定中校長和其他當事人的合法權益，須進一步健全人事爭議仲裁制度，并設立人事爭議調解組織等，疏通救濟渠道，完善維權服務機制。同時，建立問責制度，對校長評聘中出現的違紀問題進行予以追責;對任期內出現嚴重違紀和違法行為，或對學校發生的重大責任事件負有領導責任及其他不適宜繼續擔任校長職務的，應解聘校長職務，并依法依紀追究責任。

2.統籌實施，整體推進教育綜合改革

（1）配套實施“縣管校聘”。“縣管校聘”與校長職級制改革緊密相連，將“縣管校聘”教師人事管理體制改革作為校長職級制改革的配套政策予以積極推行，有助于進一步完善學校內部治理結構，落實學校辦學自主權。“縣管校聘”政策實施的前提是教師數量的基本滿足。針對近年來課程種類和數量增加，特別是中西部地區山區、丘陵多，農村學校布局分散、學校規模小、成班率低等現實狀況，以生師比為主確定教師編制配備標準已難以滿足課程開設需要，生師比與班師比相結合的編制規劃亦不能有效實現“讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育”的政策目標。可積極探索教師編制“課師比（國家課程周總課時/省定教師最低課時工作量）”改革（工勤教輔崗位不納入編制崗位范疇），確保教師配備能夠滿足學校教育教學需求，進而助推校長對教師聘用權的實現。

（2）協同推進“管辦評分離”。“管辦評分離”改革，是教育體制機制改革中的一項基礎性工程，對建立現代學校制度，提高學校教育質量和辦學效益，具有重要的戰略意義。協同推進“管辦評分離”改革，有助于解決學校治理中校長權力配置不合理，黨政不協調等問題，助推校長職級制改革的落地生根。其一，在“管”的方面，重新劃分管理權限，從事無巨細的“管”變為宏觀的“管”，堅持黨管方向、黨管干部原則，由黨委統領校長職級制改革。其二，在“辦”的方面，加大簡政放權力度，將權力全部下放給校長，真正實現“專家治校”。其三，在“評”的方面，培育評價機制，將“評”的權力交給社會，建立專業人士、學校代表、家長代表、教育行政領導組成的社會評價機構，發揮社會評價的優勢。鑒于教育領域第三方評估機構尚不發達的情況，應依托高校和教育科研機構，積極做好對第三方評估機構的培育工作。

（3）同步構建現代學校制度。推進校長職級制改革，要加快“依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與”的現代學校制度建設[4]。確保教師、學生、家長和社會群體有效行使合法權力，保障校長權力在行政監督和民主監督下有效運行，激發辦學活力。

3.完善頂層設計，優化政策環境

（1）省域統籌，頂層設計。實行省域統籌、分塊管理、系統聯動的工作機制，有助于全面推動包括校長職級制改革在內的教育體制改革，提高政策目標達成度。省級政府層面要加強領導，明確各相關部門職責，組織制定切實可行的工作方案，為穩妥推進校長職級制改革，設定“路標”，劃定“底線”。

（2）黨委牽頭，破解難題。校長職級制的本質，是在教育領域，建立新型黨政關系、政校關系和學校內部干群關系。其難點在于如何打破原有體制和各種利益關系，建立新的平衡。要注重協調黨政之間、政校之間、干群之間的關系，打破部門利益藩籬，由黨委牽頭，本著為人民辦好教育的初心，促進校長職級制改革縱深化發展[5]。

（3）注重保障，強力推進。建立良好的政策保障體系，是推動政策實施的前提。在校長職級制改革政策保障體系中，必要的經費保障是關鍵。各級政府應把教育放在“在發展中保持和改善民生”的突出位置，做好校長職級制改革中必要保障經費的統籌和調配工作。堅持在“教育優先發展”理念指引下，強力推進校長職級制改革。

參考文獻

[1] 中華人民共和國教育部.關于認真做好“兩基”驗收后鞏固提高工作的若干意見[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/s78/A06/jcys_left/mo

e_706/s3321/201001/t20100128_81827.html.

[2] 國家教育體制改革試點全面啟動[N].中國教育報，2010-12-6（01）.

[3] 中華人民共和國教育部.關于深入推進教育管辦評分離、促進政府職能轉變的若干意見[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A02/

s7049/201505/t20150506_189460.html.

[4] 郭振有，吳穎惠，張武升，等.中小學校長職級制改革的重大突破——山東省濰坊市中小學校長管理制度改革調研報告[J].中國教育學刊，2015（07）.

[5] 鄒燕.中小學校長職級制改革的困境及出路[J].教學與管理，2018（04）.

[作者：董新良（1965-），男，山西原平人，山西師范大學教育科學學院、山西基礎教育質量提升協同創新中心教授，國家督學，碩士;薛繼紅（1969-），男，山西臨縣人，山西省教育科學研究院研究員，碩士;劉艷（1994-），女，山西興縣人，山西師范大學教育科學學院在讀碩士研究生。]

【責任編輯? 陳國慶】