海南建設(shè)國(guó)際教育創(chuàng)新島進(jìn)程中中外合作辦學(xué)的規(guī)制供給

何志平

2019年7月9日，教育部聯(lián)合海南省人民政府制定的《關(guān)于支持海南深化教育改革開(kāi)放實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施方案》）發(fā)布，《實(shí)施方案》提出：“推動(dòng)海南建設(shè)國(guó)際教育創(chuàng)新島，全面深化教育改革、擴(kuò)大教育開(kāi)放，把海南建設(shè)成為中國(guó)特色社會(huì)主義教育開(kāi)放發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展的生動(dòng)范例?！?/p>

《實(shí)施方案》提出了“深化教育對(duì)外開(kāi)放”等五個(gè)方面21項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，這其中很多具體任務(wù)已經(jīng)突破了現(xiàn)有的法規(guī)，比如“試點(diǎn)境外工科大學(xué)、職業(yè)院校在海南獨(dú)立辦學(xué)，探索境外高水平企業(yè)在海南獨(dú)資辦學(xué)”，這些教育對(duì)外開(kāi)放實(shí)踐就得不到現(xiàn)行的《中外合作辦學(xué)條例》的支持。

我們知道，中國(guó)的改革開(kāi)放是從“包產(chǎn)到戶(hù)”破局，改革離不開(kāi)法規(guī)、政策、制度的創(chuàng)新性供給。海南也確立了以制度創(chuàng)新推動(dòng)自貿(mào)區(qū)自貿(mào)港建設(shè)的思路。那么，海南建設(shè)國(guó)際教育創(chuàng)新島，在中外合作辦學(xué)領(lǐng)域，又該如何通過(guò)供給創(chuàng)新性規(guī)制來(lái)破局？需要供給什么樣的規(guī)制來(lái)破局？

一、中外合作辦學(xué)規(guī)制及發(fā)展簡(jiǎn)況

中外合作辦學(xué)通常是指外國(guó)教育機(jī)構(gòu)同中國(guó)教育機(jī)構(gòu)在中國(guó)境內(nèi)合作舉辦的以中國(guó)公民為主要招生對(duì)象的教育機(jī)構(gòu)。

我國(guó)第一部中外合作辦學(xué)規(guī)制是1995年國(guó)家教委頒布的《中外合作辦學(xué)暫行規(guī)定》，2004年7月廢止。我國(guó)現(xiàn)行的中外合作辦學(xué)法規(guī)文件有5個(gè)，分別是2003年9月1日施行的《中外合作辦學(xué)條例》（下稱(chēng)《條例》）；2004年7月1日施行的《中外合作辦學(xué)條例實(shí)施辦法》（下稱(chēng)《條例實(shí)施辦法》）；2006年2月出臺(tái)的《教育部關(guān)于當(dāng)前中外合作辦學(xué)若干問(wèn)題的意見(jiàn)》；2007年4月出臺(tái)的《教育部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范中外合作辦學(xué)秩序的通知》；2013年12月出臺(tái)的《教育部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高等學(xué)校中外合作辦學(xué)質(zhì)量保障工作的意見(jiàn)》。

我國(guó)中外合作辦學(xué)自開(kāi)展以來(lái)發(fā)展較快。據(jù)人民網(wǎng)報(bào)道，截至2019年6月，全國(guó)經(jīng)審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)設(shè)立或舉辦的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目共有2431家，其中，高等教育中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目占總數(shù)的90%左右；中外合作辦學(xué)在校生規(guī)模大約60萬(wàn)人，其中高等教育在校生規(guī)模大約55萬(wàn)人，已經(jīng)畢業(yè)的學(xué)生超過(guò)200萬(wàn)人①?gòu)垹q.第十屆全國(guó)中外合作辦學(xué)年會(huì)召開(kāi)［EB/OL］.（2019-06-26）.http：//edu.people.com.cn/n1/2019/0626/c1053-31197017.html.。

在海南，截至2019年4月，中外合作辦學(xué)項(xiàng)目達(dá)到14個(gè)，聯(lián)合國(guó)教科文組織聯(lián)系學(xué)校網(wǎng)絡(luò)國(guó)際中心落戶(hù)三亞，海南大學(xué)國(guó)際旅游學(xué)院獲批招生，哈羅公學(xué)開(kāi)工建設(shè)②海南召開(kāi)全省教育大會(huì) 努力打造新時(shí)代教育全面深化改革開(kāi)放新標(biāo)桿［EB/OL］.（2019-07-11）.http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s3165/201907/t20190711_389961.html.。

我國(guó)中外合作辦學(xué)雖然發(fā)展較快，但存在過(guò)于追求短期經(jīng)濟(jì)效益、發(fā)展不均衡的問(wèn)題，表現(xiàn)有二：一是機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目大多集中在東部沿海經(jīng)濟(jì)帶。由于中外合作辦學(xué)學(xué)費(fèi)較高，而這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，容易招生。據(jù)《光明日?qǐng)?bào)》報(bào)道，中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目東部地區(qū)占47.13%，其中江蘇省最多，共有95個(gè)③中外合作辦學(xué)：從規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升［N］.光明日?qǐng)?bào)，2019-06-08.。當(dāng)前國(guó)內(nèi)擁有獨(dú)立法人資格的9所中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)，除了西交利物浦大學(xué)外，其他8所都位于東部沿海。二是高等教育開(kāi)辦專(zhuān)業(yè)集中在投入少、回報(bào)快的熱門(mén)專(zhuān)業(yè)。由于大家熱衷于經(jīng)濟(jì)效益好、短平快的項(xiàng)目，這就導(dǎo)致此類(lèi)項(xiàng)目招生地域趨同、學(xué)科專(zhuān)業(yè)趨同，扎堆競(jìng)爭(zhēng)，時(shí)間一長(zhǎng)就僧多粥少，一些項(xiàng)目就難以為繼。2018年6月，教育部依法終止了國(guó)際合作辦學(xué)的5個(gè)機(jī)構(gòu)、229個(gè)項(xiàng)目④教育部辦公廳關(guān)于批準(zhǔn)部分中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目終止的通知 ［EB/OL］.（2018-06-21）.http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A20/moe_862/201807/t20180705_342056.html.，這其中多數(shù)已經(jīng)招生困難，名存實(shí)亡。

二、現(xiàn)行中外合作辦學(xué)規(guī)制存在的問(wèn)題

（一）體系不健全

一是立法層次低。我國(guó)教育法律法規(guī)可分為憲法中的教育條款、教育基本法律、教育單行法律、教育行政法規(guī)、地方性教育法規(guī)、教育行政規(guī)章（可分為部門(mén)教育規(guī)章和政府教育規(guī)章兩類(lèi)）六個(gè)層級(jí)。就中外合作辦學(xué)來(lái)法律說(shuō)，目前僅有一部國(guó)務(wù)院頒布的《中外合作辦學(xué)條例》，屬于第四層次。

二是立法滯后?！稐l例》從施行至今已16年，部分條款已經(jīng)不適應(yīng)新形勢(shì)的要求。此外，我國(guó)地域廣闊，舊條例已很難適應(yīng)當(dāng)前全國(guó)各地深化教育改革、積極探索不同方式的中外合作辦學(xué)的需要，社會(huì)上修法的呼聲高漲。這一現(xiàn)象已引起教育部的關(guān)注，早在2016年底教育部就啟動(dòng)了修訂工作，然而卻進(jìn)展緩慢。直到2019年全國(guó)教育工作會(huì)議，教育部部長(zhǎng)陳寶生再次要求，抓緊修訂《條例》及其實(shí)施。為滿(mǎn)足實(shí)際工作需要，面對(duì)上位法《條例》遲遲未修訂的現(xiàn)實(shí)，教育部只好在2019年3月20日先行對(duì)《條例實(shí)施辦法》第37條進(jìn)行了微調(diào)。

三是上位法稀缺。在我國(guó)憲法中并無(wú)涉及中外合作辦學(xué)的條文。而在教育基本法《教育法》和教育單行法《高等教育法》中提及國(guó)際合作的內(nèi)容前者有4條，后者有3條，分別占整部法律條文總數(shù)的4.6%和5%，數(shù)量稀缺。從當(dāng)前中外合作辦學(xué)實(shí)踐看，離現(xiàn)實(shí)需求還有較大的距離。

四是下位法缺漏?，F(xiàn)有的《條例實(shí)施辦法》屬于第六層次的部門(mén)教育規(guī)章。作為第五層級(jí)的地方性法規(guī)，目前在中國(guó)大陸鮮見(jiàn)有地方專(zhuān)門(mén)針對(duì)中外合作辦學(xué)制定。在我國(guó)由于教育發(fā)展不均衡，因此中外合作辦學(xué)需要根據(jù)各地實(shí)際情況在全國(guó)一法之下，一地一策、一城一策，而不是全國(guó)“一刀切”。

五是配套法缺失。中外合作辦學(xué)是一個(gè)系統(tǒng)工程，當(dāng)前的《條例》只進(jìn)行了一些程序性、原則性的規(guī)范。作為與之配套的投資與回報(bào)、辦學(xué)質(zhì)量評(píng)估、外籍教師管理等事項(xiàng)，國(guó)內(nèi)尚沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法規(guī)。比如就外籍教師管理來(lái)說(shuō)，《條例》第27條規(guī)定，“外方合作辦學(xué)者應(yīng)當(dāng)從本教育機(jī)構(gòu)中選派一定數(shù)量的教師到中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)任教”，但是這些教師如何管理，有哪些權(quán)益卻沒(méi)有相應(yīng)條款。除了1980年國(guó)務(wù)院制定的《外國(guó)文教專(zhuān)家工作試行條例》外，一直沒(méi)有新的法規(guī)出臺(tái)，至于這個(gè)試行了近40年的條例是否仍然有效也無(wú)據(jù)可查。

六是規(guī)范性文件無(wú)序。由于立法滯后，相關(guān)法規(guī)缺漏，為適應(yīng)中外合作辦學(xué)實(shí)踐的需要，教育部間歇性地出臺(tái)了一些規(guī)范性文件①指國(guó)務(wù)院部委及其內(nèi)設(shè)廳局、各級(jí)人民政府發(fā)布的“通知”“意見(jiàn)”“函”“批復(fù)”“決定”等。，這些文件由于很多是應(yīng)時(shí)、應(yīng)事之需，制定較粗糙，內(nèi)容不夠完備，相互之間不能協(xié)調(diào)自洽，有時(shí)還相互“打架”，有時(shí)難免“朝令夕改”，存續(xù)比較無(wú)序。

（二）理念不開(kāi)放

《中外合作辦學(xué)條例》制定于16年前，在深化改革的今天看來(lái)，當(dāng)初的立法理念尚不夠開(kāi)放，強(qiáng)化教育主權(quán)有余，解放思想不夠，擴(kuò)大開(kāi)放不足。

雖然《條例》第3條規(guī)定“國(guó)家對(duì)中外合作辦學(xué)實(shí)行擴(kuò)大開(kāi)放”，但第2條又規(guī)定“外國(guó)教育機(jī)構(gòu)同中國(guó)教育機(jī)構(gòu)在中國(guó)境內(nèi)合作舉辦以中國(guó)公民為主要招生對(duì)象的教育機(jī)構(gòu)的活動(dòng)，適用本條例”。這一條既限制了合作雙方僅限于中外教育機(jī)構(gòu)，又要求招生對(duì)象以中國(guó)公民為主，這使得國(guó)外教育機(jī)構(gòu)與我國(guó)非教育機(jī)構(gòu)合作辦學(xué)不具法律空間，也限制了中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)招收留學(xué)生的資格。

再比如，《條例》第21條規(guī)定“理事會(huì)、董事會(huì)或者聯(lián)合管理委員會(huì)的中方組成人員不得少于1/2”，第25條規(guī)定“中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的校長(zhǎng)或者主要行政負(fù)責(zé)人，應(yīng)當(dāng)具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍”。這一定程度上限制了國(guó)外優(yōu)秀辦學(xué)人才的引進(jìn)。

雖然《條例》并未規(guī)定在中外合作辦學(xué)中境外資金的比例，但2012年6月，教育部以“打補(bǔ)丁”的方式頒布了《教育部關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資金進(jìn)入教育領(lǐng)域促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實(shí)施建議》，在第2條第7款中規(guī)定：“中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)中境外資金的比例應(yīng)低于50%?！?/p>

（三）內(nèi)容不完善

從條文內(nèi)容看，《條例》和《條例實(shí)施辦法》均偏重于程序規(guī)則和管理，條文比較粗線(xiàn)條，一些重要事項(xiàng)缺乏明確規(guī)定。

1.涉外機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入條款不具體

其一，未明確外資準(zhǔn)入的組織形式?！稐l例》第11條規(guī)定：“外國(guó)教育機(jī)構(gòu)同中國(guó)實(shí)施學(xué)歷教育的高等學(xué)校設(shè)立的實(shí)施高等教育的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)，可以不具有法人資格。”然而《條例》卻沒(méi)有明確可以采取的具體組織形式，比如是采取股份制形式、投資公司形式，還是投資基金的形式①唐海濤，陳功.“一帶一路”沿線(xiàn)國(guó)家教育服務(wù)外資準(zhǔn)入規(guī)制及我國(guó)法規(guī)完善［J］.重慶社會(huì)科學(xué)，2018（10）.。

其二，未明確外機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入的審查標(biāo)準(zhǔn)?！稐l例》第14條規(guī)定，外國(guó)機(jī)構(gòu)在我國(guó)境內(nèi)申請(qǐng)籌備設(shè)立中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)，需要提交申辦報(bào)告、合作協(xié)議、資產(chǎn)來(lái)源、資金數(shù)額、啟動(dòng)資金到位證明等證明材料。至于材料需要什么機(jī)構(gòu)、哪一級(jí)機(jī)構(gòu)證明并未明確。

《條例》第10條第一款規(guī)定：“中外合作辦學(xué)者可以用資金、實(shí)物、土地使用權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)以及其他財(cái)產(chǎn)作為辦學(xué)投入?！敝劣谏鲜龈黜?xiàng)所占比例并未細(xì)化，僅在第二款對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的投入比例進(jìn)行了規(guī)定：“中外合作辦學(xué)者的知識(shí)產(chǎn)權(quán)投入不得超過(guò)各自投入的1/3。但是，接受?chē)?guó)務(wù)院教育行政部門(mén)、勞動(dòng)行政部門(mén)或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府邀請(qǐng)前來(lái)中國(guó)合作辦學(xué)的外國(guó)教育機(jī)構(gòu)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)投入可以超過(guò)其投入的1/3。”后述可以超過(guò)1/3，但未明確其所占比例的上限。這就給邀請(qǐng)方過(guò)大的操作空間，有可能使中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)中的外資完全是非資金形式，容易滋生腐敗。

《條例實(shí)施辦法》的規(guī)定第6條規(guī)定：“申請(qǐng)?jiān)O(shè)立中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的中外合作辦學(xué)者應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的辦學(xué)資格和較高的辦學(xué)質(zhì)量?！敝劣凇跋鄳?yīng)的辦學(xué)資格和較高的辦學(xué)質(zhì)量”的具體標(biāo)準(zhǔn)如何，并未界定。

其三，未明確外國(guó)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入的具體領(lǐng)域?！稐l例》第6條規(guī)定義務(wù)教育和軍事、警察、政治等特殊性質(zhì)的教育不在中外合作辦學(xué)之列。但未明確外資準(zhǔn)入的具體領(lǐng)域，也未就我國(guó)急需的學(xué)科專(zhuān)業(yè)給出引導(dǎo)性意見(jiàn)或鼓勵(lì)措施。這就導(dǎo)致外資往往選擇那些辦學(xué)成本相對(duì)低廉的學(xué)科專(zhuān)業(yè)，重復(fù)辦學(xué)，同質(zhì)化嚴(yán)重，市場(chǎng)飽和，時(shí)間一久項(xiàng)目就難以為繼。

2.重要內(nèi)容缺失

就中外合作辦學(xué)來(lái)講，投資回報(bào)、辦學(xué)質(zhì)量、師生權(quán)益等內(nèi)容最受社會(huì)關(guān)注，然而現(xiàn)行的《條例》和《條例實(shí)施辦法》卻缺少此類(lèi)條款。

其一，涉投資回報(bào)條款缺失?！睹褶k教育促進(jìn)法》第19條規(guī)定：“民辦學(xué)校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營(yíng)利性或者營(yíng)利性民辦學(xué)校。但是，不得設(shè)立實(shí)施義務(wù)教育的營(yíng)利性民辦學(xué)校。”“營(yíng)利性民辦學(xué)校的舉辦者可以取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余依照公司法等有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理?！薄睹褶k教育促進(jìn)法實(shí)施條例》②此處指2004年版，新版《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》正在修訂中。則允許營(yíng)利性民辦學(xué)校出資人取得“合理回報(bào)”；《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例（修訂草案）》（送審稿）③中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例（修訂草案）（送審稿）［EB/OL］.（2018-08-10）.http：//www.moj.gov.cn/government_public/content/2018-08/10/tzwj_38281.html.則允許營(yíng)利性民辦學(xué)校對(duì)辦學(xué)結(jié)余進(jìn)行分配。《條例》是《民辦教育促進(jìn)法》的下位法，自然投資人可以獲得“合理回報(bào)”，然而《條例》及《條例實(shí)施辦法》并沒(méi)有條款就此作出說(shuō)明。

其二，辦學(xué)質(zhì)量條款缺細(xì)則。雖然《條例》第35條規(guī)定“國(guó)務(wù)院教育行政部門(mén)……對(duì)中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的辦學(xué)水平和教育質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估”；《條例實(shí)施辦法》第40條規(guī)定“中國(guó)教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)外國(guó)教育機(jī)構(gòu)提供的課程和教育質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估”。但是卻缺少質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估指標(biāo)、評(píng)估方法等操作細(xì)則。由于缺乏法規(guī)層面的評(píng)估細(xì)則，這就使得當(dāng)前的評(píng)估僅僅停留在“是否合格”的最低等級(jí)，并由此導(dǎo)致海外劣質(zhì)教育流入國(guó)內(nèi)。

其三，涉師生權(quán)益條款缺失?！吨型夂献鬓k學(xué)條例》沒(méi)有涉及學(xué)生權(quán)益保護(hù)的條文，也缺少對(duì)外籍教師的權(quán)益保護(hù)條文。而現(xiàn)有的《教師法》雖然具有對(duì)教師權(quán)益保護(hù)條款，但對(duì)外籍教師卻不太適用。雖然外專(zhuān)局、教育部等部門(mén)制定的規(guī)范性文件對(duì)外籍教師的權(quán)益保護(hù)有所涉及，但過(guò)于籠統(tǒng)，不全面，操作性也不強(qiáng)。

其四，“走出去”條款缺漏。2002年教育部出臺(tái)了《高等學(xué)校境外辦學(xué)暫行管理辦法》。但2015年11月該文件被教育部發(fā)布的《關(guān)于廢止和修改部分規(guī)章的決定》一文廢止。因此，我國(guó)高校境外辦學(xué)近幾年基本處于無(wú)法可依的狀態(tài)?！稐l例》僅對(duì)“引進(jìn)來(lái)”辦學(xué)適用，通篇不見(jiàn)“走出去”辦學(xué)內(nèi)容。16年前我國(guó)的教育可能還沒(méi)發(fā)展到“走出去”的程度，但在今天，隨著我國(guó)成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，我國(guó)教育事業(yè)也已經(jīng)具備“走出去”的條件。因此，在今天中外合作辦學(xué)不能局限于“引進(jìn)來(lái)”，還需要“走出去”。

3.部分條款不能自洽

《條例實(shí)施辦法》第7條規(guī)定：“中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)不得設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，不得舉辦其他中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)?！倍鳛樯衔环ǖ摹稐l例》并無(wú)此項(xiàng)規(guī)定。根據(jù)“法無(wú)禁止則可為”“下位法不得違反上位法”的原則，顯然《條例實(shí)施辦法》是通過(guò)“打補(bǔ)丁”的方式來(lái)彌補(bǔ)《條例》制定時(shí)的疏漏。在組織機(jī)構(gòu)上禁止設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，無(wú)疑限制了中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的規(guī)模擴(kuò)張。

《條例》第10條規(guī)定“中外合作辦學(xué)者可以用資金、實(shí)物、土地使用權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)以及其他財(cái)產(chǎn)作為辦學(xué)投入”；《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》第6條規(guī)定“公辦學(xué)校參與舉辦民辦學(xué)校，不得利用國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)”。由于中方公辦學(xué)校資金基本上來(lái)自國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)，那么中方公辦學(xué)校要想和外方合作辦學(xué)，在法理上就很難出資，《條例》第10條的“資金……作為辦學(xué)投入”就基本是一句空話(huà)。

（四）罰則不剛性

我國(guó)教育類(lèi)法規(guī)在罰則上普遍都是一些籠統(tǒng)的原則性表述，被業(yè)界詬病為“軟法”?！稐l例》第七章法律責(zé)任共10條，僅對(duì)騙取辦學(xué)許可證、違規(guī)招生有“處以10萬(wàn)元以下的罰款”，對(duì)虛假出資抽逃出資有處以違法金額2倍以下罰款的具體條款，其他大多表述為“依法給予行政處分”“依法追究刑事責(zé)任”，缺乏強(qiáng)制實(shí)施的細(xì)則。

此外，《條例》第30條規(guī)定：“中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照中國(guó)對(duì)同級(jí)同類(lèi)教育機(jī)構(gòu)的要求開(kāi)設(shè)關(guān)于憲法、法律、公民道德、國(guó)情等內(nèi)容的課程?！薄爸型夂献鬓k學(xué)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將所開(kāi)設(shè)的課程和引進(jìn)的教材報(bào)審批機(jī)關(guān)備案”，第六章對(duì)變更與終止規(guī)定了詳細(xì)的報(bào)批義務(wù)，但在第七章法律責(zé)任中，并沒(méi)有對(duì)違反或不履行上述義務(wù)的行為設(shè)定罰則。

三、國(guó)際合作辦學(xué)的規(guī)制經(jīng)驗(yàn)

（一）馬來(lái)西亞：嚴(yán)格準(zhǔn)入，強(qiáng)化教育主權(quán)

馬來(lái)西亞在國(guó)際合作辦學(xué)方面的主體法律是1996年《私立高等教育機(jī)構(gòu)法》（下稱(chēng)《私教法》），《私教法》值得我們借鑒的經(jīng)驗(yàn)有二：一是嚴(yán)格準(zhǔn)入。第12條、第21條、第22條規(guī)定，來(lái)馬辦學(xué)的外國(guó)機(jī)構(gòu)，必須注冊(cè)公司，并達(dá)到一定的注冊(cè)資金數(shù)額，此外還須得到馬來(lái)西亞高等教育部部長(zhǎng)邀請(qǐng)，并在媒體公告。二是強(qiáng)化教育主權(quán)。該法第38條、第41條對(duì)培訓(xùn)項(xiàng)目、學(xué)習(xí)課程、教學(xué)用語(yǔ)都作了很詳細(xì)的規(guī)定，第43條還將德育課程和學(xué)位掛勾。如有違反且情節(jié)嚴(yán)重者將罰款20萬(wàn)令吉，監(jiān)禁兩年。上述條款維護(hù)了馬來(lái)西亞意識(shí)形態(tài)，傳承了馬來(lái)西亞文化，強(qiáng)化了教育主權(quán)和國(guó)家認(rèn)同①申海平.外來(lái)高等教育資源引進(jìn)的法律規(guī)制——馬來(lái)西亞、新加坡和香港的經(jīng)驗(yàn)與啟示［J］.高等教育研究，2018（3）.。

（二）新加坡：立法細(xì)，執(zhí)法嚴(yán)

立法細(xì)、操作性強(qiáng)是新加坡法律的特點(diǎn)之一。雖然新加坡在國(guó)際合作辦學(xué)方面沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律、法規(guī)，但是卻有更細(xì)化的高校專(zhuān)門(mén)法。新加坡的6所公立大學(xué)都制定了專(zhuān)門(mén)法，也對(duì)合作辦學(xué)作了詳細(xì)的規(guī)范，此外新加坡《私立教育法》《教育法》也有分類(lèi)細(xì)化的管理?xiàng)l文②《新加坡國(guó)立大學(xué)法》《南洋理工大學(xué)法》《新加坡管理大學(xué)法》《新加坡科技與設(shè)計(jì)大學(xué)法》《新加坡理工大學(xué)法》和《新躍社科大學(xué)法》。。

新加坡法律的另一個(gè)特點(diǎn)是執(zhí)法嚴(yán)、處罰剛性?！端搅⒔逃ā贩制哒拢?3條，對(duì)私立教育機(jī)構(gòu)的注冊(cè)、私立教育管理主體的責(zé)任、課程許可、教師資格、學(xué)位授予、廣告發(fā)布、檔案保管等辦學(xué)過(guò)程中涉及到的問(wèn)題都一一作出了嚴(yán)格規(guī)定，如有違反則處以6個(gè)月監(jiān)禁或罰款。如2012年，前進(jìn)學(xué)院經(jīng)理就因未能良好履行保存學(xué)生合同的義務(wù)等原因而被判決入獄四周并被罰款5000新元③申海平.外來(lái)高等教育資源引進(jìn)的法律規(guī)制——馬來(lái)西亞、新加坡和香港的經(jīng)驗(yàn)與啟示［J］.高等教育研究，2018（(3）.。

（三）香港：條款細(xì)，強(qiáng)監(jiān)督

香港是海南建設(shè)自貿(mào)區(qū)（港）的對(duì)標(biāo)對(duì)象，建設(shè)國(guó)際教育創(chuàng)新島是建設(shè)自貿(mào)區(qū)（港）的內(nèi)容之一，因此汲取香港的規(guī)制經(jīng)驗(yàn)對(duì)海南意義重大。香港有兩條經(jīng)驗(yàn)值得借鑒：一是條款細(xì)。香港《非本地高等及專(zhuān)業(yè)教育（規(guī)管）條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)管條例》）將規(guī)制對(duì)象細(xì)化到了課程、課堂、講座、小組討論、教學(xué)資料。二是強(qiáng)制信息公開(kāi)，依靠社會(huì)監(jiān)督確保質(zhì)量?！兑?guī)管條例》對(duì)注冊(cè)課程資料、課程周年申報(bào)表、課程管理等信息都作了強(qiáng)制公開(kāi)的規(guī)定。

四、海南中外合作辦學(xué)規(guī)制供給建議

（一）完善國(guó)家層面的規(guī)制

《條例》和《條例實(shí)施辦法》屬于國(guó)家層面的法規(guī)，實(shí)施至今已有十幾年，一些條款已經(jīng)難以滿(mǎn)足我國(guó)現(xiàn)階段中外合作辦學(xué)發(fā)展需要，教育部目前正在著手進(jìn)行修訂和完善。海南要建設(shè)國(guó)際教育創(chuàng)新島，承擔(dān)了“為國(guó)家深化教育改革開(kāi)放、加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化、建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)提供可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)”的重要任務(wù)。海南作為全國(guó)教育深化改革擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放的排頭軍，在中外合作辦學(xué)方面面臨的新情況新問(wèn)題肯定比我國(guó)其他省市更多?！秾?shí)施方案》明確支持海南，“凡涉及調(diào)整現(xiàn)行法律或者行政法規(guī)的，及時(shí)提請(qǐng)全國(guó)人大或國(guó)務(wù)院統(tǒng)一授權(quán)后實(shí)施”。針對(duì)國(guó)家層面的規(guī)制，筆者提出以下完善建議：

首先，要補(bǔ)充制定一批規(guī)制，包括：制定一部統(tǒng)領(lǐng)全局的教育國(guó)際合作基本法；制定“走出去”法規(guī)；制定外國(guó)機(jī)構(gòu)合作辦學(xué)資格負(fù)面準(zhǔn)入清單；制定辦學(xué)質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性文件；制定外籍教師在中國(guó)任教的規(guī)范性文件，明確資格要求、資格認(rèn)證辦法、聘用辦法、教育教學(xué)質(zhì)量的評(píng)價(jià)和考核辦法、爭(zhēng)議解決辦法等。

其次，要梳理現(xiàn)有的涉及中外辦學(xué)的規(guī)制，該廢止的廢止，該修訂的修訂。比如：廢止“境內(nèi)外資金依法開(kāi)展中外合作辦學(xué)，應(yīng)低于50%”的文件要求，制定學(xué)科專(zhuān)業(yè)分類(lèi)準(zhǔn)入制度，在相應(yīng)學(xué)科專(zhuān)業(yè)允許外資獨(dú)立辦學(xué)；取消“中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的校長(zhǎng)或者主要行政負(fù)責(zé)人，應(yīng)當(dāng)具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍”的規(guī)定；允許達(dá)到一定資格條件的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)；允許非營(yíng)利性中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)獲取國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)；以逐年增加比例的方式先行放開(kāi)中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)招收留學(xué)生，條件成熟時(shí)逐漸放開(kāi)中外合作辦學(xué)項(xiàng)目招收留學(xué)生。

最后，修訂《條例》，增設(shè)以下條款：增設(shè)營(yíng)利性的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)，外國(guó)機(jī)構(gòu)必須以不低于合辦機(jī)構(gòu)注冊(cè)資金25%的現(xiàn)金出資條款；明確外國(guó)機(jī)構(gòu)在中國(guó)合作辦學(xué)的企業(yè)法人身份，不是企業(yè)法人的必須在獲批后一年內(nèi)在中國(guó)組建一家當(dāng)?shù)毓?，并根?jù)辦學(xué)規(guī)模確定注冊(cè)資金數(shù)額；增設(shè)營(yíng)利性機(jī)構(gòu)獲得“合理性回報(bào)”的細(xì)則；增設(shè)強(qiáng)制信息公開(kāi)條款，明確需公開(kāi)的信息；增設(shè)深化改革專(zhuān)項(xiàng)條款，給予先行區(qū)、試驗(yàn)區(qū)一定的釋法權(quán)。

（二）制定《海南省中外合作辦學(xué)條例》及其實(shí)施辦法

《實(shí)施方案》確定了三個(gè)階段性建設(shè)目標(biāo)，要求在2020年全面啟動(dòng)國(guó)際教育創(chuàng)新島建設(shè)工程。筆者認(rèn)為，“先說(shuō)好，后不亂”，全面啟動(dòng)的當(dāng)務(wù)之急就是要制定《海南省中外合作辦學(xué)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《海南條例》）和《海南省中外合作辦學(xué)條例實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《海南實(shí)施辦法》），規(guī)制先行。規(guī)制的制定應(yīng)遵循下述原則：

1.符合GATS框架對(duì)接國(guó)際規(guī)則的原則

《實(shí)施方案》確定了海南要“吸納、聚集、培育全球一流教育資源”的原則，這就要求海南必須在規(guī)制上對(duì)接國(guó)際規(guī)則。

《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（General Agreements on Tradein Services，GATS）（以 下 簡(jiǎn) 稱(chēng) GATS）是WTO文件體系中的一個(gè)主要協(xié)定。2001年12月，我國(guó)正式加入WTO，GATS隨之對(duì)我國(guó)生效。GATS列出的服務(wù)行業(yè)包括了教育，因此涉及教育的法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章，以及規(guī)范性文件都要受到GATS原則和義務(wù)的約束。GATS規(guī)定國(guó)際服務(wù)貿(mào)易具體包括四種方式：跨境交付、境外消費(fèi)、商業(yè)存在和自然人流動(dòng)。就教育服務(wù)來(lái)說(shuō)，慕課等屬于“跨境交付”，出國(guó)留學(xué)、來(lái)華留學(xué)屬于“境外消費(fèi)”，中外合作辦學(xué)屬于“商業(yè)存在”，聘請(qǐng)外國(guó)專(zhuān)家屬于“自然人流動(dòng)”。我國(guó)自2001年加入WTO以來(lái)，在教育立法上，僅僅對(duì)“商業(yè)存在”進(jìn)行了國(guó)內(nèi)法轉(zhuǎn)化，制定了《中外合作辦學(xué)條例》，對(duì)“境外消費(fèi)”“自然人流動(dòng)”的條約義務(wù)則是通過(guò)局部修改國(guó)內(nèi)法的方式實(shí)現(xiàn)的，而在“跨境交付”方式下的市場(chǎng)準(zhǔn)入和國(guó)民待遇并沒(méi)有作出承諾①魏姝.改革開(kāi)放40年我國(guó)高等教育國(guó)際合作法制的演進(jìn)與反思［J］.北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2018（3）.。

《實(shí)施方案》還確立了到2035年，海南教育國(guó)際化水平躋身世界先進(jìn)行列的建設(shè)目標(biāo)，如果沒(méi)有為國(guó)際規(guī)則所接納的國(guó)內(nèi)法保駕護(hù)航，這一目標(biāo)自然無(wú)法達(dá)成。因此，海南有必要在GATS框架下秉持開(kāi)放理念對(duì)國(guó)內(nèi)法進(jìn)行梳理，對(duì)相應(yīng)的教育類(lèi)規(guī)制進(jìn)行創(chuàng)新，以對(duì)接國(guó)際規(guī)則。

2.質(zhì)量先導(dǎo)簡(jiǎn)政放權(quán)的原則

我國(guó)開(kāi)展中外合作辦學(xué)的初心就在于引進(jìn)境外優(yōu)質(zhì)教育資源，舉辦“不出國(guó)的留學(xué)”，以滿(mǎn)足人民對(duì)高質(zhì)量教育的需求②謝健.中外合作辦學(xué)的兩種屬性及其供給差異［J］.廣西社會(huì)科學(xué)，2019（6）.。2016年4月，中辦、國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于做好新時(shí)期教育對(duì)外開(kāi)放工作的若干意見(jiàn)》和教育部2013年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高等學(xué)校中外合作辦學(xué)質(zhì)量保障工作的意見(jiàn)》均強(qiáng)調(diào)了提高質(zhì)量?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》更是明確提出要“探索多種方式利用國(guó)外優(yōu)質(zhì)教育資源”。因此，《海南條例》及其實(shí)施辦法要體現(xiàn)以質(zhì)量為先導(dǎo)、簡(jiǎn)政放權(quán)的立法理念。

在對(duì)中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)質(zhì)量的把控上，目前我國(guó)是由教育部組織專(zhuān)家評(píng)估，然后根據(jù)評(píng)估結(jié)果決定是否批準(zhǔn)。這雖然有利于確保我國(guó)的教育主權(quán)，但流程長(zhǎng)、效率低。海南可以參照國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，建立官方高等教育保障和認(rèn)證機(jī)構(gòu)，如英國(guó)就成立了官方的高等教育質(zhì)量保障署（The Quality Assurance Agency for Higher Educa-tion，QAA），或采取馬來(lái)西亞模式，通過(guò)立法建立獨(dú)立的非官方質(zhì)量評(píng)估機(jī)構(gòu)。凡是申報(bào)辦學(xué)的可先由這些機(jī)構(gòu)對(duì)辦學(xué)資質(zhì)和質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估合格后分類(lèi)處理：申辦機(jī)構(gòu)的，根據(jù)《實(shí)施方案》由部省聯(lián)合審批；申辦項(xiàng)目的，納入高校辦學(xué)自主范圍，報(bào)省教育廳備案即可。條件成熟時(shí)，還可對(duì)國(guó)內(nèi)公立高等教育機(jī)構(gòu)和境外優(yōu)質(zhì)高等教育機(jī)構(gòu)合作辦學(xué)實(shí)行登記備案制。

《實(shí)施方案》提出：“支持海南勇?lián)逃F(xiàn)代化區(qū)域創(chuàng)新試驗(yàn)的時(shí)代重任，積極探索、先行先試……”因此，在相關(guān)規(guī)制的制定上，海南完全可以秉持以質(zhì)量為先導(dǎo)、簡(jiǎn)政放權(quán)的理念，大膽探路、試錯(cuò)。

3.條款完備特色突出的原則

《海南條例》及其實(shí)施辦法的制定要汲取《條例》的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，盡量做到條款完備?？梢栽谝?guī)制制定時(shí)思考以下問(wèn)題，以避免內(nèi)容遺漏：（1）海南建設(shè)國(guó)際教育創(chuàng)新島的任務(wù)需求是什么？（2）這些任務(wù)需要什么樣的中外教育機(jī)構(gòu)來(lái)完成？（3）在海南現(xiàn)有條件下，什么樣的合作辦學(xué)模式最具吸引力？（4）海南現(xiàn)有教育資源如何發(fā)揮到極致？（5）如何在涉外機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入、質(zhì)量保障、外籍教師管理等方面補(bǔ)齊現(xiàn)有《條例》的缺漏？

此外，還要突出地方特色。一是利用海南與東盟陸海相鄰、文化相通、血脈相親的天然優(yōu)勢(shì)，制定專(zhuān)門(mén)的東盟合作專(zhuān)項(xiàng)條款或規(guī)范性文件，深化海南與東盟國(guó)家教育交流合作。東盟是我國(guó)重要的毗鄰友邦和“一帶一路”建設(shè)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。2016年7月，教育部牽頭制定的《推進(jìn)共建“一帶一路”教育行動(dòng)》強(qiáng)調(diào)實(shí)施“絲綢之路”合作辦學(xué)推進(jìn)計(jì)劃，倡議沿線(xiàn)國(guó)家之間開(kāi)展高水平合作辦學(xué)。因此，全方位加強(qiáng)與東盟國(guó)家的教育合作，對(duì)海南國(guó)際教育創(chuàng)新島的建設(shè)具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。具體來(lái)說(shuō)，規(guī)制要體現(xiàn)兩方面的內(nèi)容：一方面是“引進(jìn)來(lái)”，就東盟國(guó)家教育機(jī)構(gòu)來(lái)海南合作辦學(xué)，學(xué)生來(lái)海南留學(xué)制定專(zhuān)門(mén)的細(xì)則條款或規(guī)范性文件，如設(shè)立東盟來(lái)海南留學(xué)示范校實(shí)施辦法等內(nèi)容；另一方面是“走出去”，就海南高校赴東盟開(kāi)展境外合作辦學(xué)制定細(xì)則條款和扶持政策。二是可以細(xì)化中外合作辦學(xué)扶持與獎(jiǎng)勵(lì)措施，對(duì)回報(bào)比例、稅收優(yōu)惠、財(cái)政資助制定細(xì)則，保證合理回報(bào)，增強(qiáng)在海南合作辦學(xué)的吸引力。三是制定海南急需發(fā)展的學(xué)科專(zhuān)業(yè)清單，輔以更寬松的政策，更具含金量的措施，以更加進(jìn)取的態(tài)度鼓勵(lì)合作。

4.操作便捷處罰剛性的原則

《海南條例》及其實(shí)施辦法的制定，要盡量避免程序式、原則性表述多、細(xì)則列舉少的弊端。在涉外機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入審查、質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、課程許可、外籍師資管理、廣告管理、營(yíng)利性機(jī)構(gòu)獲取合理回報(bào)、非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)獲得政策資助、稅收優(yōu)惠等方面要盡量制定出具體的量化標(biāo)準(zhǔn)，以及動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)細(xì)則，強(qiáng)化可操作性。

《海南條例》及其實(shí)施辦法的制定要借鑒馬來(lái)西亞、新加坡、香港的立法經(jīng)驗(yàn)，加大違法懲罰力度。一是對(duì)中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)需承擔(dān)的每一項(xiàng)義務(wù)，如有違反必有一條制裁措施與之相對(duì)應(yīng)。二是推行馬來(lái)西亞、新加坡、香港通行的罰款和入刑視情節(jié)輕重疊加懲處的辦法。三是加大經(jīng)濟(jì)處罰額度。總之，需以嚴(yán)厲的法律制裁措施遏制海南中外合作辦學(xué)中可能出現(xiàn)的各種問(wèn)題。